試析行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點及策略

陳小嬌

行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)各項社會公共事務(wù)的開展，在近年來我國針對行政事業(yè)單位執(zhí)行預(yù)算績效管理體系不斷改革，有效節(jié)約了政府的支出，提高了預(yù)算效率。通過將預(yù)算績效管理的理念應(yīng)用到單位管理的全環(huán)節(jié)，建立適合我國特色的管理機制。在當(dāng)前事業(yè)單位通過建立科學(xué)、完善的管理制度以及有效的預(yù)算績效控制措施，達到規(guī)范財政資金使用體系，提升單位社會公共服務(wù)水平的目標(biāo)。在我國預(yù)算績效管理體系被不斷重視的背景下，單位要優(yōu)化管理流程，通過科學(xué)的體系有效防控資金在環(huán)節(jié)中浪費的風(fēng)險，并針對各環(huán)節(jié)工作形成規(guī)范控制機制。本文通過對單位預(yù)算績效管理工作開展研究，對于提高工作規(guī)范性具有一定價值，能夠為單位形成科學(xué)的預(yù)算管理機制提供參考。

行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點

第一，人員參與預(yù)算績效管理工作積極性不足。長期以來很多單位開展預(yù)算績效管理工作，未形成全員配合的工作機制，人員參與預(yù)算績效管理的積極性較低，再加上財務(wù)部門未全面控制預(yù)算績效管理流程，使預(yù)算績效管理的嚴(yán)肅性受到一定影響。

第二，未根據(jù)發(fā)展要求確定預(yù)算績效目標(biāo)。單位開展預(yù)算績效管理，要結(jié)合單位發(fā)展方向形成科學(xué)的預(yù)算績效目標(biāo)。但是部分單位的預(yù)算績效目標(biāo)確定不夠細(xì)致，預(yù)算績效的分解不科學(xué)，容易導(dǎo)致預(yù)算績效目標(biāo)確定存在問題。

第三，預(yù)算編制流程不科學(xué)。單位開展預(yù)算編制，要合理確定詳細(xì)的預(yù)算績效指標(biāo)。但是部分單位開展預(yù)算編制方式還較為粗糙，僅按照增量預(yù)算的方法開展預(yù)算編制，編制流程不夠科學(xué)。

第四，預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督不到位。部分單位在開展預(yù)算執(zhí)行過程中，未落實監(jiān)控要求，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行發(fā)生偏差時，未結(jié)合偏差分析成因并執(zhí)行相應(yīng)的整改措施，容易導(dǎo)致偏差不斷擴大，最終導(dǎo)致預(yù)算偏離預(yù)期的目標(biāo)。

第五，預(yù)算考核工作不完善。單位開展預(yù)算考核，要分析預(yù)算績效目標(biāo)達成情況，但是部分單位的考核工作不嚴(yán)謹(jǐn)，未根據(jù)預(yù)算工作情況形成相應(yīng)的考慮與分析機制，也未落實責(zé)任追究機制。

行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的策略

全員參與管理，落實財務(wù)部門職責(zé)

第一，明確人員的責(zé)任，形成全員參與預(yù)算管理的機制。在執(zhí)行預(yù)算績效管理的流程中，要求全體員工全面參與到其中，落實各部門預(yù)算績效管理工作的具體職責(zé)。事業(yè)單位要確保預(yù)算績效管理工作得到全員參與，就要形成規(guī)范的績效管理流程，明確不同層級人員具體的工作任務(wù)要求，在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)中，都要明確具體人員的工作任務(wù)情況，形成對人員工作體系的長效管理機制，明確預(yù)算管理工作中不同層級人員的工作要求以及管理方法。

第二，提高財務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)。執(zhí)行預(yù)算績效管理涉及單位內(nèi)部的全體成員，但是財務(wù)部門作為預(yù)算績效管理工作的核心，只有財務(wù)部門的人員具備專業(yè)能力以及工作素養(yǎng)，才能確保執(zhí)行預(yù)算績效管理的工作流程更加科學(xué)。企業(yè)要明確財務(wù)人員的工作要求，確保財務(wù)部門的人員組織領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算績效管理工作不同環(huán)節(jié)的任務(wù)。單位要配備一批業(yè)務(wù)能力強、素養(yǎng)高的財務(wù)人員，確保財務(wù)人員能夠按照預(yù)算績效目標(biāo)的要求執(zhí)行預(yù)算管理，形成對預(yù)算管理全環(huán)節(jié)的控制。由財務(wù)人員對預(yù)算績效流程進行分析，發(fā)現(xiàn)管理的問題并處理問題，確保預(yù)算績效管理工作流程中各類問題能夠得到妥善解決，為單位的發(fā)展提供必要支持。

合理分析發(fā)展要求，確定預(yù)算績效目標(biāo)

第一，明確預(yù)算績效目標(biāo)的構(gòu)成要素。單位要按照實事求是的原則，充分考慮單位的長期發(fā)展規(guī)劃，并聽取基層員工對預(yù)算工作的意見，結(jié)合單位長期發(fā)展和基層實際確定預(yù)算績效目標(biāo)。不同行政事業(yè)單位的工作任務(wù)有一定差異，單位在確定預(yù)算績效目標(biāo)環(huán)節(jié)，要確?？冃繕?biāo)能夠和單位整體發(fā)展方向保持一致、單位在確定預(yù)算績效目標(biāo)的要素環(huán)節(jié)，要形成可量化的指標(biāo)體系，讓績效目標(biāo)和單位的總體發(fā)展目標(biāo)保持一致。通過全面優(yōu)化單位管理流程，重視單位的社會效益及發(fā)展要求，確保單位的預(yù)算績效目標(biāo)符合長期工作方向以及單位政策導(dǎo)向。

第二，對預(yù)算績效目標(biāo)的合理性進行審核。為確保單位預(yù)算績效目標(biāo)符合實際，在確定預(yù)算績效目標(biāo)環(huán)節(jié)，要針對預(yù)算績效目標(biāo)的情況進行分析。單位應(yīng)該召開員工大會等形式，對預(yù)算績效目標(biāo)的合理性進行評價，也可以聘請外部專家或?qū)W者對單位預(yù)算績效目標(biāo)的合理性進行評價，以確保預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定更加科學(xué)，保障管理措施更加規(guī)范。

優(yōu)化預(yù)算編制，細(xì)致確定預(yù)算指標(biāo)

第一，全方位優(yōu)化預(yù)算編制的內(nèi)容。行政事業(yè)單位在開展預(yù)算編制過程中，要將預(yù)算管理的理念落實到編制環(huán)節(jié)，強調(diào)績效導(dǎo)向的要求。在對各項工作進行科學(xué)分析的基礎(chǔ)預(yù)算，確保單位預(yù)算編制盡可能細(xì)致，避免科目之間相互擠占或合并的問題。通過對于不同類別的收入和支出形成科學(xué)的整理及分類，確保單位的預(yù)算內(nèi)容盡可能細(xì)致。

第二，優(yōu)化預(yù)算編制流程。為確保單位的預(yù)算編制更加精細(xì)化、科學(xué)化，要形成上下結(jié)合的預(yù)算編程模式，由基層員工參與到其中，將以往自上而下直接制定預(yù)算指標(biāo)的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐曰鶎訛橹黧w的預(yù)算編制模式。其中財務(wù)部門要負(fù)責(zé)對各基層部門所編制的預(yù)算進行審查，由基層部門根據(jù)自身工作任務(wù)以及資金使用需求形成預(yù)算草案。各部門形成預(yù)算草案之后，提交財務(wù)部門分析預(yù)算工作的情況，并由財務(wù)部門結(jié)合單位整體發(fā)展情況分析預(yù)算是否基本符合單位的發(fā)展要求，之后提交單位的管理層進行審批。通過全員參與預(yù)算編制的機制，確保預(yù)算編制工作得到全員的配合，確保預(yù)算指標(biāo)盡可能科學(xué)。

第三，改進預(yù)算編制的方法。傳統(tǒng)單位開展預(yù)算編制，主要是采用增量預(yù)算的方法。為確保預(yù)算的內(nèi)容詳細(xì)合理，在當(dāng)前要積極使用零基預(yù)算等先進的預(yù)算編制方法，確保編制方法更加科學(xué)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，財務(wù)人員要和各業(yè)務(wù)部門的人員進行溝通，向業(yè)務(wù)部門人員傳達預(yù)算編制理念，讓人員認(rèn)識到預(yù)算績效重要性的基礎(chǔ)上，總結(jié)和學(xué)習(xí)不同預(yù)算編制方法的優(yōu)缺點，因地制宜地設(shè)置最佳的預(yù)算編制方法，為各項經(jīng)費的控制提供必要依據(jù)，確保單位在管理流程中各項工作更加細(xì)致、科學(xué)。

嚴(yán)格開展預(yù)算執(zhí)行，監(jiān)控預(yù)算進度

第一，針對經(jīng)費支出形成控制措施。首先，所有的資金在支出之前都要形成嚴(yán)肅的審批以及匯報機制，對于大規(guī)模的資金使用還要形成詳盡的資金使用計劃，確保資金按照預(yù)期的工作要求得到撥付。其次，在憑證管理環(huán)節(jié)，要針對每筆資金使用的用途以及具體的承辦人進行分析，確保各項資金的支出更具有規(guī)范性。再次，單位要針對資金使用的情況進行分析，并由財務(wù)部門與單位各主體針對資金使用的流程開展座談會等方式，對資金使用情況進行討論和總結(jié)，分析資金管理流程中存在的問題，以此不斷改進資金管理規(guī)劃，確保資金管理目標(biāo)按照要求順利達成。

第二，提高對預(yù)算執(zhí)行的分析能力。單位在開展預(yù)算執(zhí)行的過程中，要針對資金執(zhí)行形成科學(xué)的分析模型，全方位收集預(yù)算執(zhí)行的數(shù)據(jù)，并針對預(yù)算執(zhí)行的情況進行系統(tǒng)性梳理，包括分析投入產(chǎn)出比、支出進度差異、支出效益與預(yù)期偏差等。通過建立科學(xué)的分析機制，對存在的問題進行動態(tài)調(diào)整。在此過程中，財務(wù)部門要做到對各項預(yù)算的分析，通過全方位分析預(yù)算事項的特點，判斷各項工作流程的控制要求。例如對于內(nèi)容明確、金額可事先預(yù)計的物業(yè)費等相關(guān)事項，按照預(yù)算要求直接執(zhí)行；對于事項明確但金額無法預(yù)計的事項，要對異常情況進行跟蹤，包括水電費等相關(guān)支出要執(zhí)行跟蹤機制；對于總額控制的事項，例如差旅費、培訓(xùn)費要設(shè)置嚴(yán)格的審批程序，分析是否存在支出超總額的問題，避免資金超支的可能性；對于金額和內(nèi)容無法事先明確的事項，例如偶發(fā)事項，應(yīng)該采用一事一議的原則形成嚴(yán)肅的控制機制。

第三，形成全過程監(jiān)督機制。行政事業(yè)單位要分析各項資源使用的情況，并針對預(yù)算績效目標(biāo)的效果進行動態(tài)監(jiān)督。通過分析資金使用的情況，達到提高資金使用效益的目標(biāo)。為此單位在預(yù)算執(zhí)行的階段形成全方位、多層次的監(jiān)控機制，重點把控資金支出過程中的各類問題情況，并通過全方位關(guān)注資金支出流程的工作措施，切實落實監(jiān)督的要求，形成各層級人員之間全面參與以及監(jiān)控的機制。首先，單位管理層要對各項工作進行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，由管理層根據(jù)預(yù)算執(zhí)行的情況及各項經(jīng)費使用的情況進行定期巡視，包括檢查資金使用是否達到預(yù)期效果、在資金使用過程中是存在資金濫用等問題，堅決打擊資金使用過程中違法違規(guī)的問題，形成對資金使用過程嚴(yán)格的控制機制。其次，財務(wù)部門要明確自身在資金使用過程中監(jiān)督要求，針對預(yù)算資金的使用形成嚴(yán)肅的控制措施，從資金劃撥、使用等各環(huán)節(jié)形成完善的監(jiān)督方案，確保資金能夠按照預(yù)期要求使用，防范資金挪用、浪費等問題。通過形成合規(guī)、高效的資金使用方案，達到提高資金使用水平的目標(biāo)。再次，在單位內(nèi)部要形成全員配合的監(jiān)督氛圍，通過充分調(diào)動各層級人員參與資金管理工作的積極性，明確不同層級人員工作要求，分析人員是否在資金管理過程中嚴(yán)格落實控制要求。

合理開展績效考核，落實責(zé)任追究機制

第一，構(gòu)建完善的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。行政事業(yè)單位要確保評價指標(biāo)具有科學(xué)性和合理性，根據(jù)單位發(fā)展規(guī)劃分析績效目標(biāo)實現(xiàn)難易程度等方面要求，并關(guān)注各類指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取難易程度以及評價效果。具體而言，在設(shè)置評價指標(biāo)環(huán)節(jié)，要全方位關(guān)注各項資金達到的社會效益及經(jīng)濟效益情況，全方位關(guān)注指標(biāo)支出的科學(xué)性，并將評價指標(biāo)進行細(xì)化，判斷預(yù)算目標(biāo)完成情況。通過找到預(yù)算目標(biāo)開展過程中存在的問題及問題的具體成因，針對預(yù)算有序開展考評。

第二，強化對績效評價結(jié)果的應(yīng)用。在單位開展預(yù)算績效評價過程中，要針對預(yù)算考核的效果落實結(jié)果應(yīng)用機制。首先，針對預(yù)算績效結(jié)果落實通報機制。單位要在預(yù)算績效考核完成之后，針對考核過程中發(fā)現(xiàn)的各類問題建立相應(yīng)反饋機制，要求各部門查找問題的成因，并針對問題落實整改，確保各類工作的問題及時得到優(yōu)化，達到提高資金使用效益的目標(biāo)。其次，在開展預(yù)算績效評價環(huán)節(jié)，要將評價結(jié)果和預(yù)算安排形成銜接機制，對于預(yù)算績效達成評價較好的項目，來年進一步安排；對于完成較差的項目，在來年謹(jǐn)慎考慮。再次，建立獎懲并重的管理機制。在完成預(yù)算績效考核之后，要針對工作情況形成降重并重的措施。對預(yù)算績效目標(biāo)完成較好的主體予以獎勵，對于完成效果較差的主體予以懲罰，形成對人員的科學(xué)考核。

在我國財稅體系不斷改革的背景下，行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理要求不斷提高。在當(dāng)前科學(xué)的預(yù)算績效管理機制能夠有效解決資金管理工作中的問題，提高政府的公信力，并促使各類資金得到科學(xué)和規(guī)范配置，達到改善單位服務(wù)效率的目標(biāo)。預(yù)算績效管理在當(dāng)前受到越來越多單位重視，同時我國各地也出臺了一系列文件對單位預(yù)算績效管理體系予以指導(dǎo)。但是單位在執(zhí)行預(yù)算績效管理的過程中仍然存在一定問題，本文結(jié)合所存在的問題進行分析，認(rèn)為單位在未來還要進一步形成更為規(guī)范的預(yù)算績效管理措施，才能切實解決傳統(tǒng)管理環(huán)節(jié)中的風(fēng)險，確保單位的工作流程更加完善，提高單位管理的規(guī)范性。

（作者單位：贛州市民政局）