事業(yè)單位推進預(yù)算管理一體化建設(shè)的工作探討

文/田嶸（國家鐵路局機關(guān)服務(wù)中心）

事業(yè)單位在社會組織構(gòu)成中扮演著承上啟下的角色，對上關(guān)系到財政資金的分配，對下關(guān)系著社會公益實踐的如實開展，再加上財政改革的迫切需求，對財政數(shù)據(jù)的質(zhì)量要求也越來越高，因此事業(yè)單位作為財政資金的主要分配者，更要實現(xiàn)資金操作的規(guī)范化、標準化和流程化，預(yù)算管理一體化剛好能滿足這一要求，有效解決財政資金信息分散、各方面銜接度差等問題，預(yù)算管理一體化作為預(yù)算管理工作的進一步延展，其對單位各部門預(yù)算工作的協(xié)調(diào)性和約束力更強。

一、事業(yè)單位推進預(yù)算管理一體化意義

通過大量實踐案例驗證，預(yù)算管理在提高企事業(yè)單位內(nèi)部管理質(zhì)量、維系經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動運轉(zhuǎn)中發(fā)揮了重要作用，受到了投資者、管理者的青睞，其在事業(yè)單位中的價值意義可總結(jié)為如下幾點：

（一）有利于事業(yè)單位降本增效

預(yù)算管理一體化并非事業(yè)單位財務(wù)部門單方面的職責，應(yīng)該是以預(yù)算為跳板，實現(xiàn)單位范圍內(nèi)的全部門深度交融。從預(yù)算資金角度來看，其作為各部門間的連接體，能夠規(guī)范引導(dǎo)整個財務(wù)管理流程，是推進業(yè)務(wù)運作的根本力量。從單位業(yè)務(wù)事項運轉(zhuǎn)上來看，預(yù)算工作全面詳細地考慮到了各環(huán)節(jié)的具體開支，利用這種外界約束引導(dǎo)業(yè)務(wù)自發(fā)形成節(jié)約意識，達到事業(yè)單位降本增效提質(zhì)的目的。

（二）實現(xiàn)預(yù)算全過程管理閉環(huán)

預(yù)算管理全過程從預(yù)算編制出發(fā)，重點在于預(yù)算執(zhí)行，以預(yù)算總結(jié)反饋收尾。通過預(yù)算管理一體化建設(shè)，能夠使得財政部門下屬各級事業(yè)單位預(yù)算收支和執(zhí)行情況得到源自上級的全面監(jiān)控，保證了預(yù)算管理計劃的剛性約束，財政部門可根據(jù)預(yù)算下發(fā)和各級事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況進行績效考核，檢查其是否達到了既定的預(yù)算目標，其開展的項目活動等是否在預(yù)算編制范圍內(nèi)，以此確定下一年度對各級事業(yè)單位的撥款計劃，形成“預(yù)算——分析——預(yù)算”的全程閉環(huán)管理[1]。

（三）實現(xiàn)預(yù)算智能化管理

預(yù)算管理一體化建設(shè)實現(xiàn)了預(yù)算管理的信息化、專業(yè)化、流程化，將預(yù)算管理的全部業(yè)務(wù)都納入到一體化建設(shè)平臺中，打通了預(yù)算申請、財政撥款、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算反饋的全鏈條，實現(xiàn)了預(yù)算環(huán)環(huán)相扣，線上留痕，各方面痕跡都有章可循。且一體化平臺可通過量化的指標設(shè)置，約束預(yù)算開支，并動態(tài)監(jiān)督預(yù)算情況，及時發(fā)現(xiàn)風險、解決風險，實現(xiàn)預(yù)算全過程智能化管理。在現(xiàn)代化信息技術(shù)的作用下，諸多與預(yù)算結(jié)合的技術(shù)產(chǎn)生，如大數(shù)據(jù)、云計算等，將其深度應(yīng)用到預(yù)算管理中，能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算與政府采購等第三方部門系統(tǒng)的專項對接，極大地提高了預(yù)算工作效率。

二、事業(yè)單位推進預(yù)算管理一體化建設(shè)特點

（一）預(yù)算管理嚴謹化

隨著預(yù)算管理一體化概念愈發(fā)深入，使用范圍擴大，逐漸成了事業(yè)單位的一項常規(guī)化作業(yè)，同樣對使用單位的要求也有所提高，如預(yù)算編制，其必須嚴格根據(jù)自身實際需求和業(yè)務(wù)情況詳細考慮，在財政預(yù)算資金下達后，能夠與每一筆業(yè)務(wù)精準匹配，嚴格按照預(yù)算執(zhí)行，同時予以嚴格的事后監(jiān)督審核，加大了對預(yù)算編制、執(zhí)行的約束和管理，預(yù)算質(zhì)量得到提高，預(yù)算管理嚴謹化愈發(fā)明顯。

（二）數(shù)據(jù)時效性明顯

預(yù)算管理一體化依托于現(xiàn)代信息技術(shù)，以平臺為載體，實現(xiàn)了財政、單位、銀行三位一體的信息共享，很多需要線下傳遞的信息能夠逐步轉(zhuǎn)移到線上，縮短了數(shù)據(jù)來回傳遞的時間，提高了預(yù)算工作處理的時效性，達到足不出戶就可完成預(yù)算工作的目的，當然，這除了事業(yè)單位自身的努力外，還需平臺其他銜接者的共同配合，只有這樣才能夠提供更安全、更穩(wěn)定、更便捷的預(yù)算工作環(huán)境。如果相關(guān)預(yù)算財務(wù)數(shù)據(jù)傳達不夠及時、準確，就會直接影響到后續(xù)的支付業(yè)務(wù)和預(yù)算執(zhí)行進展，不利于預(yù)算指標達成。在預(yù)算管理一體化模式下，事業(yè)單位也要將其與財務(wù)管理系統(tǒng)、行政管理系統(tǒng)等進行連接，使系統(tǒng)間相互適應(yīng)，對革新單位傳統(tǒng)的工作模式、優(yōu)化管理流程起到重要促進作用。

（三）預(yù)算流程規(guī)范化

預(yù)算管理一體化要求事業(yè)單位實行全口徑統(tǒng)一管理，將各部門的不同資金收支依次納入預(yù)算統(tǒng)一管理中，有效盤活了事業(yè)單位的閑置資金，實現(xiàn)了資金的集中統(tǒng)一管理，提高了單位資金靈活調(diào)配的能力，也提高了其對財政資金使用的自檢自查意識，有效理順橫向業(yè)務(wù)間的資金管理，實現(xiàn)資金充分協(xié)調(diào)，避免了資金上下轉(zhuǎn)支付過程的不對等，避免了預(yù)算轉(zhuǎn)移脫節(jié)，實時動態(tài)記錄和反饋能力得到了極大提升[2]。

三、事業(yè)單位推進預(yù)算管理一體化建設(shè)的工作探討

為了能夠更好地發(fā)揮出事業(yè)單位的價值，幫助其持續(xù)提高預(yù)算管理能力，這里基于事業(yè)單位當前的預(yù)算管理現(xiàn)況，從不同角度提出了相應(yīng)的優(yōu)化建議，希望能夠為事業(yè)單位的預(yù)算管理建設(shè)起到正面促進作用。

（一）能力上，強調(diào)思維、執(zhí)行統(tǒng)一性

要想更好地開展事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)，首先要保證事業(yè)單位上下對其形成正確且充分的認知，利用思維邏輯的指導(dǎo)形成正確的行為規(guī)范，保證思維和執(zhí)行的統(tǒng)一性。首先，必須強調(diào)事業(yè)單位上層領(lǐng)導(dǎo)者的預(yù)算邏輯培養(yǎng)，只有提高其預(yù)算思想站位，單位才能夠做到上行下效，逐漸養(yǎng)成全面化的預(yù)算管理環(huán)境。且實踐證明，任何得到領(lǐng)導(dǎo)層重視的策略、制度等，其實施的成功率也更大，以此不斷向下輻射，提高單位全員對預(yù)算管理的認知程度，為推進預(yù)算管理一體化建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。其次，必須加強事業(yè)單位下層執(zhí)行者的預(yù)算能力培養(yǎng)，大多事業(yè)單位都將預(yù)算管理工作交給財務(wù)部門，而財務(wù)人員的預(yù)算管理能力直接決定了預(yù)算管理一體化建設(shè)的成敗。在現(xiàn)代信息技術(shù)的影響下，財務(wù)人員要想更好地開展預(yù)算管理一體化工作，除了具備專業(yè)的財務(wù)知識外，還要掌握預(yù)算管理一體化平臺使用技術(shù)，相應(yīng)的財務(wù)管理法規(guī)、會計準則要求、稅務(wù)基礎(chǔ)知識等，這些都是財務(wù)人員必須掌握的基本知識，其培訓(xùn)內(nèi)容如表1所示，具體部分根據(jù)事業(yè)單位自身需求如實添加。此外，單位還可通過部門重塑和外部招聘來提高內(nèi)部的預(yù)算管理人才含量，除了能力上的審視外，還要注重品德、素養(yǎng)方面的建設(shè)。

表1 事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)人才培訓(xùn)內(nèi)容（參考）

（二）溝通上，加強單位內(nèi)外預(yù)算溝通

在保證事業(yè)單位有基本的預(yù)算管理一體化建設(shè)環(huán)境氛圍和專業(yè)能力后，單位需在此基礎(chǔ)上強調(diào)溝通工作，充分健全的內(nèi)外溝通能夠讓事業(yè)單位了解預(yù)算管理市場狀態(tài)，做出更科學、高效且滿足國家財政需求的預(yù)算企劃。第一，先看單位內(nèi)部的溝通，其內(nèi)部溝通包括縱向和橫向兩方面內(nèi)容，縱向溝通則是保證上級預(yù)算命令和下級預(yù)算執(zhí)行的統(tǒng)一性，消除二者間在預(yù)算管理上的意見歧義，統(tǒng)一預(yù)算認知，便于預(yù)算執(zhí)行。從上級來看，可定期召開會議與員工一對一面談，詢問其對預(yù)算管理的意見，并吸取其中精華，提高預(yù)算管理質(zhì)量。從下級來看，其應(yīng)積極就預(yù)算內(nèi)容與上級溝通，提出合理化建議表達自身的看法，提高預(yù)算透明度，便于預(yù)算管理的徹底落實。橫向溝通則是指單位部門間的溝通，主要包括業(yè)財部門，以預(yù)算內(nèi)容為焦點，其充分的信息互換能夠讓部門站在對方邏輯上思考問題，提高單位整體的融合度[3]。單位可通過定期抽調(diào)業(yè)財部門人員交換學習，理解對方工作基本內(nèi)涵，更好地配合完成預(yù)算任務(wù)。第二，再看單位外部的溝通，單位與外部的預(yù)算溝通主要包括與外界國家財政、稅務(wù)機關(guān)、政府采購等之間的溝通，強調(diào)其信息交換溝通，能夠保證單位內(nèi)部預(yù)算內(nèi)容與外界要求保持高度一致，尤其是預(yù)算管理相關(guān)政策、法規(guī)要求等，及時有效的溝通能夠幫助事業(yè)單位更快、更優(yōu)地享受到優(yōu)惠政策，也便于預(yù)算內(nèi)容的提前調(diào)整，正常推行。關(guān)于預(yù)算系統(tǒng)平臺等的溝通使用在下文另作闡述。

（三）制度上，建立健全預(yù)算管理制度

創(chuàng)建了事業(yè)單位基本的預(yù)算管理氛圍，保證了內(nèi)外信息溝通渠道的暢通后，單位必須制定相應(yīng)的規(guī)章制度，為預(yù)算管理工作的推進提供標準化、規(guī)范化的約束和依據(jù)，避免預(yù)算工作隨心所欲。一方面，預(yù)算管理制度應(yīng)當包括對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算反饋內(nèi)容，事業(yè)單位必須維護好預(yù)算管理制度的權(quán)威性，清晰化各預(yù)算管理要素，明確各要素基本含義，這也是實現(xiàn)預(yù)算管理一體化建設(shè)的基本內(nèi)容。同時，為了更好地與事業(yè)單位區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟要求和發(fā)展趨勢相匹配，事業(yè)單位可進一步細化、新增預(yù)算管理要素，保證硬性預(yù)算管理制度下有一定的彈性調(diào)整空間，提高制度與單位實際的匹配度與實用性，此外在使用的過程中也應(yīng)結(jié)合實況不斷更新、優(yōu)化制度內(nèi)涵，使其不斷貼合單位實務(wù)又具有一定指導(dǎo)價值[4]。另一方面，明確預(yù)算管理調(diào)整審批制度與程序。事業(yè)單位同企業(yè)一樣，在預(yù)算管理過程中，可能會遇到不可控因素導(dǎo)致必須調(diào)整既定的預(yù)算計劃，但如何判斷事件因素可控與否，就需要通過標準與制度去判斷、約束，事業(yè)單位在向上級進行預(yù)算調(diào)整申請前，需在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步自查自省，優(yōu)化預(yù)算調(diào)整流程，如圖1所示，單位必須按照該流程進行預(yù)算調(diào)整，做好歸檔管理，避免后續(xù)匯總核算時數(shù)據(jù)遺失，為下一年度預(yù)算管理提供經(jīng)營借鑒，也便于財政部門作出合理預(yù)算決策。

圖1 預(yù)算調(diào)整基本流程

（四）執(zhí)行上，發(fā)揮預(yù)算管理系統(tǒng)作用

預(yù)算管理信息系統(tǒng)是預(yù)算管理一體化建設(shè)中的重要載體，除了滿足事業(yè)單位預(yù)算管理需求外，更是推動事業(yè)單位實現(xiàn)現(xiàn)代化預(yù)算管理的重要推手，事業(yè)單位必須加強預(yù)算管理信息系統(tǒng)模塊的應(yīng)用，將線下的預(yù)算工作事宜盡數(shù)轉(zhuǎn)移到線上，系統(tǒng)強大的監(jiān)督管理職能能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算管理的全程管控，保證預(yù)算執(zhí)行與目標預(yù)算間的協(xié)同性，且對單位的對外溝通起到一定輔助作用，如與稅務(wù)系統(tǒng)、政府采購電子系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)的連接既提高了工作效率，也提高了事業(yè)單位跨部門的綜合監(jiān)管力度。此外，在系統(tǒng)上線并穩(wěn)定運行后，事業(yè)單位應(yīng)向數(shù)據(jù)共享建設(shè)發(fā)展，實現(xiàn)預(yù)算信息數(shù)據(jù)的融會貫通，持續(xù)加強大數(shù)據(jù)的開發(fā)與應(yīng)用，明確財政數(shù)據(jù)密集綜合部門的職能定位，持續(xù)打通財政與單位、稅務(wù)、銀行等方面的跨部門的數(shù)據(jù)聯(lián)合，不斷夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，向上促進中央和地方系統(tǒng)的貫通，向下推進部門橫向預(yù)算信息的互聯(lián)互享，構(gòu)建全鏈條、全覆蓋的資金預(yù)算監(jiān)控機制，形成多層次的綜合監(jiān)管體系[5]。

（五）監(jiān)督上，形成多維立體監(jiān)督體系

外力的嚴格監(jiān)督是保證預(yù)算管理一體化順利建設(shè)的最后一道防線，單位必須強化協(xié)同監(jiān)督，形成多維立體監(jiān)督體系。一是強調(diào)內(nèi)部自監(jiān)自查，打開內(nèi)部財政監(jiān)督權(quán)限，包括但不限于財政監(jiān)督，注重發(fā)揮審計作用，將審計工作與財務(wù)工作明確區(qū)分開來，定期抽查財政資金的應(yīng)用效率，強調(diào)單位人員的自我監(jiān)督意識。二是加強預(yù)算管理與現(xiàn)有政策間的銜接，在進行預(yù)算編制時，全面貫徹黨的重大戰(zhàn)略、方針，將其作為預(yù)算安排的首要任務(wù)，預(yù)算支出必須反復(fù)與黨的重大戰(zhàn)略部署等對標，強調(diào)黨的監(jiān)督，始終不違背事業(yè)單位的發(fā)展初心。三是持續(xù)細化改進預(yù)決算編制工作，在法律規(guī)范下做好單位信息公示，便于人大代表理解并行使監(jiān)督權(quán)力，打造真正意義上的陽光政府。四是加強單位與人大代表間的日常溝通，配合人大審議預(yù)決算，將人大及其常委會有關(guān)預(yù)決算的意見作為制定預(yù)算支出政策、分配財政資金和完善資金管理的重要依據(jù)。

四、結(jié)語

預(yù)算管理一體化建設(shè)不僅是事業(yè)單位提高自身預(yù)算管理質(zhì)量、提高預(yù)算資金管理效率的重要手段，更是協(xié)助財政部門加強財政資金管理、優(yōu)化財政資金分配、保證財政資金安全的關(guān)鍵舉措。通過本文對事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)相關(guān)的講解，從預(yù)算管理思維邏輯、預(yù)算管理執(zhí)行、預(yù)算管理信息系統(tǒng)應(yīng)用以及預(yù)算管理監(jiān)督監(jiān)管等方面提出了進一步的優(yōu)化建議，希望能夠幫助事業(yè)單位更好地開展預(yù)算管理一體化建設(shè)事業(yè)，幫助事業(yè)單位更好地踐行其公益性服務(wù)性質(zhì)和經(jīng)濟價值。但受限于筆者實務(wù)經(jīng)驗和理論文獻等的學習水平，致使提出的部分觀點策略等也較為淺顯，其實踐有效性尚待驗證考察，未來也會持續(xù)加強該方面的學習，力求提出更具實行價值的預(yù)算策略，穩(wěn)中求進，實現(xiàn)事業(yè)單位預(yù)算管理的標準化、精益化。