農(nóng)地制度與中國農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

曠愛萍 王東曉

(廣西師范大學馬克思主義學院，廣西 桂林 541006)

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務”，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展題中應有之義，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求[1]。新中國成立70多年來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，以占全球6%的淡水資源、9%的耕地，養(yǎng)活了近20%的人口，實現(xiàn)了從饑餓到溫飽再到全面小康的歷史性跨越，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出穩(wěn)定增長、農(nóng)村面貌顯著改善、農(nóng)民收入大幅提高、農(nóng)民幸福感顯著增強[2]。但在經(jīng)歷數(shù)量效益型粗放增長后，我國農(nóng)業(yè)面臨的資源環(huán)境約束趨緊、高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品有效供給不足、農(nóng)民增收乏力等矛盾問題更加凸顯。在此背景下，亟需農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展動力變革、質(zhì)量變革、效益變革，走農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展之路[3]。在“十四五規(guī)劃綱要”中指出，要持續(xù)強化農(nóng)業(yè)基礎地位，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，因此，推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展既是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的基礎，也是新時期推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必由之路。

學界對于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的研究主要集中于內(nèi)涵闡釋、評價體系構(gòu)建與水平測度、實現(xiàn)路徑等方面的研究[4]。農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展評價體系基本都以5大發(fā)展理念和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量的應有特征來構(gòu)建，制度作為對農(nóng)業(yè)發(fā)展有根本性和決定性影響的因素，未能納入這個評價體系，相關(guān)的實證研究也就不能突破理論上的局限。在農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)路徑和驅(qū)動因素研究上，已有文獻主要從技術(shù)層面出發(fā)，圍繞農(nóng)業(yè)政策調(diào)整、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、農(nóng)業(yè)增長動能轉(zhuǎn)換等進行了研究，為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了理論基礎及政策導向。但是，農(nóng)地制度如何推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的理論邏輯和現(xiàn)實路徑尚不明晰。新中國70年來的農(nóng)業(yè)發(fā)展史，貫穿其中的一條主線就是農(nóng)村經(jīng)濟改革，農(nóng)村經(jīng)濟改革的核心問題就是農(nóng)地制度改革。所以在新時代，分析制度尤其是農(nóng)地制度對農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的作用，從而探討如何加強制度創(chuàng)新，實現(xiàn)高水平的制度供給，對推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。

1 農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

學術(shù)界對農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵的探討主要從理論和實踐2個層面展開，理論層面以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念作為理論依據(jù)，實踐層面則主要探討了農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的應有特征。韓長賦指出，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，就是更好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，就是體現(xiàn)新發(fā)展理念的全方位發(fā)展，就是從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”[3]。王興國等認為，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展應以質(zhì)量和效益為價值取向[5]。于婷等在此基礎上指出農(nóng)業(yè)高質(zhì)量基本內(nèi)涵應該涵蓋農(nóng)業(yè)發(fā)展的數(shù)量、質(zhì)量和效益3個方面，是以新發(fā)展理念為指導，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享相融合的動態(tài)發(fā)展過程[6]。高雪等分析了這5個維度的具體內(nèi)涵，指出創(chuàng)新是根本動力、協(xié)調(diào)是發(fā)展特點、綠色是發(fā)展形態(tài)、開放是趨勢、共享是根本目的[7]。孫江超提出了農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展應滿足3個條件：農(nóng)產(chǎn)品要滿足市場的多元化需求；農(nóng)業(yè)經(jīng)營應當具有較高的效益；農(nóng)業(yè)發(fā)展要具有可持續(xù)性[8]。鐘鈺提出了農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展應滿足的4個要求，即高標準要求的農(nóng)產(chǎn)品、高生產(chǎn)效益的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、高效完備的生產(chǎn)經(jīng)營體系、高品質(zhì)的國際競爭力[9]。韓長賦指出，應做到產(chǎn)品質(zhì)量高、產(chǎn)業(yè)效益高、生產(chǎn)效率高、經(jīng)營者素質(zhì)高、國際競爭力高和農(nóng)民收入高這“六個高”[3]。黃修杰等加入了綠色發(fā)展水平高，從而將農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求拓展到了“七個高”[10]。也有學者指出農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，是一種以科技創(chuàng)新為增長動力，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理、生產(chǎn)效率大大提高、農(nóng)民收入不斷增長的能夠提供更加安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的綠色可持續(xù)發(fā)展[11]，主要特征包括綠色發(fā)展引領、供給提質(zhì)增效、規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)多元融合[12]，其本質(zhì)規(guī)定就是農(nóng)產(chǎn)品供給保量保質(zhì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高效、資源消耗減量和農(nóng)民增收[13]。

綜上所述，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展就是以新發(fā)展理念為指導，以質(zhì)量和效益為價值導向，具有穩(wěn)定提供滿足市場多元需求的高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品能力、合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、高效完備的生產(chǎn)經(jīng)營體系，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)效益高、農(nóng)民收入高、經(jīng)營者素質(zhì)高、綠色發(fā)展水平高和農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力高等目標，此外農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能、文化功能、保障糧食安全功能等多元功能重要性更加凸顯的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。

2 農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系

廣義上的農(nóng)地包括農(nóng)村的農(nóng)用地、宅基地和建設用地，狹義上主要是指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、牧草地、林地和其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，本文中的農(nóng)地內(nèi)涵是指狹義上的。農(nóng)地制度是基于農(nóng)地的政策設計和制度安排，其核心是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，是指農(nóng)地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等各項權(quán)能的設置與劃分[14]。

2.1 新制度經(jīng)濟學的觀點

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展就是要實現(xiàn)對農(nóng)地、農(nóng)業(yè)勞動力、資本和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)等生產(chǎn)要素的高效利用，實現(xiàn)穩(wěn)定提供高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益高，進而實現(xiàn)綠色發(fā)展水平高、農(nóng)民素質(zhì)提高、農(nóng)村文化繁榮等更高級的目標。農(nóng)地制度無疑是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中起著決定性作用的生產(chǎn)要素配置方式。農(nóng)地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎和最重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)地制度幾乎在完全的程度上決定了農(nóng)地以何種方式在農(nóng)民之間分配，也決定了農(nóng)民對農(nóng)地享有何種權(quán)能。對農(nóng)民享有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，約束和激勵著農(nóng)民的經(jīng)濟和社會行為。清晰和完整的產(chǎn)權(quán)可以激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，穩(wěn)定的使用權(quán)和有保障的收益權(quán)可以使農(nóng)民愿意進行長期的投入。合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的建立，可以促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，從而可以引進較大量的資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。有了規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)地和充足的資本，就可以引入前期投入較大、技術(shù)含量高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設備，進行高投入的農(nóng)業(yè)基礎設施建設，這是小農(nóng)生產(chǎn)很難能實現(xiàn)的。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學的視角看，我國農(nóng)地制度的改革過程就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變遷過程，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定著農(nóng)業(yè)績效，不同時期的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了各個時期的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，所以我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷史就是一部農(nóng)業(yè)發(fā)展史。自新中國成立以來，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷產(chǎn)生了3種主要形態(tài)[15]。

第1種是“四權(quán)合一”的單一私有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要存在于農(nóng)業(yè)大規(guī)模合作化之前，新中國成立后黨和政府繼續(xù)推動土地改革，將地主豪強的土地分給貧下中農(nóng)，真正實現(xiàn)了“耕者有其田”的千古夙愿。廣大貧苦農(nóng)民有地可耕，不僅實現(xiàn)了農(nóng)地資源更加合理的配置，比較完整的排他性產(chǎn)權(quán)也極大激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，從而促進了農(nóng)業(yè)從戰(zhàn)后的快速恢復和發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值逐年增加。但這種“四權(quán)合一”的單一私有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也有很多弊端，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有很強的外部性，所以完全的農(nóng)民私有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不利于農(nóng)業(yè)基礎設施建設；農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性也決定了單個農(nóng)戶難以抵抗自然風險、家庭變故和市場風險，在發(fā)生天災人禍時，如果家中沒有足夠的積蓄，農(nóng)民只能變賣土地，從而導致土地兼并，在城市工業(yè)無法吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動力的情況下，就會產(chǎn)生大量流民或者迫使無地農(nóng)民重新成為雇農(nóng)，所以這樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不僅會產(chǎn)生大量的社會問題，還與我國社會主義制度不相適應，這些現(xiàn)實都促使我國對這一農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行變革。第2種是集體化時期，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)高度集中于集體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是經(jīng)過初級社、高級社再到人民公社演變而確立。在完成農(nóng)業(yè)的社會主義改造時，我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以初級合作社為主，初級社并未改變農(nóng)地的所有權(quán)，而且農(nóng)民具有退社的自由，但農(nóng)地由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)業(yè)收益按土地分紅，所以使用權(quán)和收益權(quán)與農(nóng)民有了初步的分離。這種初步的分離并未在根本上改變農(nóng)民私有產(chǎn)權(quán)，而是對這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和完善，農(nóng)民擁有入社和退社的自由，決定了選擇何種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是農(nóng)民為實現(xiàn)自己利益最大化的自主選擇。初級合作社發(fā)揮了集體勞動、協(xié)作分工和規(guī)?；a(chǎn)的優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)發(fā)展在這一時期也取得了較好的成績。同時，這種初步分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在實踐過程中也暴露了許多弊端，如農(nóng)民退社對集體利益損害造成的負外部性、對勞動監(jiān)督的成本過高、激勵不足和經(jīng)營管理混亂等問題。對合作化好處的過分夸大和對實踐過程中暴露的弊端認識不足，便強制性地改變產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，急促轉(zhuǎn)向了產(chǎn)權(quán)集中于集體的高級社和人民公社形式，農(nóng)民也失去了退社的自由。這種高度集中統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)脫離了現(xiàn)實生產(chǎn)力的狀況，不僅沒有進一步發(fā)揮合作化的優(yōu)勢，反而放大了合作化的弊端，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率和農(nóng)業(yè)發(fā)展緩滯。雖然在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生巨大危機引起社會災難后，對這種高度集中統(tǒng)一于集體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行了改革，形成了“三級所有，隊為基礎”的集體所有制，但仍未從根本上解決好集體產(chǎn)權(quán)的弊端。第3種形態(tài)是農(nóng)地集體所有，農(nóng)民承包經(jīng)營的農(nóng)地承包經(jīng)營制。在經(jīng)歷了長時期不合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效率和農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯之后，農(nóng)民有強烈的動機去變革現(xiàn)存的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，自下而上的農(nóng)地制度改革也拉開了改革開放的大幕。農(nóng)地承包經(jīng)營制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征是土地的所有權(quán)與其他權(quán)利相分離，并有所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)相分離的“兩權(quán)分離”和所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的“三權(quán)分離”2個階段；“兩權(quán)分離”讓農(nóng)民取得了承包經(jīng)營權(quán)，相當于獲得了比較完整的農(nóng)地使用權(quán)和收益權(quán)，從而在根本上解決了“搭便車”“磨洋工”等偷懶行為，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性被極大激發(fā)出來，1984年的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值以不變價格計算比1978年增長42.33%[16]；較長的承包期限也穩(wěn)定了農(nóng)民的預期，讓農(nóng)民愿意在農(nóng)地上作長期投入，種植回報周期較長的果樹等經(jīng)濟作物。但是“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍不能克服小規(guī)模家庭經(jīng)營與農(nóng)業(yè)規(guī)?；⑹袌龌?、產(chǎn)業(yè)化之間的矛盾，在工業(yè)化與城市化進程中，農(nóng)民進城務工也讓土地撂荒問題比較突出[17]，因而推動“三權(quán)分置”給予農(nóng)民適度的農(nóng)地處分權(quán)，有助于進一步激活有限的土地資源，實現(xiàn)土地的集中使用與科學管理，有助于發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營。

2.2 馬克思經(jīng)濟學的觀點

生產(chǎn)方式是馬克思主義政治經(jīng)濟學的研究對象。農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實質(zhì)就是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的統(tǒng)一，生產(chǎn)力是生產(chǎn)方式的物質(zhì)內(nèi)容，生產(chǎn)關(guān)系是生產(chǎn)方式的社會內(nèi)容。雖然具體細致地研究生產(chǎn)力是自然科學的任務，但馬克思政治經(jīng)濟學家從不脫離生產(chǎn)力來研究生產(chǎn)關(guān)系，而是用聯(lián)系和發(fā)展的整體思維與辯證思維來考察生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的相互作用，生產(chǎn)力的發(fā)展水平?jīng)Q定著有何種生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)力的發(fā)展有反作用，如果生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力相適應就可以促進生產(chǎn)力發(fā)展，如果不相適應就會制約生產(chǎn)力的發(fā)展，在一定的條件下，生產(chǎn)關(guān)系在很大程度上決定著生產(chǎn)力的水平[18]。在20世紀70年代末—80年代初的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革就能顯著說明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變革對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放和發(fā)展，因為在這一時期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大幅提高更多是由制度創(chuàng)新所貢獻的，林毅夫運用現(xiàn)代經(jīng)濟學的計量經(jīng)濟模型，估計了1978—1984年間，這一農(nóng)地制度上的改革對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率增長的貢獻約為48%[16]。這種生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系辯證運動，并統(tǒng)一于生產(chǎn)方式的規(guī)律在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟領域同樣適用。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的物質(zhì)性發(fā)生改變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的這種自然屬性的變化并不是孤立的，其會推動自身社會性的一面也發(fā)生改變，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變革，這種變革反過來又會促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革既需要生產(chǎn)力的大幅提高，也需要生產(chǎn)關(guān)系的進一步革新，以適應生產(chǎn)力發(fā)展的要求。

馬克思經(jīng)濟學的一個重要觀點就是生產(chǎn)資料的所有制關(guān)系是生產(chǎn)關(guān)系的基礎和核心，所以在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的生產(chǎn)關(guān)系中，農(nóng)地制度是農(nóng)村中最為重要的生產(chǎn)關(guān)系安排，是其他所有制度的基礎。不同的農(nóng)地制度對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料所有制的規(guī)定，就有不同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的生產(chǎn)資料主要包括農(nóng)地、農(nóng)具和農(nóng)產(chǎn)品等。新中國成立以來，對這3種要素的不同占有形式的組合產(chǎn)生了3種主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，不同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)Q定著不同農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和質(zhì)量。農(nóng)地、農(nóng)具和農(nóng)產(chǎn)品都歸農(nóng)民私有的小農(nóng)生產(chǎn)方式；農(nóng)地、農(nóng)具和農(nóng)產(chǎn)品集體所有的集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式；農(nóng)地集體所有、農(nóng)具和農(nóng)產(chǎn)品歸農(nóng)民所有的家庭承包經(jīng)營生產(chǎn)方式。

3 現(xiàn)行農(nóng)地制度下農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展面臨的困境

我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革以來，農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了巨大的進步，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量高、產(chǎn)出穩(wěn)，2021年我國糧食總產(chǎn)量超過6.5億t，喜獲“十八連豐”，有力保障了糧食供應和糧食安全[19]。但我國農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展目前仍是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的短板，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展還處于初級階段，生產(chǎn)規(guī)?；潭鹊?、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下、農(nóng)產(chǎn)品供需錯配、耕地污染嚴重、農(nóng)民收入較低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技投入低等矛盾問題比較突出。結(jié)合新制度經(jīng)濟和馬克思主義政治經(jīng)濟學的方法，對我國農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展在農(nóng)地制度約束下面臨的困境進行分析，主要有以下幾個方面。

3.1 農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒑献骰潭鹊?/h3>

鄧小平同志曾提出“兩個飛躍”的農(nóng)業(yè)發(fā)展理論，對農(nóng)業(yè)發(fā)展作出了兩步走的頂層設計，第一步就是“包產(chǎn)到戶”，第二步就是實現(xiàn)“發(fā)展到高水平的集體化”。我國在20世紀實行“人民公社”形式的集體化超越了生產(chǎn)力的現(xiàn)實發(fā)展水平，因而形成了農(nóng)業(yè)發(fā)展的桎梏。經(jīng)過農(nóng)村改革40多年來的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力相比改革之初有了顯著的提高，但當前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式仍然是以小農(nóng)經(jīng)營為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變革相對滯后。小農(nóng)戶經(jīng)營的特點是規(guī)模小、生產(chǎn)分散、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高、技術(shù)投入和創(chuàng)新動力弱、防范風險能力差，這與農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求不相適應，因而探討如何實現(xiàn)“第二個飛躍”更為迫切。而規(guī)模化經(jīng)營相比小農(nóng)經(jīng)營擁有顯著的優(yōu)勢，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營可以有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、有效抵御各種風險。小農(nóng)經(jīng)營將農(nóng)民束縛在農(nóng)地上，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終是勞動要素投入過高的產(chǎn)業(yè)，這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下的重要原因之一，所以農(nóng)業(yè)資源的配置效率較低，如果能夠?qū)崿F(xiàn)一定程度的規(guī)?；c合作化經(jīng)營，將勞動力釋放出來，從事鄉(xiāng)村旅游，或者參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)，可以創(chuàng)造出更大的生產(chǎn)力。此外，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設進程中，許多農(nóng)民進城落戶在城市，也有許多農(nóng)民工長期在城市打工，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度不完善等多重因素影響下，農(nóng)地撂荒現(xiàn)象比較突出，尤其是在偏遠不發(fā)達地區(qū)、土地相對貧瘠的地區(qū)撂荒問題更加嚴重；而在城鎮(zhèn)化進程較快的較發(fā)達農(nóng)地非糧化問題比較突出。農(nóng)地作為存量資源，農(nóng)地撂荒在一定程度上制約著規(guī)?；a(chǎn)。

3.2 市場化水平低

農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展重要特征是提供高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品和具有合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的供需錯配問題比較突出，農(nóng)產(chǎn)品供應總量充足，但有效供應不足，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品需要大量進口。以糧食生產(chǎn)為例，稻谷、小麥和玉米等生產(chǎn)總量大，供應充足，而大豆、大麥和高粱等產(chǎn)品卻嚴重依賴進口，2021年大麥進口量是產(chǎn)量的13倍，大豆進口量是產(chǎn)量的5倍左右。這些問題的產(chǎn)生客觀是我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨農(nóng)地、水資源等“資源約束”，但更主要的是對質(zhì)量化、多元化、綠色化的市場需求變化反應遲鈍，不能及時根據(jù)市場需求變化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)做出調(diào)整，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級受到制約。以農(nóng)戶為市場主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，有著極高的風險規(guī)避和路徑依賴特征，國家對糧食生產(chǎn)有補貼和相應的最低價收購政策，更加強化了這種特征。這些政策具有兩面性，雖然保證了糧食安全，尤其是主糧供應的安全；但也扭曲了農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，使之難以隨市場需求變化而調(diào)整。因而如何在保障糧食安全的前提下，破解供需錯配的難題，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場化水平顯得十分重要。

3.3 綠色化水平低

過去農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展是建立在大量使用化肥、農(nóng)藥和水資源之上的粗放式發(fā)展，這種發(fā)展方式不僅不可持續(xù)，還對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重的污染和破壞，土壤質(zhì)量嚴重下滑、水資源浪費嚴重、農(nóng)業(yè)碳排放高、農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留高、農(nóng)產(chǎn)品安全問題頻發(fā)等。在黨的十八大以來，尤其是在提出新發(fā)展理念之后，農(nóng)業(yè)綠色化發(fā)展取得了長足的進步，但綠色化發(fā)展水平仍然難以滿足農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面污染和生態(tài)退化還未得到有效遏制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色化水平存在較大的地區(qū)差異。農(nóng)業(yè)綠色化發(fā)展水平長期難以提升與農(nóng)民追求短期高產(chǎn)有密切關(guān)系，但這種短期效益的提高，對長遠利益是一種損害，因此，不僅要在理念上引導農(nóng)民走可持續(xù)的綠色發(fā)展之路，也要創(chuàng)新制度約束農(nóng)民的短期行為，構(gòu)建以綠色發(fā)展為導向的制度體系。

4 實現(xiàn)高水平制度供給，助推農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

4.1 完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化水平

我國以小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營為主的生產(chǎn)方式，雖然是由“人多地少”的基本國情和農(nóng)業(yè)資源稟賦決定的，但并不意味著我國沒有規(guī)?；a(chǎn)的條件。在城鎮(zhèn)化進程中，許多農(nóng)民成為市民或者進城務工，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)地被閑置起來；為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益，不少農(nóng)民有將土地集中起來，進行規(guī)?；a(chǎn)的需求。農(nóng)地作為總量有限和十分稀缺的生產(chǎn)要素，閑置撂荒都是對資源的浪費和對要素低效配置。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的重大創(chuàng)新，就是將承包經(jīng)營權(quán)劃分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，允許經(jīng)營權(quán)的合法流轉(zhuǎn)，這樣的制度創(chuàng)新是符合生產(chǎn)力發(fā)展的要求和滿足農(nóng)民愿望的。通過經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，形成適度的規(guī)模經(jīng)營，可以提高農(nóng)地的利用效率、提高產(chǎn)出、降低生產(chǎn)成本，滿足農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求。規(guī)?；?jīng)營也可以改善因為外部性導致的農(nóng)業(yè)基礎設施停滯、水利失修、機械化水平低等現(xiàn)象。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中，出現(xiàn)了規(guī)模化和集約化等對農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有利的一面，但也出現(xiàn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的無序化、農(nóng)地非農(nóng)化、資本盲目引入等問題。因而需要繼續(xù)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，加強政府監(jiān)管，對農(nóng)地的用途加強管制，對資本要設置“紅綠燈”規(guī)范其市場行為。

4.2 發(fā)揮基層黨組織作用，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營合作方式

在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，許多地方為實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營進行了制度創(chuàng)新，產(chǎn)生了許多新的經(jīng)營合作方式，典型的有股份制合作形式的廣東佛山“南海模式”、蘇南的“合作農(nóng)場模式”、上海松江區(qū)的“家庭農(nóng)場模式”，此外還有農(nóng)民組織起來或者資本下鄉(xiāng)創(chuàng)建的農(nóng)業(yè)企業(yè)。這些新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式具有規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化等優(yōu)勢，在面對市場需求的變化時也能作出及時調(diào)整；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的一個重要環(huán)節(jié)就是農(nóng)產(chǎn)品如何快速流通到市場中去，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場等相比小農(nóng)戶更具優(yōu)勢，可以與企業(yè)簽訂供應合同、設置完備的流通體系，因而是更符合市場運行規(guī)律的高效農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。新型的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)也比小農(nóng)戶有推動生產(chǎn)綠色化、生態(tài)化的動力，因為其更愿意在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中投入新技術(shù)，提高生產(chǎn)效率和效益，實現(xiàn)資源節(jié)約式的生產(chǎn)；相比小農(nóng)戶，對其進行生態(tài)監(jiān)管的成本更低。農(nóng)業(yè)經(jīng)營合作方式創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度變革的內(nèi)容，而農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度變革必須是基于農(nóng)地制度，因此要在堅持農(nóng)地集體所有制的前提下，改革農(nóng)地制度，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營合作方式的創(chuàng)新提供制度基礎。在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營合作方式中，基層黨組織大有作為。如，貴州省塘約村探索出來的“塘約道路”，就是在塘約村黨支部和村委會領導村民走的農(nóng)業(yè)合作化道路。所以要加強農(nóng)村基層黨組織的建設，提高服務群眾的能力，在農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中探索新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營合作方式貢獻智慧。