農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的模式研究

于雅俐

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)，北京 102488)

引言

近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)，農(nóng)村青壯年外出務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化加重，留守的老人年齡偏大，農(nóng)業(yè)種植效率低下導(dǎo)致土地的粗放管理，有的家庭甚至舉家外出造成直接棄耕或撂荒土地，伴隨著我國(guó)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化的大力發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力繼續(xù)轉(zhuǎn)移，而我國(guó)人多地少的人地矛盾以及地塊分散、崎嶇，小而散的農(nóng)地制約了大規(guī)模機(jī)械化的發(fā)展以及先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，這樣的國(guó)情農(nóng)情決定了促進(jìn)以小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)接軌是我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的首要問(wèn)題。自2017年農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，全國(guó)各個(gè)省市陸續(xù)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管試點(diǎn)項(xiàng)目，涌現(xiàn)出許多因地制宜的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)模式，其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)模式中發(fā)揮著不同的比較優(yōu)勢(shì)。本文通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的服務(wù)模式進(jìn)行梳理與比較分析，為今后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的穩(wěn)步推進(jìn)和長(zhǎng)久發(fā)展提供理論指導(dǎo)。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管衍生于農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，在概念層面出現(xiàn)較晚，由于不同學(xué)者的研究視角和研究?jī)?nèi)容有所不同，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在出現(xiàn)之初的定義和內(nèi)涵也有差異，直到2017年《意見(jiàn)》明確將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管明確定義為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是農(nóng)戶等經(jīng)營(yíng)主體在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的條件下，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耕、種、防、收等全部或部分作業(yè)環(huán)節(jié)委托給服務(wù)組織完成或協(xié)助完成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式”，當(dāng)前關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的研究主要集中于模式研究、成效等?？v觀之前的研究文獻(xiàn)，很少將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為研究對(duì)象進(jìn)行研究，實(shí)際上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管作為一種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的創(chuàng)新和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，離不開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在其中的探索與支撐。

早在改革開放初期，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已開始參與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，但我國(guó)曾長(zhǎng)時(shí)間處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，商品農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，受制于國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)因素影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與程度受限，服務(wù)形式單一、服務(wù)內(nèi)容有限，且以公益性服務(wù)為主。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家將“三農(nóng)”問(wèn)題提升至戰(zhàn)略高度，實(shí)行了一系列改造農(nóng)村的政策。新農(nóng)村建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)以及鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略都對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出了新的要求和新的歷史使命。尤其是2014年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來(lái)，通過(guò)清產(chǎn)核資、折股量化以及股份合作制的各類經(jīng)濟(jì)合作組織的建立，有效盤活了村集體資產(chǎn)，激發(fā)了村集體的活力，提升了村集體發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的壯大也在之后的金融扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧模式中都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，有效帶動(dòng)了農(nóng)村貧困人口的迅速脫貧。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、惠農(nóng)政策落實(shí)、各類農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施等方面都扮演了重要角色。因此本文以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(以下簡(jiǎn)稱村集體)作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的主體之一，研究它在托管過(guò)程中作為不同介質(zhì)的模式和路徑，可為今后我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題研究提供有效抓手，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

1 村集體參與農(nóng)業(yè)托管模式

1.1 村集體提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)

培育和壯大各類農(nóng)業(yè)服務(wù)社會(huì)化組織是當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展的必要條件和重要目標(biāo)之一，自國(guó)家政策支持鼓勵(lì)以來(lái)，許多農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自發(fā)成立的農(nóng)民專業(yè)合作社參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，但經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)民專業(yè)合作社存在資金周轉(zhuǎn)困難、農(nóng)民不信任等問(wèn)題，需要大量的額外投入加以解決。另外，由于農(nóng)民在選擇服務(wù)主體時(shí)擁有自主選擇權(quán)利，不同農(nóng)民根據(jù)地力狀況對(duì)不同的合作社有著不同的偏好，難以形成統(tǒng)一的選擇，當(dāng)前農(nóng)村亟需有組織能力和組織威信的合作社為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管提供服務(wù)。村集體作為國(guó)家政治文化的制度載體，在農(nóng)村具有天然組織與政治優(yōu)勢(shì)，因此，近年來(lái)在山東、山西、內(nèi)蒙古等地黨支部領(lǐng)辦合作社并提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的現(xiàn)象興起并發(fā)展迅速。綜合多地實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，黨支部領(lǐng)辦合作社大多是村集體以本村的集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或集體資金等入股合作社，再動(dòng)員村民以土地入股，進(jìn)行統(tǒng)一種植。將村集體的政治和組織優(yōu)勢(shì)與農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，是在當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、新型集體經(jīng)濟(jì)組織薄弱、農(nóng)民的組織合作意識(shí)低的基礎(chǔ)上的有效探索。

1.2 村集體提供協(xié)調(diào)、監(jiān)管服務(wù)

全國(guó)首部相關(guān)地方性法規(guī)《山西省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)條例》中規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管合同中要對(duì)托管質(zhì)量、履約期限、違約責(zé)任等進(jìn)行約定。根據(jù)合同內(nèi)容，農(nóng)戶有權(quán)利對(duì)托管服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，而農(nóng)業(yè)服務(wù)主體有義務(wù)進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)。然而在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)對(duì)象主要為外出務(wù)工人口以及農(nóng)村的高齡農(nóng)民，并不具備能夠在農(nóng)忙時(shí)進(jìn)行實(shí)地、實(shí)時(shí)監(jiān)督的條件。缺乏監(jiān)督而導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管構(gòu)建綠色、高產(chǎn)、高效的托管服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的理念相矛盾。因此村集體作為第三方監(jiān)督主體可以有效發(fā)揮監(jiān)督、溝通的作用，通過(guò)組織村兩委的村干部對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)管，可以提升農(nóng)戶對(duì)生產(chǎn)托管服務(wù)的滿意度，滿足農(nóng)戶需求；通過(guò)對(duì)服務(wù)人員作業(yè)質(zhì)量的反饋有助于敦促農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)主體提高服務(wù)能力，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展能力的提升。

此外，多數(shù)農(nóng)戶受制于文化素養(yǎng)，對(duì)服務(wù)主體擬定的合約內(nèi)容往往不甚了解，加之對(duì)服務(wù)主體的不信任，在合約簽訂的過(guò)程中也需要村集體作為第三方主體提供協(xié)調(diào)服務(wù)，對(duì)托管合同的細(xì)則進(jìn)行研讀并與服務(wù)主體進(jìn)行磋商，為農(nóng)民爭(zhēng)取權(quán)益最大化。合約敲定后還需召集農(nóng)戶進(jìn)行宣傳演講，贏得農(nóng)戶信任，并順利締約。整個(gè)過(guò)程如果交由服務(wù)主體進(jìn)行將產(chǎn)生大量的交易費(fèi)用，還有可能出現(xiàn)因與個(gè)別農(nóng)戶協(xié)商不成導(dǎo)致“插花地”作業(yè)，不利于大規(guī)模機(jī)械化和集約化，因此在實(shí)際過(guò)程中，大量服務(wù)主體選擇支付村集體一定費(fèi)用，將上述內(nèi)容交由村集體以非正式的行政手段進(jìn)行。

1.3 村集體提供居間服務(wù)

土地集中化、規(guī)?；寝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)主體提供專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、一站式托管服務(wù)的先決條件也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件。專業(yè)的農(nóng)業(yè)公司作為現(xiàn)代性的企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體只能通過(guò)市場(chǎng)方式與小農(nóng)戶簽訂服務(wù)合同以達(dá)到土地集中的目的。締約成功后雙方應(yīng)符合法律規(guī)定按照合同履行各自職責(zé)，但中國(guó)鄉(xiāng)村熟人社會(huì)存在著復(fù)雜的人情以及血緣的非正式關(guān)系，這些非正式關(guān)系可能會(huì)阻礙現(xiàn)代因素注入傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的進(jìn)程，如一些農(nóng)戶會(huì)在合同存續(xù)期間毀約并要求退還土地，部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)主體表示對(duì)此往往無(wú)計(jì)可施選擇妥協(xié)，否則與村民關(guān)系惡化會(huì)導(dǎo)致整個(gè)村的托管服務(wù)難以實(shí)施，損失慘重。而這部分土地的退出也會(huì)給前期農(nóng)業(yè)服務(wù)主體作出的專用型投資帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p失。

因此在全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管試點(diǎn)探索時(shí)，部分村莊探索采取“服務(wù)主體+村集體”的模式。村集體支付小農(nóng)戶預(yù)流轉(zhuǎn)土地的費(fèi)用引導(dǎo)小農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)至村集體，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，再由村集體依據(jù)其土地資源稟賦選擇合適的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)主體進(jìn)行全鏈條的托管服務(wù)或選擇不同的服務(wù)主體分別進(jìn)行“菜單式”的半托管服務(wù)等。土地流轉(zhuǎn)至村集體后，村集體與托管服務(wù)公司按比例出資進(jìn)行土地集中整理，打破田埂，修建“機(jī)耕路”，土地整治后農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的土地面積沒(méi)有減少,但實(shí)際位置、地力條件等發(fā)生了變化,創(chuàng)造出機(jī)械化集中連片耕種的現(xiàn)實(shí)條件。村集體與托管服務(wù)公司雙方共同出資實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，將風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體由一方變?yōu)殡p方，保障了托管服務(wù)公司的利益，同時(shí)村集體實(shí)現(xiàn)大幅增收。

2 推動(dòng)村集體參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策建議

2.1 深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障村集體的經(jīng)濟(jì)管理職能

我國(guó)的村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間復(fù)雜的關(guān)系早在村委會(huì)設(shè)立之初就已經(jīng)存在，長(zhǎng)久以來(lái)相當(dāng)多的一部分村莊都是由同一套領(lǐng)導(dǎo)班子統(tǒng)一管理，村委會(huì)代替農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，導(dǎo)致政經(jīng)不分家，村委會(huì)就是村集體，村集體一直默認(rèn)是處于村委會(huì)的從屬地位。部分學(xué)者認(rèn)為這種模糊的職能分界阻礙了村集體資產(chǎn)管理功能的發(fā)揮和村集體經(jīng)濟(jì)的壯大。但是自2016年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來(lái)，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的功能作用，維護(hù)其合法權(quán)益，要求理順其與村委會(huì)之間的關(guān)系。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前我國(guó)全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要求全面加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的背景下，不論村集體與村委會(huì)是否分設(shè)，都要求農(nóng)村組織制度的日趨完善，建立制度化、規(guī)范化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理模式。政府和基層黨組織都應(yīng)采取措施保障村集體經(jīng)濟(jì)管理職能，不再將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能依附于行政職能之上，允許村集體經(jīng)濟(jì)更靈活的選擇合作對(duì)象與模式，因地制宜的探索更加有效的合作模式，充分調(diào)動(dòng)村集體的積極性，盤活農(nóng)村勞動(dòng)力、土地、資金等要素，建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

2.2 加快培育新型服務(wù)主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)市場(chǎng)

村集體和黨支部領(lǐng)辦合作社或聯(lián)合社作為服務(wù)主體提供托管服務(wù)時(shí)，在宣傳動(dòng)員小農(nóng)戶參與生產(chǎn)托管，最大規(guī)模實(shí)現(xiàn)土地集中連片等方面對(duì)比其他經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織有著天然優(yōu)勢(shì)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的推廣和深化的重要一環(huán)。因此，要?jiǎng)訂T有意愿、有能力的村集體牽頭領(lǐng)辦土地股份、生產(chǎn)服務(wù)型合作社或聯(lián)合社，整合本村的勞動(dòng)力、土地、以及農(nóng)機(jī)具等成為新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)主體，擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模，提供多元化、多層次、多類型的服務(wù)。要堅(jiān)持以市場(chǎng)化為主導(dǎo)，建立“有進(jìn)有退”的社會(huì)化服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)市場(chǎng)，規(guī)范服務(wù)行為，完善服務(wù)機(jī)制。培育各類農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟以及服務(wù)主體聯(lián)合會(huì)等，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)服務(wù)主體之間的溝通協(xié)作，實(shí)現(xiàn)服務(wù)與供給有效對(duì)接，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源配置優(yōu)化，通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制減少效率損失。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)行業(yè)指導(dǎo)，制定行業(yè)社會(huì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范服務(wù)主體的服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量。

2.3 發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可以鞏固和完善農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)濟(jì)體制、堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)民富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是貧困農(nóng)村地區(qū)要脫離貧困、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，整合村級(jí)集體資產(chǎn)、資源、資金等要素，多措并舉實(shí)現(xiàn)村集體自身的“造血能力”。盤活村集體建設(shè)用地，通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等方式獲得收入；復(fù)墾撂荒土地，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股等方式獲得土地收益和分紅；用好村集體閑置公益資源，通過(guò)出租等方式獲得經(jīng)營(yíng)性收入；提高村集體領(lǐng)導(dǎo)工作人員的財(cái)務(wù)管理規(guī)范化能力，確保集體資產(chǎn)的保值、增值。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大后可以加快推進(jìn)以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈、完善利益鏈，推動(dòng)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效，將技術(shù)、管理、人才、資本等現(xiàn)代要素注入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接。

2.4 完善村集體參與的政策支持，創(chuàng)新村集體參與機(jī)制

村集體參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管還處于試點(diǎn)探索的初期階段，自身的組織結(jié)構(gòu)不健全，財(cái)務(wù)管理不規(guī)范；外部的數(shù)字化的線上服務(wù)平臺(tái)建設(shè)滯后甚至缺失、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管保險(xiǎn)不完善等方面的困難都亟需現(xiàn)代管理、技術(shù)、人才、金融的支持，但是受制于村集體的政治特殊性和廣大農(nóng)村地區(qū)落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些問(wèn)題都很難短期內(nèi)通過(guò)村集體自我調(diào)節(jié)并加以解決，需要政策提供支持。增加財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)主體發(fā)展的同時(shí)，增加村集體經(jīng)濟(jì)組織和黨支部領(lǐng)辦合作社的專項(xiàng)資金補(bǔ)助；深化金融扶持的同時(shí)，應(yīng)開發(fā)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、閑置宅基地抵押等適合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的金融產(chǎn)品和服務(wù)；加強(qiáng)保險(xiǎn)支持，探索村集體與生產(chǎn)托管的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制；加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地與盤活閑置土地，農(nóng)村人才培養(yǎng)機(jī)制，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策支持。在政策支持下，鼓勵(lì)村集體探索參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)體系的多種機(jī)制與模式，除了推廣上述行之有效的“村集體+經(jīng)營(yíng)權(quán)入股+合作社+農(nóng)戶”“服務(wù)主體+村集體+農(nóng)戶”“土地集中+村集體+服務(wù)主體+農(nóng)戶”3種模式外，還可以采取鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)與村集體縱深合作，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈為村集體提供金融、科技、互聯(lián)網(wǎng)等服務(wù)。