政府代建機(jī)構(gòu)在某公建項目中管理優(yōu)勢的研究

余 科，胥洪銳

（1.新疆維吾爾自治區(qū)煙草公司，新疆 烏魯木齊 830000；2.阿克蘇市政府投資項目代建管理中心，新疆 阿克蘇 843000）

1 概述

政府投資項目能在短時間內(nèi)改善民生、提升城市形象、推動經(jīng)濟(jì)增長，各級政府高度重視項目管理工作。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府投資項目管理模式不斷發(fā)生變化，由最初的建設(shè)單位自營、工程指揮部、基建處室、項目法人制逐漸發(fā)展到代建制[1]。在這個期間政府投資項目不斷地發(fā)生了一系列不規(guī)范問題。代建制的引入有利于規(guī)范政府投資管理行為，將建設(shè)和監(jiān)管剝離，增強(qiáng)項目建設(shè)的自主性和獨立性，從而提高政府建設(shè)效率并節(jié)省投資[2]。

近年來，國內(nèi)代建制不斷發(fā)展形成3種模式：政府代建機(jī)構(gòu)、政府指定代建公司、招標(biāo)代建公司[3]。3種模式中只有政府代建機(jī)構(gòu)是公益事業(yè)性質(zhì)，且受政府主管部門和業(yè)主單位雙重監(jiān)管[4]。這些前提條件決定了代建機(jī)構(gòu)能夠在規(guī)范的前提下發(fā)揮項目管理核心優(yōu)勢。

以某公建項目為例，系統(tǒng)分析了政府代建機(jī)構(gòu)在組織制度、前期工作、項目管理、竣工結(jié)算過程中發(fā)揮的作用，通過實例展現(xiàn)了政府代建機(jī)構(gòu)強(qiáng)大的組織能力和管理優(yōu)勢。

該公建項目為某市民服務(wù)中心，由政府全額事業(yè)單位負(fù)責(zé)全過程代建，項目立項金額1.53億元，總占地面積21552.87m2，總建筑面積25532m2，項目建成主要用于政務(wù)審批、政府采購、綜合辦公等。設(shè)有社會保障、國土房產(chǎn)、財政、民政、政法、招商投資、公共資源交易、城鄉(xiāng)建設(shè)等8個綜合服務(wù)窗口。同時，配套建設(shè)辦理社會保障、就業(yè)服務(wù)、招商引資、評標(biāo)開標(biāo)、電子競價、工程招投標(biāo)、產(chǎn)權(quán)交易、土地招拍掛、政府采購等業(yè)務(wù)的辦事大廳、接待、會議等所需的公共配套用房。附屬用房包括獨立變配電室、廚房、汽車庫、人防設(shè)施和警衛(wèi)用房，如表1所示。

表1 主要建設(shè)內(nèi)容一覽

2 組織制度優(yōu)勢

經(jīng)過四十多年的不斷發(fā)展，我國政府投資項目管理模式不斷發(fā)展變化，目前政府投資項目主要有7種管理模式：工程指揮部、建設(shè)主管部門、單位項目法人、指定代建公司（如城投公司）、招標(biāo)代建公司、政府代建機(jī)構(gòu)、全過程工程咨詢公司[1]。從管理模式的發(fā)展變化來看，政府投資管理模式逐漸由數(shù)量型轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)型，由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場競爭。在管理模式的轉(zhuǎn)變過程中某些能力得到了加強(qiáng)，某些則減弱。

通過多年政府投資項目管理實踐，選取了項目適用規(guī)模、執(zhí)行能力、協(xié)調(diào)能力、質(zhì)量、進(jìn)度、成本、管理人數(shù)、管理費用8個指標(biāo)，對這7種管理模式進(jìn)行對比分析，如表2所示。

通過表2對比7種管理模式，可以看出政府代建機(jī)構(gòu)實施基建項目具有執(zhí)行協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、“三控”（質(zhì)量、進(jìn)度、成本）效果好、人員精簡、建設(shè)高效、管理費用少等特點，在公建項目管理過程中具有顯著優(yōu)勢。

表2 政府投資項目管理模式對比

2.1 執(zhí)行、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)

①政府代建機(jī)構(gòu)受政府領(lǐng)導(dǎo)，能從講政治、講大局的角度快速接受建設(shè)任務(wù)。②代建機(jī)構(gòu)由專業(yè)技術(shù)人員組成，分工明確，能夠迅速組織項目實施。同時具有高度的責(zé)任感和緊迫感，能夠加班加點的完成組織交辦任務(wù)。③政府代建機(jī)構(gòu)與其他職能部門同屬體制內(nèi)單位，在項目報建、行政審批、車輛通行、垃圾清運、水電接入等業(yè)務(wù)辦理過程中，能積極發(fā)揮協(xié)調(diào)作用保障施工連續(xù)性。

2.2 “三控”效果好

①質(zhì)量控制。建筑行業(yè)施工現(xiàn)場質(zhì)量、安全事故頻發(fā)，代建管理人員深知建設(shè)單位擔(dān)首責(zé)和質(zhì)量責(zé)任終身制意義，能夠自覺遵守行業(yè)法規(guī)，落實質(zhì)量管理職責(zé)，嚴(yán)格控制施工質(zhì)量[5]。②進(jìn)度控制。代建機(jī)構(gòu)管理人員在項目實踐過程中積累了豐富的管理經(jīng)驗，能及時發(fā)現(xiàn)人員、機(jī)械、材料供應(yīng)不足情況，解決管線接入、變更扯皮、利益糾紛等問題，將項目進(jìn)度控制在合理工期內(nèi)。③成本控制。項目代建管理人員熟知咨詢、勘察、設(shè)計、監(jiān)理等行業(yè)市場價格，能夠在合理低價區(qū)間招標(biāo)。此外，還全程參與項目施工現(xiàn)場管理工作，熟悉施工現(xiàn)場情況和施工技術(shù)，能夠降低不必要的費用。

2.3 人員精簡

代建機(jī)構(gòu)由項目代建人履行甲方代表職責(zé)，負(fù)責(zé)全過程項目管理工作，減少了辦事人員多、職責(zé)不清、前后脫節(jié)、多頭指揮、推諉扯皮和銜接不暢等問題[6]。代建人專業(yè)能力強(qiáng)、熟悉項目建設(shè)各個環(huán)節(jié)手續(xù)流程和項目質(zhì)量控制要點，一般一人同時負(fù)責(zé)多個項目的管理工作，人員較為精簡。此外，政府代建機(jī)構(gòu)建管分離，在項目代建過程中受到行業(yè)主管部門監(jiān)督和制約，減少了“燈下黑”“開綠燈”“三邊工程”等違規(guī)問題發(fā)生。

2.4 項目管理費較低

本項目總投資1.53億元，如果按照《基本建設(shè)項目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財建〔2016〕504號）取費標(biāo)準(zhǔn)，該項目需支付代建公司或全過程工程咨詢公司項目管理費193萬元。政府每年對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共建筑投入金額巨大，代建機(jī)構(gòu)僅有基本工資，每年可為政府財政節(jié)省大量管理費用。

3 前期工作優(yōu)勢

公建項目存在監(jiān)管單位多、報建手續(xù)復(fù)雜和審批時間常等問題，如前期工作不到位將對工期和投資有較大影響。代建機(jī)構(gòu)前期項目管理優(yōu)勢如下。

（1）報建效率高。機(jī)構(gòu)代建人熟悉前期基礎(chǔ)資料、報建流程和經(jīng)辦人員，文件審批較快。

（2）有一定話語權(quán)。代建機(jī)構(gòu)能從技術(shù)和造價角度分析水、電、氣等公共事業(yè)單位給出的項目接入方案是否合理、經(jīng)濟(jì)，可以通過政府途徑解決不經(jīng)濟(jì)投資問題。比如：該項目建設(shè)地點位于城市新區(qū)，基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善，現(xiàn)有線路不滿足雙電源供電需求，需建設(shè)專線和開閉所，費用約1200萬元。經(jīng)代建人了解，開閉所點位布置在項目周圍四塊土地中間位置，可供未來周圍建筑使用，且開閉所投資建成后產(chǎn)權(quán)歸電力公司所有。經(jīng)代建機(jī)構(gòu)層層遞交報告和地市級領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，最終由電力公司承擔(dān)公共基礎(chǔ)配套電力設(shè)施費用，為項目節(jié)省了投資1200萬元。

4 項目管理優(yōu)勢

機(jī)構(gòu)代建人熟悉項目管理各階段工作，能有前瞻性地預(yù)判項目管理中可能發(fā)生的問題，減少損失節(jié)省投資。此外，作為政府事業(yè)單位能夠促進(jìn)新技術(shù)、新設(shè)備、新材料、新工藝的推廣運用。

4.1 勘察、設(shè)計、造價階段

（1）代建人對測繪、勘察工作進(jìn)行跟蹤，提出具體要求。比如，地形測繪圖要反映施工現(xiàn)場現(xiàn)狀，相對高程點的選擇要反映作業(yè)場地真實標(biāo)高，地基承載力、地下水位、土層結(jié)構(gòu)要描述準(zhǔn)確。如果這些基礎(chǔ)性測繪、勘察數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，將對項目的總投資、設(shè)計方案、施工工期產(chǎn)生較大影響。

（2）代建人在施工圖送審前組織圖紙會審。提前發(fā)現(xiàn)圖紙中缺項、施工工藝與本地規(guī)范不符、圖示不詳細(xì)、超限額設(shè)計和平面布局不合理等問題，減少施工過程經(jīng)濟(jì)簽證數(shù)量和設(shè)計變更[7]。

（3）代建人通過審核控制價和工程量清單，減少應(yīng)因缺項、漏項、清單描述不清楚等問題造成的結(jié)算爭議。代建人還根據(jù)自身項目管理經(jīng)驗和項目地質(zhì)特點，對容易發(fā)生變更的土石方價格、建筑垃圾運距、降排水臺班等內(nèi)容在控制價中給予明確綜合單價，避免在施工過程因變更產(chǎn)生價格爭議。比如，代建人從地勘報告和施工圖設(shè)計中得知，基礎(chǔ)開挖會產(chǎn)生潛層滯水，為此在編制控制價過程中就加入降排水臺班。實際開挖過程深基坑出現(xiàn)地下水，代建人依據(jù)地勘建議要求施工單位采取明排降水，同時和監(jiān)理共同記錄抽水臺班數(shù)，沒有采納施工方井點降水方案，該措施節(jié)約項目資金100余萬元。

4.2 項目施工階段

代建人在熟悉圖紙、造價的基礎(chǔ)上，有效的對建筑材料、工程質(zhì)量、安全措施等內(nèi)容進(jìn)行管理，減少施工單位因成本控制導(dǎo)致的質(zhì)量、安全隱患，確保代建質(zhì)量。比如，抽查室外地坪混泥土標(biāo)號，發(fā)現(xiàn)標(biāo)號不對，及時要求更換；抽查排水管材，要求施工方按照設(shè)計圖紙采購PP靜音管；抽查質(zhì)檢員、安全員，要求施工方配備2名安全員和1名質(zhì)檢員落實施工現(xiàn)場安全措施和質(zhì)量管理工作。

另外，代建人能夠有效辨別虛假經(jīng)濟(jì)簽證，節(jié)省投資。比如，基坑開挖過程中基坑內(nèi)有連砂石，施工單位將其囤積在施工場地500m之外，等回填時報簽證說是40km之外運輸連砂石回填，就這一項虛增費用100多萬元。還有施工圖要求大于1.5m2的玻璃要鋼化，清單中給的是鋼化玻璃，施工方將原來窗戶洞口稍微做小使其達(dá)不到1.5m2，又沒有進(jìn)行設(shè)計變更，結(jié)算中還以一般玻璃代替鋼化玻璃。

4.3 “四新”推廣運用

代建人在項目管理過程中與行業(yè)各類技術(shù)人員持續(xù)溝通，能夠從不同方面接觸和了解新技術(shù)、新設(shè)備、新材料和新工藝，并且可以實地去學(xué)習(xí)考察。此外，各個地方政府還在大力推進(jìn)裝配式建筑、綠色建筑和智能建筑等新技術(shù)的落地運用。

政府投資項目具有時間緊、任務(wù)重的特點，政府代建機(jī)構(gòu)對于運用新技術(shù)提高建設(shè)效率有著現(xiàn)實需求。政府代建機(jī)構(gòu)能夠通過以點帶面的方式，促進(jìn)新技術(shù)的運用，解決傳統(tǒng)建筑施工分散、工人短缺、建設(shè)周期長、效率低下、資源浪費等問題。

5 竣工結(jié)算優(yōu)勢

現(xiàn)場監(jiān)理人員大都能夠按照施工圖紙監(jiān)督施工單位完成土建作業(yè)，但是往往缺少對土石方、水暖電、通風(fēng)空調(diào)、設(shè)備安裝等隱蔽工程投資控制，造成實際完成工程量與清單、圖紙不符。另外，因監(jiān)理人員流動頻繁，結(jié)算環(huán)節(jié)現(xiàn)場監(jiān)理很少能到場核實工程量，施工單位又只報增加工程量、不報未完成工程量，這些情況造成審核人員事后核減工程量困難[8]。一般項目管理人員，缺少對施工過程的記錄。代建人全過程參與項目管理、熟悉工程量清單和現(xiàn)場施工情況，可以配合結(jié)算審核機(jī)構(gòu)有效核減結(jié)算價格，節(jié)省項目資金。比如，施工方報送結(jié)算書時按照外立面整體安裝鋼筋預(yù)埋件報量，實際施工至兩層后代建單位就因方案變更叫停了鋼筋預(yù)埋工作，此項虛增工程量20余萬元。

6 結(jié)語

政府代建機(jī)構(gòu)采取專業(yè)人員完成專業(yè)工作，減少了政府人員、時間和資金投入，提高了政府投資項目效益，但自身也存在著一些問題：①委托主體和代建人之間權(quán)責(zé)模糊[9]，對于委托代建的內(nèi)容、代建要求和交付標(biāo)準(zhǔn)沒有明確。②對“權(quán)、責(zé)、利”爭議[10]，導(dǎo)致代建人責(zé)任和風(fēng)險較大。③人才隊伍增長乏力，人才流動性大。

總體來看，政府代建機(jī)構(gòu)管理模式是政府職能、公益事業(yè)和專業(yè)技術(shù)三者優(yōu)勢的集合，這種模式有利于發(fā)揮項目管理核心作用，對政府投資項目高質(zhì)量發(fā)展具有積極作用。