鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下耕地流轉(zhuǎn)資源配置問題研究

段明亮 朱敏

(上海應(yīng)用技術(shù)大學(xué)人文學(xué)院，上海 201418)

改革開放以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得一定成效，相較于快速發(fā)展的工業(yè)化、城市化進(jìn)程，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展仍比較緩慢，城市與農(nóng)村收入差距懸殊，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體系矛盾日益明顯。解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制問題，需高度重視“三農(nóng)”問題，“三農(nóng)”問題與農(nóng)村土地存在密切聯(lián)系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、城市化發(fā)展過程中，需嚴(yán)格管控耕地和糧食種植面積減少問題，耕地與糧食種植面積的降低，必將影響我國糧食安全問題[1]。因此，解決農(nóng)村耕地問題對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村、鄉(xiāng)村振興發(fā)展至關(guān)重要。《新土地管理法》對農(nóng)村土地問題作出了明文規(guī)定：“堅(jiān)持農(nóng)用地農(nóng)用”,遏制耕地“非農(nóng)化”,防止耕地“非糧化”。遠(yuǎn)郊作為上海市副食品工業(yè)生產(chǎn)基地，以種植農(nóng)產(chǎn)品為主，在國家鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)背景下，遠(yuǎn)郊將作為上海市政府實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主戰(zhàn)場，上海市政府積極響應(yīng)國家號召，積極推行了農(nóng)村土地管理制度改革，積極推動了農(nóng)民耕地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)管理，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化，積極整合了上海市遠(yuǎn)郊土地的落荒、閑置。因此，如何高效整合耕地流轉(zhuǎn)資源配置，對推進(jìn)遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市和遠(yuǎn)郊統(tǒng)籌融合發(fā)展具有重要意義。

1 上海市耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查

上海市作為國際化大都市，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展導(dǎo)致上海市土地資源矛盾日益突出，2013—2016年，上海市耕地面積從188000hm2發(fā)展到190753hm2，呈遞增趨勢增長；2017年在上海市總耕地面積中，永久基本農(nóng)田數(shù)量達(dá)169333hm2，總糧食種植面積118667hm2。奉賢區(qū)作為上海市最大農(nóng)業(yè)區(qū)，可耕地面積21933hm2。其中，農(nóng)戶家庭承包耕地面積1447hm2，奉賢區(qū)已轉(zhuǎn)出的農(nóng)用地面積16387hm2，農(nóng)戶委托村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)出面積13093hm2。

2008年上海市政府提出組建“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”；至2016年，已建成74家鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心；“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”建設(shè)的核心點(diǎn)：農(nóng)戶將自己手中的承包地委托于村集體進(jìn)行流轉(zhuǎn)，村鎮(zhèn)委和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)簽約的合同、土地流轉(zhuǎn)的價格及時監(jiān)管，規(guī)范整個土地流轉(zhuǎn)行為；“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”成立后，農(nóng)戶自發(fā)土地流轉(zhuǎn)比例逐漸下降，委托流轉(zhuǎn)比例不斷上升；2013年，上海市遠(yuǎn)郊農(nóng)戶耕地承包面積120333hm2，已委托流轉(zhuǎn)面積為79200hm2，占耕地承包流轉(zhuǎn)比例的65.8%；2014年，上海市政府加大社會治理力度，強(qiáng)力推行委托流轉(zhuǎn)；至2016年底，在總土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，委托流轉(zhuǎn)率達(dá)到95%以上[2]。

2 上海市耕地流轉(zhuǎn)資源配置的效應(yīng)分析

上海市鄉(xiāng)村振興“十四五”規(guī)劃：發(fā)揮超大城市鄉(xiāng)村功能，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，使上海鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度框架和政策體系更加完善，并在全國實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略省份中優(yōu)先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局[3]。現(xiàn)階段全國開啟鄉(xiāng)村振興改革熱潮，各省政府部門意識到解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村土地問題不僅直接關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，同時也對進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來直接影響。土地流轉(zhuǎn)后的規(guī)?；?jīng)營將會為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展引進(jìn)更多的先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)活動的科學(xué)化與規(guī)范化的開展和管理，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)也為農(nóng)業(yè)種植活動帶來更高的工作效率，為提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)值和農(nóng)產(chǎn)品的收益，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)奠定基礎(chǔ)。

2.1 耕地流轉(zhuǎn)率遠(yuǎn)超全國水平

上海市作為大都市，遠(yuǎn)郊耕地流轉(zhuǎn)方式的多元化為發(fā)展新型經(jīng)營主體和多樣化經(jīng)營方式的繁榮發(fā)展提供條件。在城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，上海市遠(yuǎn)郊勞動力大量轉(zhuǎn)移，對土地流轉(zhuǎn)以及農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營具有正向影響。2016年，上海市耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)75%左右；2018年，在出租、轉(zhuǎn)包等傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)方式基礎(chǔ)上，上海市政府提出土地流轉(zhuǎn)的新模式——農(nóng)民拿經(jīng)營權(quán)入股村集體，加大對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，促使上海市遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、家庭農(nóng)場迅速發(fā)展起來。在用地管理制度的領(lǐng)域，上海市遠(yuǎn)郊已具有成熟的方案與實(shí)踐，如松江區(qū)家庭農(nóng)場，奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地集約利用新模式，在全國發(fā)揮了先行先試的示范效應(yīng)[4]。

2.2 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平優(yōu)勢明顯

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善，對提高農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)率具有積極效應(yīng)，為上海市政府發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)提供保障。遠(yuǎn)郊隸屬上海管轄，因此遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)發(fā)展有著天然的優(yōu)勢，受都市地理位置的影響，遠(yuǎn)郊路線較密集且路況相比欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)區(qū)也較發(fā)達(dá)，為農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸信息化水平的提高奠定基礎(chǔ)；鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，政府高度重視遠(yuǎn)郊地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，近年來上海市政府投入大量資金用于遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)大棚、農(nóng)村道路等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，使上海市遠(yuǎn)郊地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施條件更完善[5]。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率應(yīng)加大農(nóng)業(yè)機(jī)械化投入，上海市遠(yuǎn)郊耕地存在地塊小，較分散等特征，使得上海市遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)機(jī)械供給尚存在不足。

3 上海市耕地流轉(zhuǎn)資源配置存在的問題

3.1 耕地流轉(zhuǎn)簽約合同時間短

土地流轉(zhuǎn)簽約的合同周期以短中期為主，以1a為主，少部分是3a。土地作為維持農(nóng)民最基本的物質(zhì)保障，土地一旦流轉(zhuǎn)出去，便意味著農(nóng)民最基本的物質(zhì)保障將直接換成金錢來衡量，上海市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金費(fèi)用存在懸殊。當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后，對以土地為主要收入的農(nóng)戶來講，家庭收入可能在較短時期內(nèi)出現(xiàn)家庭積蓄暫時不能夠維持基本生活的過渡期，就會引發(fā)嚴(yán)重的社會矛盾。同時，由于農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)出去的遠(yuǎn)期收益保障不太清楚，因此導(dǎo)致部分年齡較大的農(nóng)民不愿意將土地承包流轉(zhuǎn)出去。

3.2 農(nóng)業(yè)勞動力缺口大

上海市作為一線城市、金融城市、國際化大都市，賦予上海市擁有大量就業(yè)機(jī)會，吸引大量遠(yuǎn)郊青年勞動力加入城市二三產(chǎn)業(yè)就職，農(nóng)村青年勞動力大量轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)人口老齡化趨勢增長，使得遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)勞動力面臨著后備主體的潛在缺失。農(nóng)業(yè)種植需要消耗大量的體力與精力，家庭農(nóng)業(yè)青年勞動力的轉(zhuǎn)移，部分老年農(nóng)戶也逐漸退出農(nóng)產(chǎn)品種植。

3.3 耕地連片流轉(zhuǎn)率低

上海市遠(yuǎn)郊土地存在地塊小且分散，高低錯落不平，相對集中連片土地較少[6]，導(dǎo)致部分村鎮(zhèn)耕地連片流轉(zhuǎn)率占流轉(zhuǎn)總面積的份額相對較小，不利于正規(guī)農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場的建設(shè)，在沒有進(jìn)行“三塊地”改革之前，遠(yuǎn)郊部分農(nóng)戶多以低于2hm2的耕地進(jìn)行承包經(jīng)營，參與流轉(zhuǎn)的耕地也更多以散戶經(jīng)營為主，其中又以非本市戶籍的居多。

3.4 耕地流轉(zhuǎn)非糧化嚴(yán)重

近年來，上海耕地逐漸傾向于非糧化、非農(nóng)化。2017年，水稻等糧食播種面積為13.31萬hm2，占46.6%；經(jīng)濟(jì)作物播種面積為15.28萬hm2，占53.4%。2018年，水稻等糧食播種面積為12.99萬hm2，占45.5%；經(jīng)濟(jì)作物播種面積為15.54萬hm2，占54.5%。2019年，水稻等糧食播種面積為11.74萬hm2，占44.4%；經(jīng)濟(jì)作物播種面積為14.69萬hm2，占55.6%。2020年，水稻等糧食播種面積為11.43萬hm2，占44.3%；經(jīng)濟(jì)作物播種面積為14.35萬hm2，占55.7%。種植經(jīng)濟(jì)作物獲取收益大于種植糧食作物收入，使得土地流轉(zhuǎn)后的承包商將土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)作物種植，勢必會導(dǎo)致糧食產(chǎn)量明顯下降。糧食種植面積不斷下降，必將會對糧食生產(chǎn)產(chǎn)生一定的影響，導(dǎo)致糧食數(shù)量出現(xiàn)安全危機(jī)。

4 上海市耕地流轉(zhuǎn)的優(yōu)化路徑選擇

4.1 建立健全耕地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制

政府有關(guān)部門人員應(yīng)該明確在土地流轉(zhuǎn)管理過程中的職責(zé)，加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)后的土地用途進(jìn)行監(jiān)管，做出及時的指導(dǎo)檢查監(jiān)督，嚴(yán)格懲處非農(nóng)化現(xiàn)象。對所要交易流轉(zhuǎn)的土地也要及時進(jìn)行公開，確保農(nóng)民的知情權(quán)；公開交易的信息也必須在上海市農(nóng)業(yè)要素交易所網(wǎng)絡(luò)平臺和村務(wù)公開欄進(jìn)行公示，接受社會各群體的監(jiān)督。土地管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)該對土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營資格進(jìn)行認(rèn)真核實(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)備案制度，以確保土地流轉(zhuǎn)工作的正常運(yùn)行。

4.2 規(guī)范耕地流轉(zhuǎn)費(fèi)用行為

積極宣傳土地管理法規(guī)，提高農(nóng)戶對土地政策的了解度，指導(dǎo)督促各村鎮(zhèn)委員加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范簽訂，加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用收支監(jiān)管，避免出現(xiàn)村與村土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用差距懸殊過大；積極做好村務(wù)公開工作，嚴(yán)禁出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)違規(guī)現(xiàn)象，如土地流轉(zhuǎn)費(fèi)收支不入賬、虛假流轉(zhuǎn)、虛報自家土地面積等手段套取補(bǔ)貼資金等行為，一旦出現(xiàn)，凡經(jīng)核查屬實(shí)，政府管理人員有權(quán)取消農(nóng)戶補(bǔ)貼資格，依法追回補(bǔ)貼資金。

4.3 探索多元化耕地流轉(zhuǎn)模式

上?，F(xiàn)有流轉(zhuǎn)方式以委托、入股為主，上海市政府應(yīng)該根據(jù)區(qū)域特色，嘗試開發(fā)多元化的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營方式，提高土地連片流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營水平和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施水平。積極引進(jìn)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)值率，探索加大土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效益收入等手段來吸引農(nóng)民參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)方式新的突破。

4.4 完善土地“三權(quán)分置”

政府應(yīng)落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，平等保護(hù)經(jīng)營權(quán)，注重大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進(jìn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[7]。同時，區(qū)政府應(yīng)組建仲裁者或者組成專門的隊(duì)伍，形成“民間協(xié)商、鎮(zhèn)村調(diào)解、區(qū)縣仲裁、司法保障”的工作體系,分層次調(diào)解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的問題[8]。

5 結(jié)束語

自改革開放40年以來，我國城市化率由18%上升到60%左右，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，使土地變得異常的珍貴，許多區(qū)域政府為了解決城鎮(zhèn)化所帶來的土地空間的緊張，以土地征收與土地流轉(zhuǎn)緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)用地緊張的矛盾。本研究通過走訪調(diào)研和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)上海市耕地流轉(zhuǎn)資源配置存在耕地流轉(zhuǎn)簽約合同時間短、農(nóng)業(yè)勞動力缺口大、耕地流轉(zhuǎn)連片率低、耕地流轉(zhuǎn)非糧化嚴(yán)重的問題。在國家號召鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，上海市政府提出，到2025年，上海鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施效果將領(lǐng)先全國的宏圖?，F(xiàn)階段，上海市遠(yuǎn)郊處于城市與非城市交叉的位置，其既有城市特征，又有農(nóng)村特征，上海市政府以有序推進(jìn)郊區(qū)農(nóng)用地承包流轉(zhuǎn)，做好土地征收流轉(zhuǎn)承包的補(bǔ)償制度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、集中化經(jīng)營來促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。

耕地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要抓手，是規(guī)?；N植的前提。集中土地，成片規(guī)?；N植，是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的一個重要方法，隨著科技的進(jìn)步，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)方式逐漸被機(jī)械化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的高科技機(jī)器所代替。因此，如何提高耕地流轉(zhuǎn)需要綜合考慮。上海作為一線城市，本研究基于上海市耕地流轉(zhuǎn)存在的問題提出改良上海市耕地流轉(zhuǎn)資源配置的建議措施，是否同樣適用于其他地區(qū)，仍有待研究。