事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的難點(diǎn)與對(duì)策研究

伍月

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在高質(zhì)量發(fā)展的重要關(guān)口，在減稅降費(fèi)持續(xù)加力、政府過(guò)緊日子的背景下，如何深化預(yù)算績(jī)效管理、提高財(cái)政資金使用效益，是事業(yè)單位面臨的重要課題。事業(yè)單位不以營(yíng)利為目標(biāo)，具有服務(wù)性、公益性，通過(guò)強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，可以?xún)?yōu)化財(cái)政資源配置，不斷提升公共服務(wù)水平，但在實(shí)務(wù)中仍存在諸多因素弱化預(yù)算績(jī)效管理的成效，不利于事業(yè)單位履行職能。因此，有必要著重分析事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的問(wèn)題，進(jìn)而提出改進(jìn)策略，不斷提升財(cái)政資金聚力增效。

事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要價(jià)值

2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“積極的財(cái)政政策要提升效能，更注重精準(zhǔn)，可持續(xù)”，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理提出了新的意見(jiàn)。事業(yè)單位承擔(dān)著國(guó)家文化、醫(yī)療、教育等重要職能，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理具備多方面的價(jià)值：

一是科學(xué)、高效地配置資源，提高財(cái)政資金使用效益。現(xiàn)如今，事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)政資源有限，為了按照現(xiàn)實(shí)需求和業(yè)務(wù)緩急程度科學(xué)配置資源，提高財(cái)政資金利用率，必須注重預(yù)算績(jī)效管理，將所有的支出歸集到預(yù)算管理中，使得各項(xiàng)活動(dòng)開(kāi)展更規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)化。將“花錢(qián)必問(wèn)效、低效必問(wèn)責(zé)”的理念融入到預(yù)算管理全過(guò)程中，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全生命周期監(jiān)督，提高各職能部門(mén)相互溝通和協(xié)作能力，保證財(cái)政資源有效配置和運(yùn)用，切實(shí)提升工作效率及質(zhì)量。

二是提升事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量和水平。目前，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)從原本高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展，事業(yè)單位為主動(dòng)適應(yīng)復(fù)雜、多變的環(huán)境，落實(shí)自身職能、提高服務(wù)質(zhì)量和水平尤為重要。通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，制定可行性較高的方案和策略，可以有效解決預(yù)算績(jī)效管理中的不足，有利于提升事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量。

三是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度改革的必然要求。事業(yè)單位在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，必須加快內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度改革，構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相符合的財(cái)務(wù)體制。在深化改革過(guò)程中，首要任務(wù)是優(yōu)化事業(yè)單位資金配置，改善單位預(yù)算管理、績(jī)效管理深度和廣度不足的情況，從根本上減少資金閑置、浪費(fèi)、截留、虛報(bào)等問(wèn)題。這要求事業(yè)單位應(yīng)建立立體化、全方位的管理體系，持續(xù)健全和完善預(yù)算績(jī)效管理制度，將預(yù)算管理歸納到績(jī)效考核中，更好地履行職能。

事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的難點(diǎn)分析

預(yù)算績(jī)效管理理念滯后

預(yù)算績(jī)效管理工作中，部分單位領(lǐng)導(dǎo)層、職工對(duì)預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)滯后，重視度不夠，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到績(jī)效管理在單位服務(wù)水平提升、財(cái)政資金配置中扮演的重要角色，僅僅注重預(yù)算方案的編制和執(zhí)行，輕視預(yù)算績(jī)效管理，不能主動(dòng)學(xué)習(xí)和掌握最新的預(yù)算績(jī)效管理理念并將其用于實(shí)踐工作。更有一些職工錯(cuò)誤地認(rèn)為，嚴(yán)格依照我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)配置、使用財(cái)政資金即可，忽視資金閑置、浪費(fèi)、截留、虛報(bào)等問(wèn)題。此外，事業(yè)單位缺少多元化的宣傳平臺(tái)和手段，部分單位沒(méi)有及時(shí)將預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)內(nèi)容、方法和意義向職工傳導(dǎo)，導(dǎo)致自上而下全員忽視預(yù)算績(jī)效管理。

預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)置不科學(xué)

部分事業(yè)單位設(shè)定的績(jī)效考核指標(biāo)不合理，不能全方位覆蓋過(guò)程指標(biāo)、結(jié)果指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)、非財(cái)務(wù)指標(biāo)等，導(dǎo)致運(yùn)用這些預(yù)算績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估和分析無(wú)法客觀、真實(shí)地反映預(yù)算實(shí)施效果。同時(shí)，部分事業(yè)單位設(shè)計(jì)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)時(shí)，尚未全面、正確認(rèn)識(shí)各指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)，績(jī)效指標(biāo)未形成體系。

預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控力度不足

在預(yù)算管理中，不少事業(yè)單位更多將重點(diǎn)放在預(yù)算資金運(yùn)用是否到位、是否合規(guī)上，忽視了預(yù)算資金投入最終的產(chǎn)出效果，預(yù)算績(jī)效管理運(yùn)行監(jiān)控力度不足，使得部分業(yè)務(wù)、項(xiàng)目預(yù)算資金利用率較低，無(wú)法獲取預(yù)期效果。一些事業(yè)單位未確定監(jiān)督的主體和制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有設(shè)定獨(dú)立性強(qiáng)、職責(zé)明晰的監(jiān)督部門(mén)，無(wú)法對(duì)預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效目標(biāo)貫徹全流程進(jìn)行監(jiān)督，明確實(shí)施中的不足主動(dòng)改進(jìn)，難以發(fā)揮預(yù)算績(jī)效監(jiān)控的作用，無(wú)法順利開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作。同時(shí)，部分事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理缺少信息化技術(shù)的支持，未建立動(dòng)態(tài)的監(jiān)控機(jī)制，不能對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和反饋，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理不連續(xù)、不全面。

預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果利用率較低

為了進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，提升預(yù)算編制規(guī)范性、科學(xué)性，提高事業(yè)單位財(cái)政資金使用效益，必須高效、合理、科學(xué)地應(yīng)用預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。目前，一些事業(yè)單位忽視了預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果的使用，不能主動(dòng)做好復(fù)盤(pán)分析，導(dǎo)致財(cái)政資金利用效益低下。同時(shí)，沒(méi)有按照實(shí)際需求，建立相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用制度，無(wú)法結(jié)合預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果篩選工作突出的責(zé)任部門(mén)對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果不合格的無(wú)法追溯責(zé)任，難以為下一年度預(yù)算安排提供參考和支持。

預(yù)算績(jī)效管理人員整體素養(yǎng)有待進(jìn)一步提升

預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中涉及多方面專(zhuān)業(yè)知識(shí)和內(nèi)容，對(duì)人員整體素質(zhì)要求較高，為了獲得更好的效果，事業(yè)單位應(yīng)主動(dòng)引導(dǎo)職工做好思想轉(zhuǎn)變，提升自身綜合素養(yǎng)，規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)地開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)。但部分事業(yè)單位人員整體素養(yǎng)還有待進(jìn)一步提升，與崗位職責(zé)要求仍存在較大的差距，具體表現(xiàn)在：一是忽視職工的全面、常態(tài)化培訓(xùn)。部分事業(yè)單位尚未加大培訓(xùn)力度，將最新的預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)知識(shí)做好闡述，為職工更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，補(bǔ)充知識(shí)盲區(qū)，導(dǎo)致職工知識(shí)較為單一、滯后。二是忽視了外部人員的引進(jìn)和招聘，招聘門(mén)檻較低，并且過(guò)于注重人員單一的素養(yǎng)，沒(méi)有強(qiáng)調(diào)人員經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)、信息素養(yǎng)、數(shù)據(jù)分析能力等，不能招聘復(fù)合型的預(yù)算績(jī)效管理人員，難以提升職工隊(duì)伍整體的素養(yǎng)，無(wú)法為該項(xiàng)工作順利開(kāi)展提供人才保障。

事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策

引進(jìn)科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理理念

事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，有利于提高財(cái)政資金利用率，更好地幫助單位履行自身職能，提升服務(wù)質(zhì)量和水平。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，建議結(jié)合單位實(shí)際情況，主動(dòng)增強(qiáng)全員預(yù)算績(jī)效管理理念，保證自上而下全員思想、行動(dòng)統(tǒng)一，可以抓好以下幾方面：一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)層預(yù)算績(jī)效管理理念。事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)是運(yùn)營(yíng)和發(fā)展的“領(lǐng)頭雁”，要發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性，給予預(yù)算績(jī)效管理更多的重視，發(fā)揮自身示范和引領(lǐng)作用，引進(jìn)科學(xué)、先進(jìn)的預(yù)算績(jī)效管理理念，為預(yù)算績(jī)效管理制定提供思想支持。二是，積極增強(qiáng)職工預(yù)算績(jī)效管理理念。事業(yè)單位要加大宣傳力度，通過(guò)在官網(wǎng)上發(fā)布預(yù)算績(jī)效相關(guān)知識(shí)、組織人員進(jìn)行知識(shí)競(jìng)賽，使得全體職工熟練掌握預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容、方法和作用，營(yíng)造良好的預(yù)算績(jī)效管理環(huán)境和氛圍，進(jìn)而形成科學(xué)的預(yù)算績(jī)效思維模式，主動(dòng)提供支持和配合，高效推進(jìn)各項(xiàng)工作。

科學(xué)設(shè)置預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系

事業(yè)單位以提升預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量為著力點(diǎn)，以績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)為抓手，全方位構(gòu)建預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，保證其科學(xué)、合理、適用，能夠客觀、真實(shí)地評(píng)估不同責(zé)任單位預(yù)算管理工作狀況。為了構(gòu)建多層次的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，建議做好以下幾方面：一是遵循“誰(shuí)申請(qǐng)資金，誰(shuí)編制目標(biāo)”的基本原則，系統(tǒng)、全面地考慮各部門(mén)現(xiàn)實(shí)需求，設(shè)置與事業(yè)單位職能相匹配的部門(mén)整體績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展每項(xiàng)活動(dòng)。二是多維度、多層次設(shè)置指標(biāo)，有效展示指標(biāo)全面性特征，主要指標(biāo)涵蓋產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等，更客觀、真實(shí)地考核不同責(zé)任部門(mén)、崗位預(yù)算執(zhí)行狀況，從根本上提升預(yù)算績(jī)效考核的水平。三是定量和定性指標(biāo)相互結(jié)合，進(jìn)一步展示預(yù)算績(jī)效考核的公平、公開(kāi)和公正。四是預(yù)算績(jī)效指標(biāo)應(yīng)動(dòng)態(tài)更新，結(jié)合工作實(shí)際靈活修訂績(jī)效指標(biāo)體系，以保證其先進(jìn)性、動(dòng)態(tài)性和適用性。

完善預(yù)算績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理機(jī)制

績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控作為預(yù)算績(jī)效管理全流程管理的核心環(huán)節(jié)，也是加強(qiáng)支出責(zé)任和提高資金使用效益的核心方法，必須遵循“誰(shuí)支出，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，按責(zé)任部門(mén)對(duì)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)工作職責(zé)拆分落實(shí)。事業(yè)單位要想獲得較為理想的預(yù)算績(jī)效管理成效，應(yīng)注重內(nèi)部跟蹤監(jiān)控，制定相匹配的機(jī)制，對(duì)不同職能部門(mén)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等展開(kāi)雙重監(jiān)控，在實(shí)際跟蹤監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)予以糾偏，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。與此同時(shí)，基于事業(yè)單位自身實(shí)際狀況，迎合時(shí)代發(fā)展潮流，運(yùn)用信息化技術(shù)和手段，建立兼容、安全、高效的預(yù)算績(jī)效監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)控，主動(dòng)分析預(yù)算績(jī)效目標(biāo)與實(shí)際的偏差，及時(shí)改進(jìn)和優(yōu)化，對(duì)于偏差較為嚴(yán)重或后續(xù)整改不到位的，要求按照相關(guān)制度和流程進(jìn)行處理。

硬化預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用

預(yù)算績(jī)效管理成效的優(yōu)劣，結(jié)果應(yīng)用是關(guān)鍵。預(yù)算績(jī)效結(jié)果應(yīng)用既是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的基礎(chǔ)和前提，又是完善預(yù)算編制、增強(qiáng)財(cái)政支出管理、提高財(cái)政資金使用效益的重要手段。評(píng)價(jià)結(jié)果若無(wú)法得到充分運(yùn)用，反映出評(píng)價(jià)參考性較為薄弱，造成評(píng)價(jià)資源浪費(fèi)。因此，事業(yè)單位要注重預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用，主動(dòng)結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)最終結(jié)果，對(duì)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目績(jī)效狀況、實(shí)施進(jìn)度及問(wèn)題進(jìn)行綜合性分析，構(gòu)建一套完善的績(jī)效考核結(jié)果應(yīng)用制度，如評(píng)價(jià)激勵(lì)與約束機(jī)制、責(zé)任追究制度、信息報(bào)告制度等，將最終結(jié)果與職工培訓(xùn)、薪酬獎(jiǎng)金、預(yù)算安排等掛鉤，并且通過(guò)獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于預(yù)算管理實(shí)施較佳的責(zé)任單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，反之進(jìn)行問(wèn)責(zé)，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)罰分明，調(diào)動(dòng)績(jī)效管理的力量。

例如，某事業(yè)單位加深財(cái)政資金績(jī)效管理的理念，力爭(zhēng)從源頭上解決“重資金、輕管理”的難題，逐步做好預(yù)算績(jī)效管控，增強(qiáng)財(cái)政資金使用效益，將重點(diǎn)放在最終考核結(jié)果運(yùn)用方面，夯實(shí)預(yù)算績(jī)效管理基礎(chǔ)。建立了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋及整改機(jī)制，對(duì)實(shí)際考核中存在的問(wèn)題主動(dòng)提出整改意見(jiàn)，第一時(shí)間反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。一是將績(jī)效考評(píng)結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤，對(duì)于各責(zé)任部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為“優(yōu)秀”、“好”的，進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，在后續(xù)安排預(yù)算時(shí)優(yōu)先保障。對(duì)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為“一般”、“差”的項(xiàng)目，督促相關(guān)部門(mén)進(jìn)行整改和糾偏，進(jìn)行通報(bào)和扣分，編制下年預(yù)算時(shí)按照實(shí)際狀況在上年預(yù)算基礎(chǔ)上適當(dāng)扣減。二是嚴(yán)格落實(shí)問(wèn)責(zé)制度。厘清問(wèn)責(zé)客體責(zé)任，將激勵(lì)和約束機(jī)制落實(shí)到具體責(zé)任人員，充分調(diào)動(dòng)職工積極性。

加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理人員隊(duì)伍建設(shè)

事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理必須建設(shè)復(fù)合型人員隊(duì)伍，才能高效、穩(wěn)定地開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)，但當(dāng)前高端人才與需求矛盾尤為突出，從業(yè)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，綜合素養(yǎng)有待提升，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理成效不理想。要想解決這一問(wèn)題，建議強(qiáng)化人員隊(duì)伍建設(shè)，分別從內(nèi)部職工培訓(xùn)和外部人員挖掘方面入手：一是構(gòu)建立體化、多層次的職工培訓(xùn)體系，實(shí)施精準(zhǔn)培訓(xùn)，為不同等級(jí)的預(yù)算績(jī)效管理人員提供精準(zhǔn)培訓(xùn)內(nèi)容，創(chuàng)新培訓(xùn)模式和方法，保證人員通過(guò)培訓(xùn)更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，提升專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，符合崗位職責(zé)要求。二是強(qiáng)化外部人員的引進(jìn)和招聘，適當(dāng)提高招聘門(mén)檻，既要保證人員熟練掌握財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，又要具備溝通能力、創(chuàng)新能力等，提升人員隊(duì)伍整體素養(yǎng)，使得人員與崗位相匹配，高質(zhì)量地開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作。

全方位實(shí)施和貫徹預(yù)算績(jī)效管理，作為深化財(cái)稅體制改革、優(yōu)化財(cái)政資源配置的重要手段，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的有力保障。事業(yè)單位肩負(fù)著我國(guó)文化、醫(yī)療、教育等重要職能，注重預(yù)算績(jī)效管理，有利于提升公共服務(wù)質(zhì)量，要從思想、行動(dòng)層面高度重視。但是，隨著各項(xiàng)改革工作的加深，事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理中的問(wèn)題日益顯露，如果不能及時(shí)處理和解決，預(yù)算績(jī)效管理工作效率、質(zhì)量難以提升。針對(duì)這種狀況，應(yīng)深入分析預(yù)算績(jī)效管理中的各種問(wèn)題，從多視角提出解決措施，保證預(yù)算績(jī)效管理有效實(shí)施，發(fā)揮其自身效用，更好地配置和使用財(cái)政資金，履行自身職能。

（作者單位：四川省省級(jí)住房公積金管理中心）