環(huán)境影響評價與排污許可兩證齊發(fā)的實(shí)踐與未來

佟海波

（臨沂市政務(wù)服務(wù)中心，山東 臨沂 276000）

環(huán)境影響評價與排污許可證制度，是法律賦予生態(tài)環(huán)境部門的、以固定污染源管理為核心的兩個環(huán)境管理方面的行政許可。在政策、技術(shù)層面，兩者存在著繼承和互補(bǔ)的關(guān)系。按照申請程序，建設(shè)項(xiàng)目需取得環(huán)評批復(fù)，并建設(shè)完成后才能夠申請排污許可證，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到落地投產(chǎn)要經(jīng)過兩次環(huán)保審批。如何實(shí)現(xiàn)環(huán)評和排污許可制度的相互銜接，縮減審批程序與時限，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)部門的功能，提高行政審批效率是值得研究和探討的問題。

1 環(huán)境影響評價的概念及歷程

1.1 環(huán)境影響評價的立法過程

我國于1973年提出了環(huán)境影響評價的概念，并在此基礎(chǔ)上不斷豐富，形成了包含法律、法規(guī)、導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的環(huán)評管理體系。在法律制度建設(shè)方面，1979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》規(guī)定新改擴(kuò)建工程時，必須進(jìn)行環(huán)境影響評價。1989年的第一版環(huán)保法和2014年修訂的第二版環(huán)保法，進(jìn)一步確立了環(huán)境影響評價制度的法律地位。2002年，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》頒布實(shí)施，這是第一部專門規(guī)范環(huán)評制度的單行法。隨后又分別在2016年和2018年進(jìn)行了兩次修訂。在規(guī)劃環(huán)評方面，2009年國務(wù)院發(fā)布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，要求相關(guān)部門部門在編制土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的綜合性規(guī)劃以及十大專項(xiàng)規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價，為在宏觀規(guī)劃中考慮環(huán)境保護(hù)提供法律保障[1]。

1.2 環(huán)境影響評價的法規(guī)建設(shè)

1998年國務(wù)院出臺了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，要求建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)對環(huán)境的影響程度將環(huán)境影響評價工作分為三類。一是編制報(bào)告書進(jìn)行全面詳細(xì)評價；二是編制報(bào)告表進(jìn)行分析或?qū)ｍ?xiàng)評價；三是環(huán)境影響小的，可以不進(jìn)行評價只填報(bào)登記表。該條例還明確了環(huán)評報(bào)告的編制內(nèi)容和格式要求，并由國務(wù)院、省、市、縣環(huán)保部門依據(jù)各自權(quán)責(zé)進(jìn)行審批。《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》（簡稱名錄）是環(huán)評分類管理的依據(jù)，結(jié)合名錄實(shí)施過程中的具體實(shí)踐，生態(tài)環(huán)境部先后進(jìn)行過4次調(diào)整與修訂。2020年的第5次修訂簡化了名錄，提出了名錄之外不進(jìn)行環(huán)評的規(guī)定，突出建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評價管理的重點(diǎn)，更加聚焦重點(diǎn)污染物的管理，奠定了與排污許可證制度銜接的基礎(chǔ)。我國建立起了以《環(huán)境影響評價法》為核心，并配套其它一系列法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的環(huán)境影響評價法律體系，并引領(lǐng)我國環(huán)境影響評價制度邁入新階段[2]。

2 排污許可制度的概念及實(shí)施歷程

2.1 排污許可證制度的立法過程

排污許可制度概念的產(chǎn)生晚于環(huán)境影響評價，立法過程也經(jīng)歷了地方試點(diǎn)到全國推廣，從水污染物、大氣污染物總量控制輔助手段到環(huán)境管理主要手段[3]。1985年，上海市率先實(shí)施以水污染物排放控制為重點(diǎn)的排污許可制度，作為控制重點(diǎn)水污染物總量排放的輔助措施。隨后，原國家環(huán)保局將該項(xiàng)制度推廣至全國范圍實(shí)施，并于1988年在地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布并實(shí)施了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，要求在水污染物濃度控制的基礎(chǔ)上，發(fā)放《排放許可證》，并實(shí)施污染物總量控制。這是首部國家層面上關(guān)于污染物排放許可證管理的規(guī)范性文件[4]。2000年，國務(wù)院頒布了《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，將排污許可的管理要求提高到了國務(wù)院法規(guī)規(guī)定的層面，要求排放水污染物的單位應(yīng)當(dāng)向縣級環(huán)保部門提交《排污申報(bào)登記表》[5]。同年修訂的《大氣污染防治法》將排污許可的要求提升到了法律規(guī)定的高度，規(guī)定了排放大氣污染物的單位應(yīng)當(dāng)向環(huán)保主管部門申報(bào)主要的大氣污染物種類、數(shù)量及濃度[6]。這時的排污許可制度仍然是污染物總量管理的輔助手段，并沒有成為一項(xiàng)單獨(dú)的環(huán)境管理政策。

2008年修訂的《水污染防治法》正式提出了實(shí)行排污許可制度的概念，排污許可制度也不再僅僅是一項(xiàng)污染物總量控制的手段，而成為了重要的環(huán)境管理制度?！董h(huán)境保護(hù)法》是環(huán)保領(lǐng)域的綜合法，2014年版環(huán)保法從環(huán)境保護(hù)整體的高度規(guī)定了排污許可管理制度。隨后，在修訂大氣、水、土壤以及固體廢物污染防治的單行法時，都明確規(guī)定了實(shí)施排污許可制度。自此，我國正式建立了從環(huán)境保護(hù)綜合管理要求到各個主要環(huán)境要素都包含的排污許可制度法律體系。

2.2 排污許可證的實(shí)施細(xì)則

2016年到2017年，原環(huán)保部連續(xù)發(fā)布了《排污許可證管理暫行規(guī)定》和《排污許可管理辦法（試行）》，規(guī)范了排污許可證具體實(shí)施辦法，從申請、審核、發(fā)放、管理都進(jìn)行了明確，加快了排污許可證制度實(shí)施的進(jìn)度；2020年，《排污許可管理?xiàng)l例》以國務(wù)院法規(guī)的形式出臺。條例全面規(guī)范了排污許可的申請、審批、管理和檢查等內(nèi)容，對排污許可制度作出了更加細(xì)致的規(guī)定。至此，排污許可法規(guī)體系已較為完善[7]，排污許可制度實(shí)施的各項(xiàng)條件都已具備。

3 環(huán)評與排污許可銜接的基礎(chǔ)

環(huán)評與排污許可制度存在著相互繼承、相互補(bǔ)充的關(guān)系。審批程序方面，環(huán)評審批先于排污許可證核發(fā)；管理內(nèi)容方面，環(huán)評及其批復(fù)提出的污染物種類及治污措施等內(nèi)容是排污許可申請的前提，排污許可核發(fā)是對環(huán)評及批復(fù)中各項(xiàng)措施落實(shí)的驗(yàn)證。環(huán)境影響評價及其批復(fù)是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理上的“準(zhǔn)生證”；排污許可證是排污單位合法排污的“身份證”。

3.1 環(huán)評與排污許可銜接的政策基礎(chǔ)

生態(tài)環(huán)境部自2015年排污許可制度改革以來，推出了一系列政策文件，推動排污許可制度與環(huán)境影響評價制度相銜接。2016年原環(huán)保部印發(fā)了《“十三五”環(huán)境影響評價改革實(shí)施方案》，提出排污許可制度應(yīng)與環(huán)境影響評價制度相融合，采用目標(biāo)和措施一體化管理的原則。同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，描繪了排污許可和環(huán)評等相關(guān)環(huán)保工作的銜接和融合框架，要求在排污許可證上載明建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件及批復(fù)中要求的污染物排放數(shù)值。2017年原環(huán)保部辦公廳頒布了《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》，從關(guān)系的定位、分類管理名錄、技術(shù)規(guī)范、信息平臺等九個方面進(jìn)行了規(guī)定，具備很強(qiáng)的操作性，為兩者具體實(shí)施銜接提供了依據(jù)。2022年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《“十四五”環(huán)境影響評價與排污許可工作實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)兩者要作為鏈條進(jìn)行優(yōu)化管理，在功能定位和責(zé)任邊界上要有差異，避免對一個項(xiàng)目進(jìn)行兩次評價，同時選取有條件的地方進(jìn)行深度的銜接試點(diǎn)。

3.2 環(huán)評與排污許可銜接的技術(shù)基礎(chǔ)

在技術(shù)規(guī)范方面，污染物種類及排放量的核算是兩種制度銜接的技術(shù)基礎(chǔ)。環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則體系中的源強(qiáng)核算，是依據(jù)污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南及相關(guān)的19個行業(yè)指南。排污許可排污量的污染源強(qiáng)核算，依據(jù)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、水處理通用工序技術(shù)規(guī)范、75個相關(guān)行業(yè)的技術(shù)規(guī)范以及環(huán)保部2021年4月份發(fā)布的公告。環(huán)評的技術(shù)審查要與排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范相結(jié)合；排污許可證核定的排放口、污染物種類、數(shù)量等內(nèi)容也要依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)指南和導(dǎo)則等文件要求。兩者的技術(shù)文件方面的要求也存在著相互補(bǔ)充、互為依據(jù)的情況。

4 環(huán)評與排污許可兩證齊發(fā)的具體實(shí)踐

為進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目審批流程、提高行政審批效率，各地環(huán)保審批主管部門也紛紛對環(huán)境影響評價審批和排污許可證核發(fā)同步進(jìn)行行政審批制度改革試點(diǎn)。

2022年3月，山東省臨沂市行政審批服務(wù)局推行“兩證合一”并聯(lián)審批模式，通過工作人員并聯(lián)審批，同步為山東齊威環(huán)保建材有限公司發(fā)放了環(huán)評批復(fù)和排污許可證，加快了項(xiàng)目建設(shè)、投產(chǎn)進(jìn)程。2022年4月，蘇州市依據(jù)《蘇州工業(yè)園區(qū)排污許可制與環(huán)境影響評價制度有機(jī)銜接改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》及新開發(fā)的審批系統(tǒng)，頒發(fā)了省內(nèi)首個環(huán)評與排污許可“兩證合一”的批復(fù)，實(shí)現(xiàn)了兩證“同步審批、一次辦結(jié)”。上海浦東新區(qū)生態(tài)環(huán)境局于2022年制定了《浦東新區(qū)試行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價和排污許可銜接改革的實(shí)施細(xì)則》，并于2022年9月根據(jù)細(xì)則同步核發(fā)了“混合動力汽車動力總成電機(jī)鐵芯項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評報(bào)告表的審批意見”和《排污許可證》，實(shí)現(xiàn)了兩證齊發(fā)。2022年9月，蕪湖市自貿(mào)區(qū)蕪湖片區(qū)管委會行政審批局，也實(shí)現(xiàn)了協(xié)助企業(yè)同步完成環(huán)評與排污許可事項(xiàng)的審批。各地在試點(diǎn)環(huán)評審批與排污許可銜接的工作中，獲得了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)，既提高了工程建設(shè)項(xiàng)目行政審批效率，又精準(zhǔn)落實(shí)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益齊頭并進(jìn)。

5 環(huán)評與排污許可兩證齊發(fā)存在的問題

目前，環(huán)境影響評價審批與排污許可證核發(fā)同步進(jìn)行的試點(diǎn)地區(qū)基本都在縣區(qū)級，能夠?qū)嵤┉h(huán)評與排污許可兩證齊發(fā)的行業(yè)也存在一定的局限性。在具體操作操作過程中也暴露出部分急需解決的問題。

5.1 審批事權(quán)和審批層級劃分不一致

各地關(guān)于環(huán)評與排污許可證的行政審批事權(quán)和審批層級劃分不一致。如山東省行政審批體制改革后，排污許可審批權(quán)力基本在原市級生態(tài)環(huán)境部門，環(huán)評審批有一半地市劃轉(zhuǎn)到了行政審批部門。在行政管理體制上出現(xiàn)了環(huán)評審批權(quán)在行政審批局，而排污許可證在環(huán)保局核發(fā)的情況。在審批層級上，實(shí)施兩證齊發(fā)的基本為污染物排放量較小、生產(chǎn)工藝簡單、污染防治技術(shù)較為成熟的建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)境影響評價多為報(bào)告表的形式，審批權(quán)限基本在縣區(qū)局。而相應(yīng)的排污許可的審批權(quán)限目前都在市局。這樣即使環(huán)評與排污許可證兩項(xiàng)審批權(quán)限在同一系統(tǒng)內(nèi)，也會出現(xiàn)在市縣兩級進(jìn)行核發(fā)的情況。像臨沂市行政審批服務(wù)局在試行環(huán)評與排污許可證“兩證合一”時，就采用了市縣聯(lián)動、并聯(lián)審批的模式。

5.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)銜接不統(tǒng)一

環(huán)境影響評價針對的是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理，按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類名錄》進(jìn)行分類管理；排污許可證針對的是排污企業(yè)的管理，按照《固定污染源排污許可分類管理名錄》進(jìn)行管理。排污企業(yè)可能包含多個建設(shè)項(xiàng)目，也就是兩個分類名錄并不存在一一對應(yīng)的關(guān)系。環(huán)評的導(dǎo)則、規(guī)范體系早于排污許可證，兩者的污染物源強(qiáng)核算是兩個不同的體系。環(huán)評依據(jù)污染物源強(qiáng)核算技術(shù)指南，采用類比法、物料衡算法、產(chǎn)排污系數(shù)法、實(shí)測法等方式分別核算新建工程和現(xiàn)有工程的污染物排放量；排污許可證根據(jù)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，采用績效法、物料衡算法、產(chǎn)排污系數(shù)法，分別核算許可排放量和實(shí)際排放量。環(huán)評和排污許可兩者采用不同的核算方式，導(dǎo)致核算的污染物排放量不一致，同一個建設(shè)項(xiàng)目有多個污染物源強(qiáng)核算數(shù)據(jù)，且通常是環(huán)評核算量大于排污許可證核算量。

5.3 審批平臺銜接不完善

排污許可正式實(shí)施伴隨著互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的改革浪潮，所以排污許可證自誕生起就確立了網(wǎng)上審批的思路。目前排污許可證信息管理平臺已基本形成集網(wǎng)上申請、統(tǒng)一核發(fā)、排污單位信息統(tǒng)一公開的綜合性服務(wù)平臺。平臺中包含了企業(yè)基本情況、排污單位登記信息、污染物排放信息、環(huán)境管理等模塊化內(nèi)容。環(huán)評審批的系統(tǒng)成立較早，僅有項(xiàng)目基本情況、編制單位、編制人員等基本信息。兩個系統(tǒng)尚無法實(shí)現(xiàn)有效銜接。

6 環(huán)評與排污許可兩證齊發(fā)的建議

6.1 積極試點(diǎn) 優(yōu)化審批體制

結(jié)合環(huán)評審批與排污許可銜接要求，分別選取部分地市進(jìn)行試點(diǎn)，理順相應(yīng)行政審批的體制機(jī)制。環(huán)保部門的主業(yè)主責(zé)是打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。環(huán)境影響評價和排污許可證審批工作重點(diǎn)是保證建設(shè)項(xiàng)目符合環(huán)保法律法規(guī)、污染物穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。行政審批部門則是通過行政審批體制改革，將環(huán)評審批與排污許可證核發(fā)作為建設(shè)項(xiàng)目審批全過程服務(wù)中的一個環(huán)節(jié)，與其它行政審批事項(xiàng)進(jìn)行整合，同步并聯(lián)審批，在保證建設(shè)項(xiàng)目達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上，縮短建設(shè)項(xiàng)目落地時限，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。環(huán)保與行政審批部門在職能劃分、業(yè)務(wù)辦理方面各司其責(zé)、各有利弊。建議結(jié)合各地實(shí)際，通過采取部門匯報(bào)、全面調(diào)研和申請人反饋的方式，分析探索在同一部門進(jìn)行審批的優(yōu)劣點(diǎn)，理順環(huán)評與排污許可審批的事權(quán)劃分與審批層級，實(shí)現(xiàn)同級同部門同步發(fā)證，減少行政資源浪費(fèi)。

6.2 細(xì)化管理 及時更新導(dǎo)則

在技術(shù)層面提高排污許可證與環(huán)境影響評價的銜接性。根據(jù)排污許可證管理的要求，及時更新部分環(huán)境影響評價導(dǎo)則、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境影響報(bào)告的編制應(yīng)結(jié)合排污許可核發(fā)技術(shù)規(guī)范的各項(xiàng)要求，明確污染物的種類、數(shù)量、排污節(jié)點(diǎn)以及污染物排污狀況等內(nèi)容[8]。在建設(shè)項(xiàng)目分類管理上，結(jié)合實(shí)際情況，分析各類建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際特點(diǎn)，就部分項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)環(huán)評報(bào)告類別與排污許可證管理類別的對應(yīng)管理，保證管理方式上的統(tǒng)一性。在導(dǎo)則規(guī)范方面，實(shí)現(xiàn)污染物識別的種類范圍及核算方法的相互銜接，保證污染物源強(qiáng)核算結(jié)果的一致性。

6.3 系統(tǒng)互通 建設(shè)一體化審批平臺

實(shí)現(xiàn)審批平臺的系統(tǒng)互通。將環(huán)境影響評價系統(tǒng)與排污許可管理信息平臺相關(guān)聯(lián)，將排污許可中的工程分析、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境管理等內(nèi)容納入到環(huán)評申報(bào)系統(tǒng)中，并通過數(shù)據(jù)互通，可以將環(huán)評相關(guān)信息直接納入排污許可證申報(bào)系統(tǒng)中，有效減少數(shù)據(jù)多次錄入的問題，并且直觀地反映建設(shè)項(xiàng)目在環(huán)評階段與實(shí)際建設(shè)之間的差異。隨著生態(tài)環(huán)境管理制度的不斷深入改革，環(huán)評制度和排污許可證制度的銜接也將會越來越緊密，環(huán)境管理制度也逐漸步入精準(zhǔn)治污、簡潔高效的軌道。建議通過體制改革、導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)更新、審批系統(tǒng)互通等手段，并推動兩項(xiàng)制度形成完整管理鏈條，實(shí)現(xiàn)環(huán)評與排污許可兩證齊發(fā)，不斷提高行政審批效率，持續(xù)推動生態(tài)環(huán)境改善。