海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系建設(shè)分析

海南因其獨特的地理優(yōu)勢與生態(tài)環(huán)境，成為中國對外開放的重要試驗地。1988年，海南成為經(jīng)濟特區(qū)；1996年，海南被定位為旅游城市；2010年，建設(shè)海南國際旅游島成為國家戰(zhàn)略。2018年4月11日，黨中央和國務(wù)院出臺《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》；13日，習(xí)近平總書記在海南省經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)。本文回顧了海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系建設(shè)成效，分析了其中存在的不足，并提出了相關(guān)的政策建議。

法規(guī)體系建設(shè)成效

“基本法”已確立

2018年12月，海南省人大常委會公布《中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)商事登記管理條例》。2020年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，提出“建設(shè)靈活高效的法律法規(guī)、監(jiān)管模式和管理體制”，要求“建立以海南自由貿(mào)易港法為基礎(chǔ)，地方性法規(guī)和商事糾紛解決機制為重要組成的法治體系”。同年，海南公布了《智慧海南建設(shè)總體方案（2020——2025）》和《2020海南自由貿(mào)易港投資指南》。

2021年1月，最高人民法院發(fā)布實施《關(guān)于人民法院為海南自由貿(mào)易港建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見》；同月，國家發(fā)展改革委、財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)了《海南自由貿(mào)易港鼓勵產(chǎn)業(yè)目錄（2020）》；3月，海關(guān)總署發(fā)布《海南自由貿(mào)易港自用生產(chǎn)設(shè)備“零關(guān)稅”政策海關(guān)實施辦法（試行）》；7月，商務(wù)部發(fā)布《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負面清單）（2021年版）》；11月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于充分履行檢察職能服務(wù)保障海南自由貿(mào)易港建設(shè)的意見》。

2021年6月10日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》（以下簡稱《海南自由貿(mào)易港法》）。該部法律明確賦予了海南改革自主權(quán)，并突破性地賦予了海南省人大及其常委會海南自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)。在該立法權(quán)限下，海南省人大及其常委會可以觸及《立法法》中的國家立法保留事項，這是全新的法律規(guī)定，突破了先例。與海南之前所享有的經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)相比，海南自貿(mào)區(qū)法規(guī)立法權(quán)限更高，進而從根本上為保障海南自由貿(mào)易港的建設(shè)提供了法律依據(jù)。《海南自由貿(mào)易港法》第二條明確了海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系的建設(shè)內(nèi)容，即“實現(xiàn)貿(mào)易、投資、跨境資金流動、人員進出、運輸來往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動”，并在各章作出了框架性規(guī)定，從而為海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系的建設(shè)提供了基本框架思路。

關(guān)鍵突破

《海南自由貿(mào)易港法》頒布后，海南省人大及其常委會，以“急用先立”為原則，以“短平快”和“首創(chuàng)式”為特色制定了系列法規(guī)，先后制定并頒布了17件海南自由貿(mào)易港法規(guī)。

2021年6月27日，海南省人大及其常委會發(fā)布《國際船舶條例》；9月30日，發(fā)布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《反消費欺詐規(guī)定》《公平競爭條例》和《社會信用條例》。這些條例就貿(mào)易和投資作出了一系列規(guī)定，致力于打造具有競爭力和影響力的法治化、國際化營商環(huán)境，從法規(guī)層面保障市場投資者的權(quán)益，增強了境內(nèi)外尤其是外資企業(yè)在海南落地深耕的信心。

2021年12月，海南省人大及其常委會集中發(fā)布了《企業(yè)破產(chǎn)程序條例》《知識產(chǎn)權(quán)保護條例》《免稅購物失信懲戒若干規(guī)定》《閑置土地處置若干規(guī)定》《征收征用條例》《科技開放創(chuàng)新若干規(guī)定》《市場主體注銷條例》《安居房建設(shè)和管理若干規(guī)定》和《洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)條例》。這一系列規(guī)定和條例從規(guī)范市場主體退出到保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從規(guī)范政府征收到保障生活住房，從發(fā)展科技到開發(fā)產(chǎn)業(yè)園都作出了創(chuàng)新性安排，以針對性與可操作性立法為導(dǎo)向，實現(xiàn)了精細化立法。

2022年3月25日，海南省人大及其常委會發(fā)布《?？趪腋咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》，次日發(fā)布《游艇產(chǎn)業(yè)促進條例》，繼續(xù)以法規(guī)保障海南自由貿(mào)易港的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，海南省正在制定《企業(yè)國有資產(chǎn)條例》《土地管理條例》等法規(guī)，著力構(gòu)建海南自由貿(mào)易港的法規(guī)體系。

生態(tài)領(lǐng)域立法也是海南省一直高度重視的領(lǐng)域，2018年以來，海南省制定修訂了18件有關(guān)生態(tài)領(lǐng)域方面的法規(guī)，包括《熱帶雨林國家公園條例》《生態(tài)保護補償條例》等。在營商環(huán)境建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護三大領(lǐng)域，海南省都通過法規(guī)初步建立了規(guī)范體系。

初步形成特色

與全國其他地方相比，海南自由貿(mào)易港法規(guī)特色主要體現(xiàn)在五個方面：一是《公平競爭條例》全國首創(chuàng)性地單章規(guī)定公平競爭審查內(nèi)容，整合了反不正當競爭和反壟斷立法，對保護和提升市場整體公平競爭環(huán)境具有重要意義。二是《反消費欺詐規(guī)定》首開全國地方專項立法先河，該規(guī)定列舉了典型消費欺詐行為，明確了經(jīng)營者義務(wù)與政府職責(zé)，充分體現(xiàn)了鮮明的海南自由貿(mào)易港特色，其設(shè)置的分類分檔處罰規(guī)則具有較強的可操作性。三是《企業(yè)破產(chǎn)程序條例》作為地方性法規(guī)，首次明確設(shè)立破產(chǎn)實務(wù)管理部門并細化了管理職責(zé)，為企業(yè)破產(chǎn)提供了便利，解決了實務(wù)難題。四是《知識產(chǎn)權(quán)條例》創(chuàng)新商業(yè)秘密監(jiān)管模式，加大了商業(yè)秘密的行政保護力度，引入知識產(chǎn)權(quán)保護現(xiàn)行行政禁令制度，直擊知識產(chǎn)權(quán)保護的“痛點”與“難點”。五是《免稅購物失信懲戒若干規(guī)定》構(gòu)建了以信用為基礎(chǔ)的監(jiān)管制度，通過實施監(jiān)管對象分級分類監(jiān)管與分類分檔處罰，有效地預(yù)防和規(guī)范免稅購物失信行為。

總的來說，海南自由貿(mào)易港已初步形成以《海南自由貿(mào)易港法》為依據(jù)，以貿(mào)易、投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、財政稅收制度等為內(nèi)容的法規(guī)體系，為海南自由貿(mào)易港的建設(shè)提供了重要的法治保障。

存在的不足之處

盡管海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系已經(jīng)初步形成，并也取得了較大的成效，但依然存在需要完善的地方，主要體現(xiàn)在四個方面。

整體制度集成創(chuàng)新成果仍然較少?，F(xiàn)行的海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系主要解決的是創(chuàng)新難度小的問題，根本性的、集成性的創(chuàng)新成果仍然較少。以《公平競爭條例》為例，該條例首創(chuàng)性地融合了反不正當競爭法和反壟斷法，值得肯定，但是在執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)計上并沒有取得重要突破。是否合理設(shè)置執(zhí)法機構(gòu)的定位、職責(zé)與分工等將直接決定一部法律法規(guī)的執(zhí)行力度，進而直接影響法律法規(guī)的優(yōu)劣。執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置與目標、理念有關(guān)，也與行政、司法制度有關(guān)，更與當?shù)氐纳鐣尘坝嘘P(guān)，所以執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)計不能完全照搬其他地方的經(jīng)驗，也不能片面遵循舊傳統(tǒng)。融合了反不正當競爭法和反壟斷法的《公平競爭條例》為了提高執(zhí)法效率，曾在征求意見稿第六條規(guī)定了“公平競爭委員會”，但對于該委員會的職能等內(nèi)容并未明確，僅以“其組成和職責(zé)由省人民政府規(guī)定”的方式留白，最終該條款被“公平競爭議事協(xié)調(diào)機制”取代。“公平競爭委員會”的設(shè)置具有重要意義，是集多功能于一體的機構(gòu)，將大大提高執(zhí)法效率，節(jié)約成本，減少沖突?！豆礁偁帡l例》規(guī)定的“公平競爭議事協(xié)調(diào)機制”雖屬于創(chuàng)新條款，但更多地是“妥協(xié)”的產(chǎn)物，未來海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系的建設(shè)應(yīng)當更加注重集成性創(chuàng)新成果的形成。

數(shù)據(jù)要素市場與金融制度供給不足。海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系在金融制度和數(shù)據(jù)要素市場制度方面都存在較大的完善空間。在數(shù)據(jù)要素市場方面，海南自由貿(mào)易港法規(guī)存在兩大不足之處：一是凸顯自由貿(mào)易港需求的數(shù)據(jù)相關(guān)基本法律缺失。培育數(shù)據(jù)要素市場，推動數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是國家的重要戰(zhàn)略，當前中國各省市都在大力推進數(shù)據(jù)要素市場化建設(shè)，紛紛出臺“數(shù)字經(jīng)濟促進條例”，建立數(shù)據(jù)交易所。海南自由貿(mào)易港2019年9月就發(fā)布了《大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用條例》，但該條例未能聚焦于海南自由貿(mào)易港的特色，尤其是基本未涉及有關(guān)跨境數(shù)據(jù)安全有序流動方面的規(guī)則。二是與優(yōu)化營商環(huán)境相關(guān)的法規(guī)并未關(guān)注數(shù)字營商環(huán)境的建構(gòu)。無論是《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《公平競爭條例》和《社會信用條例》，還是《知識產(chǎn)權(quán)保護條例》，與營商環(huán)境優(yōu)化相關(guān)的法規(guī)都未針對數(shù)字營商環(huán)境的優(yōu)化作詳細規(guī)定。當前全球經(jīng)濟格局進入新的調(diào)整和競爭階段，海南自由貿(mào)易港的營商環(huán)境建設(shè)，亟須從優(yōu)化傳統(tǒng)營商環(huán)境向優(yōu)化數(shù)字營商環(huán)境轉(zhuǎn)變。另外，金融是自由貿(mào)易港的核心，但海南目前的資本項目仍有較多限制，個人資本項目的開放水平較低，缺少金融交易平臺，最重要的是缺失“海南自由貿(mào)易港金融條例”，并且《海南自由貿(mào)易港法》也未調(diào)整有關(guān)金融方面的法律法規(guī)適用。目前，海南作為自由貿(mào)易港適用的是中國大陸的金融法律。世界主要自由貿(mào)易港基本都是離岸金融中心，海南的金融業(yè)態(tài)發(fā)展較弱，要使海南金融業(yè)在世界范圍內(nèi)取得競爭優(yōu)勢，海南亟須完善金融制度。同時，具有在岸資金與離岸資金，具有國內(nèi)市場和國際市場雙重性質(zhì)，是海南自由貿(mào)易港獨有的特色，但是如何就此設(shè)計合理的制度以滿足投資、貿(mào)易、資金流動的需求，也是海南需要解決的問題。

商事糾紛解決機制欠缺系統(tǒng)性與國際性。2020年6月，海南省人大常委會公布《多元化解糾紛條例》?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》明確提出“建立多元化商事糾紛解決機制，完善國際商事糾紛案件集中審判機制，支持通過仲裁、調(diào)解等多種非訴訟方式解決糾紛”。為建立多元化商事糾紛解決機制，最高人民法院第一巡回法庭落地海南，海南法院也設(shè)立了涉外民商事法庭和?？谥R產(chǎn)權(quán)法庭以推動審判機構(gòu)的改革。另外，海南還建立了海南國際仲裁院，組建中國國際貿(mào)易促進委員會海南調(diào)解中心、海南國際仲裁院國際商事調(diào)解中心、?？趪H商事調(diào)解中心以及三亞國際商事調(diào)解中心等，力求完善多元化商事糾紛解決機制。但目前的《多元化解糾紛條例》更多地集中于框架性、宣示性層面，系統(tǒng)、全面且具有可操作性的調(diào)解規(guī)則、仲裁規(guī)則都未出臺。涉外民商事法庭的“國際性”也明顯不足，與其他自由貿(mào)易港的國際商事法院（例如新加坡的國際商事法院）相比，海南自由貿(mào)易港的涉外民商事法庭基本沿用傳統(tǒng)國內(nèi)審判規(guī)則。

稅收制度仍需要系統(tǒng)優(yōu)化。零關(guān)稅是海南自由貿(mào)易港的重要制度設(shè)計，根據(jù)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，海南將在2025年啟動全島封關(guān)，稅收制度改革是海南自由貿(mào)易港的重點也是難點。就目前來說，海南的稅收制度還需要優(yōu)化。以金融稅收為例，海南自由貿(mào)易港目前沒有稅收優(yōu)惠，銀行、證券、保險等主要金融業(yè)務(wù)不在鼓勵類產(chǎn)業(yè)清單中，無法享受15%的企業(yè)所得稅稅率優(yōu)惠，這與世界上主要的自由貿(mào)易港相比沒有競爭優(yōu)勢。

總的來說，海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系建設(shè)仍處于初期階段，總體上集成性創(chuàng)新成果仍需要加強；在具體制度方面，金融制度、數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則、商事糾紛解決機制與稅收制度等都存在優(yōu)化空間。

政策建議

提升改革創(chuàng)新意識，強化集成性創(chuàng)新成果。為了推動集成性創(chuàng)新成果的出臺，海南需要提升改革創(chuàng)新意識，可以建立適當?shù)娜蒎e免責(zé)機制，在制度上培育創(chuàng)新文化，拓展創(chuàng)新空間。同時，為了使創(chuàng)新成果具有集成性，避免“碎片化”和“重復(fù)化”的創(chuàng)新，海南省應(yīng)當做好立法統(tǒng)籌，設(shè)置立法規(guī)劃項目。立法部門應(yīng)當積極利用信息溝通平臺，通過大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，打破“信息孤島”，強化立法部門與各級單位的聯(lián)系，尤其是與實踐部門溝通，建立需求對接機制，減少立法與社會、市場需求之間的錯配。在容錯免責(zé)機制方面，立法部門可以借鑒英國“監(jiān)管沙盒”的立法思路，設(shè)計制度試點規(guī)則。由于海南自由貿(mào)易港的建立無先例可循，所以海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系的設(shè)立還應(yīng)當強化跨領(lǐng)域合作，尤其鼓勵理論與實踐的深入研究。以試點為思路，以研究為基礎(chǔ)，以實踐為根本，以風(fēng)險防控為關(guān)鍵，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，穩(wěn)妥推進海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系的完善。

多管齊下完善金融監(jiān)管與金融稅收制度。目前海南自由貿(mào)易港適用的是國內(nèi)金融制度，為了匹配海南自由貿(mào)易港的建設(shè)需求，海南金融制度的完善需要多管齊下。一是利用《海南自由貿(mào)易港法》賦予的立法權(quán)解決在岸資金與離岸資金的問題，設(shè)置雙重賬戶體系，建立雙重賬戶之間的特殊通道，進而為全島封關(guān)提供法規(guī)支撐。二是推進分類監(jiān)管改革，建立離岸金融監(jiān)管體制?？梢栽O(shè)立專門的離岸金融監(jiān)管機構(gòu)，建立離岸混業(yè)金融監(jiān)管模式，并綜合借鑒中國香港、新加坡等金融監(jiān)管措施，完善海南離岸金融制度。三是系統(tǒng)設(shè)置跨境金融稅收制度，與國際稅收體系改革相銜接，進而為海南金融的發(fā)展提供配套措施。

聚焦數(shù)據(jù)與數(shù)字健全基礎(chǔ)性制度。黨的十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)增列為生產(chǎn)要素，2022年國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》中明確提出要更加優(yōu)化數(shù)字營商環(huán)境。世界銀行目前已經(jīng)提出了數(shù)字營商環(huán)境評價指標，海南自由貿(mào)易港的建設(shè)離不開數(shù)據(jù)要素市場的培育。中國香港和新加坡等世界主要自由貿(mào)易港建立時期，數(shù)據(jù)的重要性尚未凸顯，海南自由貿(mào)易港培育數(shù)據(jù)要素市場、健全數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)性制度同樣無先例可循。目前，為了提升投資和貿(mào)易自由的便利度，基于大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，海南已經(jīng)出臺了諸多政策與法規(guī)，例如智慧政府的建設(shè)與《大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用條例》等，具有發(fā)展數(shù)字營商環(huán)境的基礎(chǔ)。為了更好地激發(fā)數(shù)據(jù)要素的價值，海南自由貿(mào)易港的法規(guī)一方面應(yīng)當規(guī)范數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)等問題，另一方面也要細化數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)共享等數(shù)據(jù)流通規(guī)則。海南可以打造離岸數(shù)據(jù)交易中心為目標，出臺《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)范與數(shù)據(jù)相關(guān)的安全問題，包括網(wǎng)絡(luò)安全和國家安全等；出臺《數(shù)據(jù)流通法》規(guī)范數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)交易所涉及的問題，包括數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)收益分配、數(shù)據(jù)第三方服務(wù)商的權(quán)利義務(wù)等問題。海南還可以借鑒中國各地和世界代表性國家或地區(qū)目前已有的經(jīng)驗，打造海南自由貿(mào)易港的數(shù)據(jù)要素市場特色，例如發(fā)展數(shù)據(jù)信托、數(shù)據(jù)銀行、數(shù)據(jù)服務(wù)商、數(shù)據(jù)經(jīng)紀人等。

創(chuàng)新試點國際商事法庭與臨時仲裁制度。海南作為自由貿(mào)易港，需要的是國際化、多元化商事糾紛解決機制，現(xiàn)階段其商事糾紛解決機制尚不能滿足該需求。一方面仍須細化仲裁規(guī)則和調(diào)解規(guī)則；另一方面需要提出商事法院創(chuàng)新改革方案。2018年6月，以“一站式”解決糾紛為特色的中國國際商事法庭落地廣東深圳和陜西西安，是中國的國際商事法庭在全球首創(chuàng)式的將調(diào)解、仲裁與訴訟相結(jié)合，并設(shè)立專家委員會制度，在管轄、證據(jù)、裁判文書等方面均有突破性的設(shè)計。由于中國的國際商事法庭以化解國際商事糾紛為目標，所以與海南自由貿(mào)易港的需求完全適配，海南可以積極申請中國國際商事法庭落地海南。未來海南引入國際商事法庭時，可以考慮進一步創(chuàng)新規(guī)則，將海南國際商事法庭打造為離岸國際商事法庭，增強“國際性”。另外，海南還可以引進臨時仲裁制度，允許當事人基于意思自治通過仲裁協(xié)議，自行選擇仲裁員組成仲裁庭進行仲裁，從而在尊重當事人意志的基礎(chǔ)上，提升商事糾紛化解靈活性，降低程序成本。