嚴(yán)格耕地“管控”筑牢糧食安全根基

黃文娟

耕地是糧食安全的“命根子”。黨的二十大報告指出，全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線。這為耕地保護指明了重點方向，提供了根本遵循。2021 年，江蘇耕地數(shù)量首次實現(xiàn)了年度耕地總量凈增加，約占全國耕地總量的3.2%，占全省的38.2%，糧食播種面積連續(xù)11年保持在8000 萬畝以上，糧食總產(chǎn)達753.8 億斤，占全國總量5.49%，實現(xiàn)了人口密度最大省份“口糧自給、略有盈余”。在保障國家糧食安全中持續(xù)作出江蘇貢獻，要全面實施耕地用途管制，注重從制度建設(shè)、政策落實、資源配置、科技支撐等多個維度聚集合力，確?？砷L期穩(wěn)定利用耕地總量動態(tài)平衡。

以制度建設(shè)壓實主體責(zé)任

圍繞耕地資源地理格局和耕地保護政策執(zhí)行兩個維度，統(tǒng)籌“自上而下”的目標(biāo)責(zé)任落實機制與“上下結(jié)合”的實施管理機制，持續(xù)促進政策頂層設(shè)計與基層實踐融合，及時反饋政策執(zhí)行效能，優(yōu)化完善政策措施，凝聚耕地保護的同向合力。織密嚴(yán)格的耕地保護法律制度。貫徹實施新《土地管理法》及其實施條例，國家積極推進《耕地保護法》立法，將耕地保護責(zé)任、耕地用途管制、耕地利用優(yōu)先序、耕地保護補償、永久基本農(nóng)田劃定與特殊保護等要求在法律法規(guī)層面明確細(xì)化。當(dāng)前，《江蘇省耕地保護條例》已納入省人大立法調(diào)研計劃，將為實施最嚴(yán)格的耕地保護制度提供更加科學(xué)、更為嚴(yán)密的整體性制度體系。劃定落實耕地和永久基本農(nóng)田目標(biāo)任務(wù)。在推進市、縣、鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃編制中，將國家下達的耕地和永久基本農(nóng)田保護目標(biāo)，足額帶位置逐級分解下達并落地上圖，實現(xiàn)“圖、數(shù)、線”一致，落實到國土規(guī)劃空間“一張圖”系統(tǒng)進行精細(xì)化管控。全面落實耕地保護黨政同責(zé)，組織實施耕地保護和糧食安全責(zé)任制考核，實行嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)，進一步壓緊壓實耕地保護主體責(zé)任。強化永久基本農(nóng)田的特殊保護，嚴(yán)格管控建設(shè)占用永久基本農(nóng)田，在長期穩(wěn)定利用耕地上落實補劃任務(wù)，切實保護耕地中的精華部分。

以科學(xué)統(tǒng)籌落實政策舉措

立足人多地少、資源約束突出的省情，科學(xué)統(tǒng)籌安排耕地資源保護、恢復(fù)、整治的空間布局，通過補償激勵多種方式，實現(xiàn)耕地有效保護和合理使用。堅持總量穩(wěn)定，嚴(yán)格耕地和永久基本農(nóng)田紅線管控。在確保糧食安全和生態(tài)優(yōu)先的前提下，研究建立耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線管控辦法，合理優(yōu)化林耕空間布局，強化永久基本農(nóng)田動態(tài)管控，優(yōu)先將可以長期穩(wěn)定利用的耕地劃入永久基本農(nóng)田，并按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則通過“優(yōu)進劣出”優(yōu)化布局，積極推進永久基本農(nóng)田建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，建成旱澇保收的穩(wěn)產(chǎn)“噸糧田”。堅持系統(tǒng)謀劃，落實落細(xì)耕地用途管制舉措。以保障國家糧食安全、維護農(nóng)民合法權(quán)益為底線，以確保耕地數(shù)量穩(wěn)定、質(zhì)量可靠、地力提升為目標(biāo)導(dǎo)向，細(xì)化完善耕地用途管制的政策舉措，明確耕地“轉(zhuǎn)出”、耕地“轉(zhuǎn)進”的范圍、實施主體、職責(zé)分工和工作程序，規(guī)范完善耕地進出平衡實施管理。鼓勵地方積極探索、先行先試，常州市率先示范開展耕地“進出平衡”試點，推動耕地“進出平衡”市域全覆蓋。堅持政府主導(dǎo)，多措并舉實現(xiàn)耕地流向管控。建立地方人民政府統(tǒng)籌組織，各部門協(xié)同推進的工作機制，在切實尊重農(nóng)民意愿、維護農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，穩(wěn)妥有序開展年度耕地“進出平衡”方案編制實施，實事求是推進耕地流向管控和耕地恢復(fù)，嚴(yán)格管控耕地不合理流出，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)耕地流入。2021 年度，江蘇年度耕地總量凈增加14.16 萬畝，初步遏制了耕地不合理減少的趨勢。堅持多目標(biāo)平衡，構(gòu)建多元化用地保障體系。堅持樹立大食物觀，落實耕地利用優(yōu)先序，耕地優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，將生產(chǎn)肉蛋奶、果菜魚等食物的載體從耕地資源向整個國土資源拓寬，多途徑開發(fā)食物載體資源。統(tǒng)籌聚集設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等用地政策，提高設(shè)施農(nóng)業(yè)備案監(jiān)管效能，分類有效保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展合理用地需求，確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給。

以補償激勵優(yōu)化資源配置

立足江蘇的資源稟賦和發(fā)展戰(zhàn)略定位，有限的土地資源需要支撐城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，也需要持續(xù)保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展空間。在穩(wěn)定必要的糧食、蔬菜等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的耕地數(shù)量基礎(chǔ)上，突出補償激勵優(yōu)化資源配置，促進各設(shè)區(qū)市耕地和基本農(nóng)田保護目標(biāo)任務(wù)的統(tǒng)籌落實，確保完成國家下達全省目標(biāo)任務(wù)。強化耕地占補平衡、進出平衡“兩平衡”。一方面，嚴(yán)格落實耕地占補平衡，嚴(yán)格管控各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，確需建設(shè)占用耕地的，必須“先補后占、占一補一、占水田補水田”；另一方面，穩(wěn)妥有序推進耕地年度“進出平衡”，對于耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，要求在年度內(nèi)補足“同等數(shù)量、質(zhì)量”且“可以長期穩(wěn)定利用的耕地”，全方位管控耕地流向和用途改變，保證可長期穩(wěn)定利用耕地的總量穩(wěn)定。積極推動跨市域補充耕地調(diào)劑，提高資源配置效能。針對區(qū)域耕地后備資源差異、發(fā)展用地需求不同而帶來的資源配置不均衡情況，積極引導(dǎo)農(nóng)用地向耕地資源方向轉(zhuǎn)變?！笆濉币詠?，省級平臺共組織跨市域交易補充耕地指標(biāo)17.92 萬畝，涉及資金515.36 億元，有效釋放耕地資源活力，彰顯耕地資源價值。積極探索省級以上重大項目占用永久基本農(nóng)田補劃任務(wù)的跨區(qū)域補償調(diào)劑機制，堅持“省級統(tǒng)籌、地方協(xié)商、主體負(fù)責(zé)、資源共享”，通過資金轉(zhuǎn)移支付等方式，優(yōu)先保障重大項目建設(shè)集中區(qū)域落實補劃任務(wù)，提高服務(wù)保障效能。

加大耕地保護精準(zhǔn)性激勵。統(tǒng)籌耕地保護與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收致富的關(guān)系，綜合運用政策、市場、科技等手段，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等資金，加大耕地保護和種糧激勵機制建設(shè)。省級連續(xù)六年開展耕地保護專項激勵，6.04 億元獎勵資金直接投向了基層耕地保護第一線。

以科技支撐提升監(jiān)管效能

充分利用高科技成果賦能耕地保護監(jiān)管，不斷提升耕地保護監(jiān)管工作效能。強化耕地保護動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管。運用信息化技術(shù)、衛(wèi)星遙感技術(shù)等手段，探索建設(shè)覆蓋全域的耕地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、監(jiān)管數(shù)據(jù)的“空-天-地”耕地保護動態(tài)監(jiān)測體系，實現(xiàn)耕地保護多源數(shù)據(jù)一體化管理，全面掌握耕地家底。綜合運用衛(wèi)星遙感影像監(jiān)測、實地巡查踏勘、績效考評等方式，提升耕地智慧化監(jiān)管能力與保護水平。探索實施耕地“進出平衡”動態(tài)監(jiān)管。率先在全國建設(shè)完成省級耕地“進出平衡”備案監(jiān)管系統(tǒng)，實行系統(tǒng)化、精細(xì)化管理，定期提取耕地流向變化圖斑，及時研判管控耕地轉(zhuǎn)進、耕地轉(zhuǎn)出實施情況，實現(xiàn)預(yù)警分析、核實整改、年度考核的“閉環(huán)”管理機制。突出違法違規(guī)占用耕地的監(jiān)測監(jiān)管。綜合耕地衛(wèi)片監(jiān)督、衛(wèi)片執(zhí)法、耕地動態(tài)監(jiān)測等方式，加強與督察、執(zhí)法工作銜接，及時發(fā)現(xiàn)、反饋和處理問題，針對違法占用耕地采取凍結(jié)扣減補充耕地指標(biāo)等方式，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止永久基本農(nóng)田“非糧化”?！?/p>