研究型審計助力國家級新區(qū)高質量發(fā)展的機理與實現(xiàn)機制

趙文博 （南京審計大學財務處 江蘇南京 211815）

一、引言

黨的二十大報告指出，“高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務”，實現(xiàn)高質量發(fā)展成為中國式現(xiàn)代化的本質要求之一。審計機關要堅持新發(fā)展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，依法全面履行審計監(jiān)督職責，促進經濟高質量發(fā)展，促進全面深化改革，促進權力規(guī)范運行，促進反腐倡廉；要深化審計制度改革，解放思想、與時俱進，創(chuàng)新審計理念，及時揭示和反映經濟社會各領域的新情況、新問題、新趨勢（晏維龍、莊尚文，2022；姜軍，2022）。

研究型審計是以問題研究為導向，通過更科學嚴謹?shù)貎?yōu)化審計方法和開展審計工作，以更好發(fā)現(xiàn)和解決問題。在審計署的大力推動下，研究型審計的學理研究、實踐探索、推廣應用等得以全面展開，在科學界定戰(zhàn)略功能定位、價值內涵、任務要求、工作方式等內容基礎上，上升為指導審計工作思維理念，要求將研究型審計充分融入審計立項、實施和報告的全過程，構建審計研究閉環(huán)鏈條，切實提高審計項目實施效率和審計成果質量。

雖然大部分國家級新區(qū)的起步相對較晚，戰(zhàn)略功能定位和核心功能各有差異，但都具有明顯的新時代特征，肩負新時代服務國家經濟社會建設大局的新職責新使命，以更好滿足人民美好生活需要。與其他經濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和特殊功能區(qū)相比，國家級新區(qū)戰(zhàn)略功能定位更高、更多元化，必須全面貫徹落實新發(fā)展理念（王興平、韓靜，2022）；但也存在功能交叉覆蓋、區(qū)域范圍和行政權限交叉疊合等新老問題，在高質量發(fā)展上面臨各種壓力和挑戰(zhàn)，亟待通過研究型審計加以破解。

二、新時代研究型審計的戰(zhàn)略功能定位

（一）新時代研究型審計的新職責新使命?！丁笆奈濉眹覍徲嫻ぷ靼l(fā)展規(guī)劃》通過分析新時代審計工作面臨的形勢、任務和機遇，系統(tǒng)性地明確了新時代賦予審計工作的新職責新使命。在全面加強審計業(yè)務管理方面，將積極開展研究型審計作為創(chuàng)新審計理念思路的首要內容。要求審計機關深刻認識和準確把握新時代的新特點、新使命、新部署、新要求，在審計理念、審計手段、審計管理的改革創(chuàng)新上下功夫，堅持問題導向、精準施策，既要善于發(fā)現(xiàn)問題，更要注重協(xié)助解決問題，推動審計工作高質量發(fā)展，更好發(fā)揮審計建設性作用。新時代賦予審計工作的新職責新使命，要求審計監(jiān)督必須主動適應新時代社會主要矛盾變化，全面開展研究型審計工作。

（二）新時代研究型審計的戰(zhàn)略功能定位。一是從審計功能定位上，研究型審計具有矩陣式監(jiān)督特征。首先，在黨和國家戰(zhàn)略宏觀、行業(yè)或區(qū)域中觀、審計事項微觀上，要深入全面把握黨和國家重大戰(zhàn)略部署，將政策出臺背景、戰(zhàn)略意圖、改革目標等根本性、戰(zhàn)略性等內容融入審計監(jiān)督工作。其次，要拓展審計監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，將加大“三個審計力度”和實現(xiàn)“四個促進”等審計監(jiān)督職責融入研究型審計，作為研究型審計的關鍵要素和核心戰(zhàn)略功能，從風險隱患、問題發(fā)現(xiàn)、演變趨勢、影響因素、解決對策、體制機制改革完善等方面，系統(tǒng)發(fā)揮審計監(jiān)督和建設性作用。二是從審計工作實務要求上，研究型審計工作要始終圍繞“政治-政策-項目-資金”主線開展，全面掌握審計事項、問題和風險的歷史沿革、現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢、改革方向、職責履行、業(yè)務運行、管理模式等信息，實現(xiàn)全面的精準畫像，協(xié)助解決好專業(yè)性的重點難題，從體制建設、機制落實、監(jiān)管防范、勤勉履職盡責等方面提出前瞻性整改措施，提高審計質量和審計監(jiān)督效能。三是從研究型審計核心功能上，通過全面研究審計事項、問題和風險，提出系統(tǒng)全面、精準而富有建設性的意見。通過把握政治方向和前瞻性，加大風險隱患揭示力度，有效防范權力失范、重大經濟損失和生態(tài)環(huán)境破壞等問題。通過主動適應新時代社會主要矛盾變化，系統(tǒng)深入把握黨和國家政策措施并督促貫徹落實到位，更好服務構建高質量發(fā)展新格局。

三、促進國家級新區(qū)實現(xiàn)高質量發(fā)展的壓力挑戰(zhàn)和應對策略

（一）國家級新區(qū)管理體制和規(guī)劃上的壓力挑戰(zhàn)。大多數(shù)國家級新區(qū)具有多行政區(qū)域疊合的特征，導致在管理決策和規(guī)劃實施上存在諸多壓力與挑戰(zhàn)。一是多區(qū)疊合管理體制不利于提升建設效率，易與其他功能區(qū)產生職責不清、權責交叉和權益沖突等問題。二是部分新區(qū)缺乏科學的建設規(guī)劃，土地集約利用程度不高，有些新區(qū)整體規(guī)劃雖然合理，但在后期開發(fā)實踐中逐漸偏離甚至無序。三是城市發(fā)展與產業(yè)融合松散，產業(yè)功能和城市功能割裂分離問題較為突出，過度依賴土地收入和房地產，新區(qū)可持續(xù)高質量發(fā)展的基礎較為脆弱。四是過度關注招商引資數(shù)量而非質量，造成高新技術產業(yè)的關聯(lián)性偏弱、產業(yè)競爭力不強、企業(yè)間產業(yè)關聯(lián)度較低等問題，難以形成全產業(yè)鏈競爭能力，無法參與產業(yè)鏈高端技術環(huán)節(jié)。

（二）國家級新區(qū)實施差異化戰(zhàn)略和區(qū)域輻射帶動的壓力與挑戰(zhàn)?；诓町惢瘧?zhàn)略提升區(qū)域發(fā)展的輻射帶動能力，是國家級新區(qū)承擔的重要職責功能。當前大部分新區(qū)的同質競爭較為嚴重，缺乏自身產業(yè)特色，要素聚集效應和區(qū)域輻射功能相對較弱，尤其是從“中央主動”戰(zhàn)略轉向“地方主動申請，中央擇優(yōu)批復”后，沒能探索出服務國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域特色發(fā)展道路，過于依賴國家的特惠政策、產業(yè)扶持和資金資助。新區(qū)創(chuàng)新驅動發(fā)展動能減弱，區(qū)域輻射帶動作用不顯著，偏離了新區(qū)帶動區(qū)域經濟加快發(fā)展、服務國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的初衷，甚至因發(fā)展動能不足而制約了周邊城市的輻射帶動作用，出現(xiàn)內部園區(qū)和功能區(qū)的非理性不當競爭、與新區(qū)戰(zhàn)略功能定位沖突等問題。

（三）國家級新區(qū)堅持新發(fā)展理念、履行新職責新使命面臨的壓力。促進國家級新區(qū)高質量發(fā)展，要求堅持貫徹新發(fā)展理念，主動適應新時代社會主要矛盾變化，以創(chuàng)新驅動為第一動力，以高質量發(fā)展為引領，解決不平衡、不充分的發(fā)展問題，實現(xiàn)人與自然和諧共生、內外雙循環(huán)聯(lián)動、社會公平正義。當前已步入開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程階段，黨的二十大已對新征程推動高質量發(fā)展作出了重大戰(zhàn)略部署。在新征程上，新區(qū)應堅決摒棄投資拉動和要素驅動的經濟增長和發(fā)展模式，堅持以推動高質量發(fā)展為主題，必然面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。

（四）應對策略。國家級新區(qū)必須實施全方位的高質量發(fā)展應對策略。一是加快推動新區(qū)體制機制改革，創(chuàng)新行政管理模式，從省級政府層面獲得更大改革自主權，破解管理碎片化難題、降低沖突成本。二是遵照黨的二十大戰(zhàn)略部署，堅持以高質量發(fā)展為主題，深度融入國內大循環(huán)以增強內生動力，不斷提升融入國際循環(huán)的質量和水平。三是通過優(yōu)化產業(yè)布局和強化新區(qū)協(xié)同聯(lián)動，健全現(xiàn)代化經濟體系，提高以創(chuàng)新為第一動力的全要素生產率。四是優(yōu)化提升產業(yè)鏈和供應鏈的韌性和安全水平，推進新區(qū)與新區(qū)、新區(qū)內部各功能區(qū)實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展、融合發(fā)展。五是堅持新區(qū)戰(zhàn)略功能定位和核心功能區(qū)建設標準不降低，確?！耙粡埶{圖繪到底”，推動高質量發(fā)展引領，實現(xiàn)質的有效提升和量的合理增長。

四、研究型審計助力國家級新區(qū)高質量發(fā)展的作用機理

（一）研究型審計有助于促進戰(zhàn)略動能定位的長期堅持。與傳統(tǒng)審計相比較，研究型審計更加強調系統(tǒng)深入研究黨和國家重大經濟決策出臺背景、戰(zhàn)略意圖、改革目標等根本性、戰(zhàn)略性問題，進而從堅持黨的領導和政策落實跟蹤審計上，推動貫徹落實好黨和國家的重大政策措施和戰(zhàn)略定位（李曼、魏小娟，2022）。研究型審計要針對國家級新區(qū)的一般性戰(zhàn)略功能定位和自身特殊定位及具體任務，全面深入研究國家級新區(qū)建設的政策背景、戰(zhàn)略意圖和改革目標等根本性、戰(zhàn)略性問題，與各新區(qū)的特點相結合，協(xié)助國家級新區(qū)管理部門更好領會重大政策，長期堅持和充分把握總體戰(zhàn)略方向，在各自戰(zhàn)略上采取針對性措施，形成從政策領會、政策實施到具體建設的引領主線，不斷提高貫徹新發(fā)展理念的能力和水平，監(jiān)督和保障構建新發(fā)展格局和實現(xiàn)高質量發(fā)展。

（二）研究型審計有助于從提高決策質量上促進高質量發(fā)展。研究型審計最終是為了更好發(fā)揮審計監(jiān)督和建設性作用，審計的獨立公允性、審計人員依法客觀公正監(jiān)督、始終基于第一手事實、真相、數(shù)據(jù)進行客觀審慎評價和結論等的優(yōu)點都沒有改變。更為重要的是，研究型審計更加聚焦主業(yè)，善于通過及時、準確、完整披露信息發(fā)現(xiàn)問題，注重發(fā)揮建設性作用解決問題。國家級新區(qū)不僅享有多種特殊優(yōu)惠政策，也在新區(qū)建設中具有特殊決策權，優(yōu)惠政策與特殊決策權疊加，難免產生權力運行失范和項目招投標腐敗等問題。研究型審計通過系統(tǒng)深入研究和把握優(yōu)惠政策，使權力運行和優(yōu)惠政策利用更好地在陽光下運行，推動實現(xiàn)社會監(jiān)督和全民參與。綜合運用審計的信息披露機制，研究型審計能夠更加謹慎、客觀和全面地評判優(yōu)惠政策利用的合規(guī)性和績效，進而全面利用好第一手信息提高決策質量，推動新區(qū)不斷提升高質量發(fā)展的決策水平。

（三）研究型審計有助于推動創(chuàng)新引領的先行先試。研究型審計強調運用系統(tǒng)論思維邏輯，以改革思路實現(xiàn)問題發(fā)現(xiàn)與問題解決、風險隱患揭示與風險治理相統(tǒng)一，具有服務國家級新區(qū)創(chuàng)新引領發(fā)展的風險揭示作用和容錯糾錯機制。國家級新區(qū)不是通過資源要素再集中和再整合實現(xiàn)發(fā)展，更加強調要將創(chuàng)新作為第一動力。但創(chuàng)新是不確定風險最集中的領域，研究型審計不但善于客觀公允地發(fā)現(xiàn)問題，更善于解決問題，全面辯證地對待審計發(fā)現(xiàn)的問題，按照“三個區(qū)分開來”要求進行公允性評價，進而從問題發(fā)現(xiàn)和問題解決、風險揭示和風險控制相統(tǒng)一上，服務并推動新區(qū)黨政干部和工作人員更好堅持新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、勇于承擔創(chuàng)新風險先行先試。

（四）研究型審計監(jiān)督穿透性和信息共享機制有助于整合決策資源。研究型審計不僅強調各種審計力量形成監(jiān)督合力，還強調構建審計結果和信息的共享機制，綜合分析跨年度、跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨領域審計結果，推動與其他監(jiān)督部門和主管機構的溝通協(xié)商與合作，打通部門間的權限障礙。針對特定的專業(yè)事項或特定業(yè)務展開全方位全周期審計調查，既有助于提升審計監(jiān)督效能，也有助于從普遍性、規(guī)律性、傾向性和苗頭性的問題上，提出跨區(qū)域、跨行業(yè)和跨領域的意見建議。審計監(jiān)督的穿透性和打通性，對于與行政區(qū)、開發(fā)區(qū)、園區(qū)等權限交叉的國家級新區(qū)而言是不可替代的，有助于減少不同功能區(qū)之間的相互干擾，更好堅持推動實現(xiàn)高質量發(fā)展，引領戰(zhàn)略而不偏離。

五、研究型審計助力國家級新區(qū)高質量發(fā)展的實現(xiàn)機制

（一）從政治上系統(tǒng)把握國家級新區(qū)高質量發(fā)展戰(zhàn)略功能定位。國家審計機關要全面系統(tǒng)深入領會國家級新區(qū)相關的政策措施，包括黨和國家制定的宏觀戰(zhàn)略和各項優(yōu)惠政策，通過政策措施落實跟蹤審計推動落地實施。從當前已成立的國家級新區(qū)來看，一方面肩負著國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略等重要任務，在地區(qū)經濟綜合發(fā)展中承擔著領頭羊的角色；另一方面在區(qū)域各類開發(fā)區(qū)布局和管理體制上又存在多元化、交叉性和重疊性等特征，給研究型審計助力國家級新區(qū)高質量發(fā)展帶來了一系列新課題、新挑戰(zhàn)。審計機關只有真正系統(tǒng)深入研究和充分把握黨和國家關于國家級新區(qū)的決策部署、各種政策措施，全面了解國家級新區(qū)的戰(zhàn)略定位和核心功能，才能從政治性、前瞻性上促進新區(qū)牢牢把握戰(zhàn)略功能定位方向。

（二）從審計資源整合上推動形成研究型審計主導的審計監(jiān)督合力。推動與國家級新區(qū)審計相適應的研究型審計組織方式創(chuàng)新，切實堅持“政治-政策-項目-資金”審計工作主線，優(yōu)化研究型審計工作流程，在新區(qū)或上級審計委員會的統(tǒng)一領導下，打通區(qū)域內的審計邊界，形成強有力的審計監(jiān)督合力，從而在依法全面履行審計監(jiān)督職責的基礎上，提出助力實現(xiàn)新區(qū)高質量發(fā)展的建設性意見建議，為促進深化改革和完善體制機制提供參考方案。審計人員要在堅持客觀公正的基礎上發(fā)揮專業(yè)權威性作用，從公信力、政治性、前瞻性上提出對策建議，在動態(tài)協(xié)作管理中提升研究型審計能力和審計結果及對策建議的適用性。研究型審計要與國家級新區(qū)先行先試、高質量發(fā)展引領相適應，不斷提高審計質量和監(jiān)督效能。

（三）從新時代審計功能定位上全面融入國家級新區(qū)高質量發(fā)展研究型審計工作。堅持研究型審計的核心是審計的功能定位，將審計監(jiān)督的“三個加大力度”和實現(xiàn)“四個促進”全面融入研究型審計，結合國家級新區(qū)功能定位，細化為可實踐操作的工作指南。研究型審計的理念思路創(chuàng)新、組織方式創(chuàng)新和流程管理優(yōu)化，最終還是為了提高審計質量、充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用和建設性作用。應將新時代關于審計職責使命的重要指示全面融入研究型審計，成為研究型審計的可操作性具體任務，落實為地方審計委員會領導下審計機關的年度工作任務、工作指南、業(yè)務引領并加以制度化，具體形成助力國家級新區(qū)高質量發(fā)展的工作計劃，真正有效地助力其高質量發(fā)展。

（四）通過研究型審計優(yōu)秀案例發(fā)揮助力國家級新區(qū)高質量發(fā)展的建設性作用。通過集中各方優(yōu)勢審計力量，針對國家級新區(qū)建設和高質量發(fā)展中的關鍵事項、難點痛點堵點等內容，展開政策跟蹤落實審計、財政審計、政府投資審計、資源環(huán)境審計和經濟責任審計等專項研究型審計，更加系統(tǒng)、全面地運用研究型審計的思路、理念和模式展開審計研究，包括如何充分發(fā)揮政府審計、社會審計和內部審計以及各專業(yè)領域專家的作用，在審計全覆蓋上分別形成實務引領型的審計案例。既可以集中相關專業(yè)人員對各領域的經典項目開展研究型審計作為示范案例，也可以挖掘遴選較為優(yōu)秀的審計項目，在診斷并提出完善措施后作為示范案例，同時推動審計結果在被審計單位及所在行業(yè)的應用，更好發(fā)揮審計的建設性作用。

六、總結

國家級新區(qū)肩負著國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務的綜合功能，在解決經濟社會發(fā)展的不平衡、不充分問題，以及促進經濟高質量發(fā)展、擴大對外開放和推進改革創(chuàng)新方面發(fā)揮著引領作用。國家級新區(qū)的典型特征是高質量發(fā)展引領、改革開放新高地、城市建設新標桿，但也面臨著一系列的壓力與挑戰(zhàn)。助力國家級新區(qū)堅持新發(fā)展理念、實現(xiàn)高質量發(fā)展，離不開高質量的研究型審計及其建設性助推作用。