薩利赫執(zhí)政以來也門國家治理的特征、困境與影響

李寶鳳

(1.西北大學 中東研究所，陜西 西安 710127；2.寧夏醫(yī)科大學 馬克思主義學院，寧夏 銀川 750004)

在中東的政治動蕩中，也門危機發(fā)生時間較早，至今仍塵埃未定，并日益呈現出復雜化、長期化、邊緣化的特點。在動蕩發(fā)生前，也門就被資源枯竭、貧困加劇、派系沖突、外部干預、部落割據以及地方分離主義(1)參見Sarah Phillips, Yemen and the Politics of Permanent Crisis, London: Routledge, 2011, p. 25．等一系列政治、經濟、社會問題所困擾。隨著薩利赫(2)薩利赫出生于1942年，曾參與1962年北也門“自由軍官組織”發(fā)動的“9·26”政變，推翻了伊瑪目封建王朝。1978年薩利赫出任阿拉伯也門共和國(Yemen Arab Republic)總統(tǒng)兼武裝部隊總司令，成為頭號實權人物，并將其影響力從軍界擴展到政界。1990年阿拉伯也門共和國與也門民主人民共和國(The People's Democratic Republic of Yemen)宣布統(tǒng)一，薩利赫成為也門共和國(The Republic of Yemen)的總統(tǒng),直至2012年交權。失權，也門政治轉型失敗，“胡塞武裝”奪取薩那，多國聯(lián)軍介入戰(zhàn)局，也門內戰(zhàn)愈演愈烈。新冠肺炎疫情肆虐，也門脆弱的公共衛(wèi)生體系受到嚴重沖擊，面臨全線崩潰。薩利赫執(zhí)政以來對也門的國家治理經歷了從制衡到失衡的過程，最終導致國家體制嚴重失序和內外環(huán)境演化中形成矛盾的集中爆發(fā)。

一、“庇護”關系網下的生存型政治治理

美國政治學家塞繆爾·亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中提到：“各國之間最重要的政治分野不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度?！?3)塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海：上海人民出版社，2008年，第1頁。自1978年出任北也門總統(tǒng)以來，薩利赫就開始利用國家資源構建“庇護”關系網。他采用分而治之的方式，拉攏、安撫庇護對象，通過政治手腕處理危機，對國家進行管控。

(一)也門的“庇護”關系網

“庇護”一詞最初作為人類學術語指“戲謔關系”(joking relations)或“親屬關系行為”(kinship behavior)等特殊的人際關系，是一種特定的二元社會互動模式。(4)參見Alex Weingrod, “Patrons, Patronage, and Political Parties” , Comparative Studies in Society and History, 1968, vol. 10, no. 2, p. 379.政治學家將它應用于政治學研究，其核心含義是政治、經濟地位較高的庇護者利用掌握的資源為地位較低的被庇護者提供保護和恩惠，被保護者則以其忠誠、默認和服從作為回饋的垂直結構關系。(5)參見James C. Scott, “Patron-Client Politics and Political Change in Southeast Asia” , The American Political Science Review, 1972, vol. 66, no. 1, p. 92.“庇護制”作為一項隱秘的非正式制度，未被納入正式的政府機構，卻強力滲透至國家的正式權力結構之中，發(fā)揮著不弱于正式制度的作用。

莎拉·菲利浦認為，也門“庇護”關系網以薩利赫為中心，形成“同心圓模式”。(6)參見Sarah Phillips, Yemen's Democracy Experiment in Regional Perspective, New York: Palgrave Macmillan, 2008, p. 4.薩利赫政權根據親疏遠近關系將家族成員、精英人物納入“庇護”之下，運用所掌握的資源換取承認與支持，以維持政治權威。政治角色越重要的人物越深入地融入政權的“庇護”關系網。(7)參見Sarah Phillips, Yemen and the Politics of Permanent Crisis, London: Routledge, 2011, p. 22．薩利赫的家族成員與精英人物是政治活動的主要參與者，政治體系中的實力人物成為薩利赫時期國家政治治理的重要基礎?！巴膱A”內部是由50人左右組成的“核心圈子”(inner circle)。離薩利赫最近的內圈由他的兒子、侄子、同父異母的兄弟、表親和姻親等近親組成。家族成員在政治、經濟和軍事等重要部門被委以重任，也門的石油、建筑、通訊等重要領域都牢牢控制在薩利赫家族手中。薩利赫總統(tǒng)曾經試圖培養(yǎng)他的長子艾哈邁德接替他的職位。薩利赫總統(tǒng)同父異母的兄弟擔任空軍指揮官和辦公室主任兼首席指揮官；中央安全部隊副指揮官和國家安全局副局長是薩利赫的侄子；總統(tǒng)衛(wèi)隊首領也是薩利赫的侄子。薩利赫時期所構建的“庇護”關系網，利用寶貴國家資源采取“分享而治”的方式，逐步形成家族政治并滋生貪污腐敗。

(二)也門政治體系中的精英

精英人物是指在國家政治體系中占據重要權力職位的群體。也門的精英階層由部落“謝赫”、軍事領袖、政黨精英、技術官僚以及少數傳統(tǒng)商人組成。精英類別的劃分存在相互交織和重疊，薩利赫將資源分配給各政治和社會精英人物團體，以確保自己的政治權力。

1.部落精英。也門部落精英大多是北部具有重要影響力的“謝赫”，他們掌握著部落權力和影響部落集團的效忠程度。薩利赫總統(tǒng)本人出身桑漢(Sanhan)部落，從桑漢部落精英向外擴張構成更廣泛的也門政權“庇護”關系網。薩利赫主要通過利益輸送的方式拉攏部落精英：一是建立部落事務部發(fā)放津貼或以實物形式輸送利益。薩利赫時期成立部落事務部，大約5000名部落“謝赫”根據政府所賦予的職務級別，每月領取津貼。部落事務部根據“謝赫”的效忠程度，來決定津貼數量以及是否持續(xù)提供。“謝赫”們每月津貼收入約為105—525美元，2003年部落事務部共為部落“謝赫”發(fā)放了420萬美元的津貼。(8)參見Sarah Phillips, Yemen's democracy experiment in regional perspective: Patronage and pluralized authoritarianism, New York: Palgrave Macmillan, 2008, p. 104.部落事務部還不定期向“謝赫”提供房屋、土地、車輛，以換取部落效忠。二是虛設崗位和默許腐敗行為。地方政府在學校和衛(wèi)生部門設立虛假崗位和“幽靈員工”(ghost employees)，受庇護人員“吃空餉”，相應職責則無人履行，地方政府機構行政效率低下。三是“謝赫”獲得土地的所有權和國家工程承包資格。許多“謝赫”成為國家的承包商，獲取資源開采、海洋捕撈權和電信運營資格，由此獲得豐厚利潤。

也門在進入石油時代(9)1982年也門有了石油工業(yè)，也門政府與美國亨特公司簽訂了馬里卜—焦夫孟迪地區(qū)約16000平方公里土地的石油勘探、開采協(xié)議。亨特公司于1984年7月30日在該地區(qū)打成了也門歷史上的第一口油井，開啟了也門的石油時代。之前，部落精英一般通過家族承襲和自身能力來獲取權力，他們在部落中發(fā)揮的作用相對穩(wěn)定。石油時代開啟后，薩利赫政權運用“庇護”關系換取部落精英效忠的方式更加普遍，部落精英在薩利赫總統(tǒng)的決策過程中發(fā)揮著至關重要的影響。但是，這種資源換取利益，利益贏得“忠誠”的方式也會隨著資源和利益輸送的減少而減弱。因此，薩利赫維系對部落社會統(tǒng)治的基礎極其脆弱，隨著也門能源儲備的減少，部落的“忠誠”程度也在逐漸衰減。

2.政黨精英。也門是阿拉伯半島首個實行多黨制的國家，統(tǒng)一以后曾經出現40多個政黨的“政治膨脹”時期。也門的政黨政治經歷了早期全國人大黨與也社黨聯(lián)合執(zhí)政時期；統(tǒng)一后首次議會選舉形成的全國人大黨、也社黨與伊斯蘭改革集團的三黨聯(lián)合政府時期；南北內戰(zhàn)后全國人大黨與伊斯蘭改革集團聯(lián)合執(zhí)政時期以及1997年的議會選舉后，全國人大黨獨立執(zhí)政。

全國人大黨是為發(fā)動國家政治動員而創(chuàng)建的，是薩利赫總統(tǒng)維系政治權威的工具。作為“庇護”關系網的重要組成部分，它的作用主要體現在：首先，其常設委員會，特別是最高執(zhí)行委員會是薩利赫給“忠誠者”實行政治庇護的機構。其次，全國人大黨的黨員身份是對薩利赫政權“忠誠”的標志，加入其中會成為“庇護”關系網的一部分。在20世紀80年代，全國人大黨的黨員身份是公務員任命的“先決條件”。(10)參見April Longley Alley, “The Rules of the Game: Unpacking Patronage Politics in Yemen” , The Middle East Journal, 2010, vol. 64, no. 3, p. 390.全國人大黨的政黨精英將薩利赫創(chuàng)設的“庇護”關系網視為政治和經濟競爭的主要場所。在庇護制下，也門的政黨精英想要獲取資源就必須被納入到“庇護”關系網，否則就意味著被邊緣化。也門的反對黨也有被拉攏的情況，伊斯蘭改革集團的黨魁阿卜杜拉·艾哈邁爾也是也門主要部落聯(lián)盟之一的哈希德部落的“大謝赫”。作為反對黨的政黨精英，他在任期間堅定支持薩利赫，成為薩利赫的重要政治盟友，薩利赫通過“庇護”關系網也賦予其許多經營特權。

也門的政黨機構逐漸淪為薩利赫“庇護”關系網運作的工具，其主要作用是支持薩利赫總統(tǒng)的政治意愿，將其作為議會多數派，采取拉攏的方式獲取其他政黨默許或支持。

3.軍事精英。薩利赫時期的也門設有五個軍區(qū)，其中央軍區(qū)、西北軍區(qū)、南部軍區(qū)和東南部軍區(qū)等四個軍區(qū)的指揮官均來自于桑漢部落，西北軍區(qū)和第一裝甲師的指揮官阿里·穆辛是總統(tǒng)的親戚，也是當時也門的第二大權威人物。2009年，薩利赫總統(tǒng)曾解除南部軍區(qū)指揮官邁赫迪·穆夸拉的職務，任命他的侄子塔里克接替。軍事精英的權力，來自于對軍隊的控制和在“庇護”關系網下掠奪的巨額財富。薩利赫統(tǒng)治后期由于利益分配不均，軍事精英之間產生矛盾，對薩利赫政權形成巨大挑戰(zhàn)。

4.技術官僚。也門的技術官僚是擁有管理現代國家所需教育和各種專業(yè)知識的精英，他們通常是來自城市中受人尊敬的卡迪(法官)家庭。技術官僚與薩利赫的關系沒有其他精英那么親近，但他們大部分接受過良好的教育，是也門經濟發(fā)展依賴的對象。為了獲取國家資源和政治庇護，他們有時也會向薩利赫政權做出妥協(xié)。因此，薩利赫執(zhí)政時期，也門的政治治理主要是在薩利赫的威權統(tǒng)治下，通過“庇護”關系網這種形式進行。關系網形成的體系具有一定的包容性，薩利赫將有助于政治穩(wěn)定的元素悉數納入其中，形成所謂的“影子國家”。薩利赫在接受新聞采訪時曾表示，統(tǒng)治也門就像在“蛇頭上跳舞”。(11)參見Victoria Clark, “Yemen: Dancing on the Heads of Snakes”, New Haven: Yale University Press, 2010, p. 2.這既說明也門的國家治理環(huán)境，同時也體現出薩利赫國家治理的策略和政治生存法則。

二、“資源詛咒”背景下食利型經濟治理

一般而言，國家產生的經濟問題多數以政治問題為根源，而一個國家的經濟狀況也被視為該國政治現狀的“晴雨表”。中國駐也門大使館前任外交官戴新平針對也門危機曾指出，經濟發(fā)展滯后是也門及其他中東國家政治動蕩的根源。(12)參見戴新平：《也門政治危機的演變及其前景》，《中東問題研究》2016年第2期，第113頁。也門的經濟落后有目共睹，雖地處阿拉伯半島，其石油資源儲量卻遠遠不及其他海灣國家。經濟治理對國家發(fā)展非常重要，但在薩利赫時期也門的經濟治理收效甚微。

1993年英國經濟學家理查德·奧蒂提出“資源詛咒”論，認為對低收入和中等收入水平的國家來說，有利的自然資源稟賦并不能使國家從中受益，反而對其經濟發(fā)展產生抑制作用。(13)參見Richard M. Auty, Sustaining Development in Mineral Economies: The Resource Curse Thesis, London: Routledge, 1993, p. 1.有學者認為，也門屬于此類“資源詛咒”型國家。(14)參見Ramez Abubakr Badeeb, Hooi Hooi Lean, “Financial Development, Oil Dependence and Economic Growth: Evidence from the Republic of Yemen” , Studies in Economics and Finance, 2017, vol. 34, no. 2, p. 26.事實上，也門情況比較特殊，它并不完全具備“資源詛咒”國家豐富的資源儲備，又在經濟發(fā)展方面對資源極度依賴。也門經濟基礎薄弱，對石油資源過度依賴，加之耕地貧乏，水資源短缺，缺乏促進經濟良性發(fā)展的替代產業(yè)和新的經濟增長點。諸多因素制約著國家經濟發(fā)展，給也門的經濟治理提出嚴峻挑戰(zhàn)。

(一)石油資源枯竭迫在眉睫

也門雖地處阿拉伯半島并與沙特等產油大國毗鄰，但在阿拉伯也門共和國建立之前并沒有發(fā)現石油、天然氣資源。1984年7月，馬里卜—焦夫盆地發(fā)現具有重要商業(yè)價值的石油，日產原油約1068噸，也門結束無油歷史，開啟了對石油資源的開發(fā)和利用時代，也門石油工業(yè)隨之迅速發(fā)展，帶來豐厚收益，石油產業(yè)逐漸成為國民經濟收入的重要來源。也門石油儲量約30億桶，石油產業(yè)占本國GDP的30%，占國家預算的75%和出口收入的90%。(15)參見Thomas Juneau, “Yemen: Prospects for State Failure-Implications and Remedies” , Middle East Policy, 2010, vol. 17, No. 3, p. 136.2001年，也門石油產量曾經達到44萬桶/天的峰值，之后逐漸下降至2010年的26萬桶/天。石油出口收入也從2008年的78億美元下降至2010年的45億美元。由于其石油儲量有限，2009年有學者評估也門石油有可能在10年內枯竭。由于內戰(zhàn)沖突，也門的石油產業(yè)受到重創(chuàng)，這對財政收入約3/4來自于石油出口的也門來說，是致命的打擊。石油儲量減少是其產量下降的主要原因，也門石油部門管理不善和產能有限也加劇了問題的嚴峻性。

(二)水資源枯竭與農業(yè)的畸形發(fā)展

也門沒有永久性河流，地下水水位不斷下降，國家90%以上的水都用在農業(yè)生產上。缺水問題成為也門農業(yè)發(fā)展的主要障礙，水資源爭奪是導致也門地方沖突頻發(fā)的主要原因之一。也門的一系列水資源問題中，政府治理不善也是一個原因，對非法開采沒有做到有效監(jiān)管。一些官員禁止民眾私自開采地下水，卻在自家庭院中開井挖水。也門的水資源匱乏、人口爆炸式增長(16)從1975年到2005年，也門人口增長率平均為3.6%。、水資源消耗嚴重以及政府對水資源管理不善，諸多因素嚴重阻礙了農業(yè)的發(fā)展。在沖突不斷的也門，缺水是嚴重的社會問題，也門甚至可能成為世界上第一個水資源完全耗竭的國家。

也門耕地面積占全國土地面積的39%，農村人口占總人口的70%。農業(yè)畸形發(fā)展，灌溉農業(yè)比重過大，造成也門水資源危機。另外，由于過度放牧，也門沙漠化嚴重，耕地資源面積嚴重萎縮，糧食大部分需要從國外進口。農民大量種植卡特(17)卡特是一種溫和的興奮劑，由于它的經濟效益遠高于種植糧食作物，被廣泛種植于也門的高地。代替糧食和其他經濟作物?？ㄌ貙儆谒芗偷淖魑?，每年收獲多達四次，對灌溉用水需求量很大，更加劇了水資源短缺，導致缺水問題愈發(fā)嚴重。1970—2000年間，卡特的產量翻了10番，這對水資源極度匱乏的也門來說無異于雪上加霜。由于大面積種植卡特，薩利赫政府沒有引導農業(yè)的均衡發(fā)展，只能大量進口糧食，給也門的糧食安全和經濟發(fā)展帶來較大隱患。

(三)也門經濟治理的結構性問題

薩利赫執(zhí)政時期，也門的經濟治理深受現實境況影響，困難重重。1990年8月發(fā)生海灣戰(zhàn)爭，由于也門支持伊拉克的立場，導致在海灣國家工作的近百萬也門僑民被驅趕回國，給也門經濟造成巨大的損失。1994年5月，也門南北矛盾激化，爆發(fā)也門“南北戰(zhàn)爭”。內戰(zhàn)造成約110億美元的經濟損失，國內基礎設施遭到嚴重破壞，戰(zhàn)后經濟發(fā)展舉步維艱。

一方面，也門經濟長期發(fā)展規(guī)劃不夠科學。薩利赫掌權后集中力量恢復經濟，努力擺脫經濟衰退的困境，致力于改變農業(yè)種植結構，發(fā)展工業(yè)生產和促進經濟多元化。由于缺乏長期發(fā)展動力，很多計劃沒有付諸實施。為提高石油產量，也門加大勘探和開采力度，但囿于基礎設施薄弱，投資環(huán)境不佳，經濟結構單一，難以找到新的經濟增長點，經濟發(fā)展始終處于遲滯狀態(tài)。根據世界銀行2010年數據，也門是阿拉伯世界最貧窮的國家，人均國內生產總值不到900美元。(18)參見 Ioannis Mantzikos, “Somalia and Yemen: The Links between Terrorism and State Failure”, Digest of Middle East Studies, 2011, vol. 20, no. 2, p. 244.正如查爾斯·施米茨(Charles Schmitz)所言，也門經濟問題在很大程度上反映了國家治理不善，而國家治理不善與其“庇護”制度有著內在聯(lián)系。2009年美國《外交政策》雜志公布的“失敗國家”(19)失敗國家指數是描述國家能力和基本治理結果的綜合指標。排名中，也門列第18位。另一方面，也門對僑民匯款過度依賴。從20世紀70年代起，成千上萬的也門人在其它石油經濟繁榮的海灣國家工作。實際上，大多數也門人沒有打算定居海灣國家，他們在國外盡量減少支出，將收入匯到國內，成為也門國家收入的重要來源。1980年，僑匯占北也門國民生產總值的40%，占南也門國民生產總值的44%。1990年海灣危機后，也門大批工人被驅逐回國，這對也門的經濟造成了嚴重的打擊。在城市地區(qū)，投資匱乏導致市場分裂和土地價格上漲；在農村地區(qū)，工資上漲部分導致生產成本過高和產能下降，也門經濟越來越依賴于糧食進口。政府拒絕將僑匯收入重點投入到經濟發(fā)展上，盡管大量資金流入也門，卻無法將這些財富轉化為生產性資本投資。

也門工業(yè)部門單一，農業(yè)發(fā)展畸形，嚴重依賴石油工業(yè)、僑民匯款和外國援助。在經濟治理方面，薩利赫將大部分收入用于維持其政治“庇護”關系網。薩利赫執(zhí)政時期，也門在經濟方面的改革力度不大，沒有構建健康的產業(yè)體系，加之人口增長過快，資源枯竭，也門的經濟治理無法擺脫“資源詛咒”的厄運。

三、“強部落、弱國家”形態(tài)下的“碎片化”社會治理

米格代爾認為國家并不一定是強大的，相對于社會，國家可能是很弱的，看上去是龐然大物的國家，往往無力從社會中提取足夠的資源，無法按照自身意志改造社會。(20)參見喬爾·S.米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界的國家社會關系及國家能力》，張長東等譯，南京：江蘇人民出版社，2012年，第1頁。許多學者采用“國家—社會”關系范式研究不同國家的社會治理邏輯。也門作為部落傳統(tǒng)深厚的國家，部落是基層社會的重要組織系統(tǒng)，國家與部落的互動是也門社會治理的基礎，也門的國家與部落關系在治理架構和利益互動方面呈現出“碎片化”。

(一)也門“強部落、弱國家”的社會形態(tài)

也門社會呈現出“強部落、弱國家”的形態(tài)，部落作為相對獨立的社會單元在也門社會的基本結構中占有重要地位。薩利赫在1986年接受采訪時曾說：“國家是部落的一部分，也門人民是部落的集合?！?21)Paul Dresch, Tribes, government and history in Yemen, New York: Oxford University Press, 1989, p. 7.雖然薩利赫執(zhí)政期間也門建立了現代國家制度框架，并聲稱在政治上實行憲政民主和社會法制，但也門的部落制度和部落習慣法在社會治理和基層事務處理中依然起著舉足輕重的作用。

也門歷史上曾有上千個部落，各部落有自己的組織結構、從屬關系、傳統(tǒng)領地和武裝力量，對中央政府保持一定的獨立性。在歷史演進中也門出現四大部落聯(lián)盟：哈希德、巴基爾、哈卡和穆茲哈。部落大多擁有自己的武裝，發(fā)揮著基層組織的作用。薩利赫時期，也門政府的政令是否順利執(zhí)行，取決于部落的支持程度。眾多部落成員對本部落的忠誠高于對國家的忠誠，在其眼中部落利益甚至高于民族利益。也門政府同各部落“謝赫”之間的關系成為部落與國家互動的關鍵因素。

在亨廷頓看來，作為有效能的、強大的國家“政府享有公民的忠誠，從而有能力去開發(fā)資源，征用民力，創(chuàng)制并貫徹政策”。(22)參見塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海：上海人民出版社，2008年，第1頁。也門由于地理上分隔，政府向部落地區(qū)提供基本服務的能力較弱。薩利赫時期，相比強大的部落系統(tǒng)而言，也門國家形象無論是對外還是對內都呈現出“衰微”的狀態(tài)。對外，也門經常被稱作“脆弱國家”或者“失敗國家”；對內，薩利赫政令的上傳下達并不暢通，有時政令甚至不能在首都薩那外執(zhí)行。

在也門廣大部落地區(qū)，部落認同被認為高于國家認同，加之薩利赫使用“庇護”關系網來維持國家統(tǒng)治，也門社會呈現出明顯的“強部落、弱國家”的形態(tài)。國家和部落社會不能良性互動，也門政府無法形成有效的基層動員，社會治理面臨巨大困難。

(二)也門基層社會治理的路徑

也門歷史上存在著長期分裂、政治危機不斷、國家動蕩不安、政府效能低下等問題，部落成為也門政治的關鍵因素和國家穩(wěn)定的核心角色。薩利赫時期也門政府無法實現對所有領土的直接管控，在部落占主導地位的地區(qū)，國家通過“庇護”體系拉攏一些重要部落對國家保持效忠，形成以部落為主導的國家基層治理傳統(tǒng)。

首先，部落在也門社會治理中作用突出。也門部落的強大與國家基層組織的軟弱和腐敗有關。部落和部落法成為弱國家的次級替代品。也門的部落類似于“微型國家”，部落之間有明確邊界和內部等級區(qū)劃。部落在其范圍內擁有專屬管轄權，管理內部事務，動員部落進行防御或戰(zhàn)爭。(23)參見Shelagh weir, A tribal order: Politics and law in the mountains of Yemen, Austin: University of Texas Press, 2007, p. 307.也門人主張部落自治形式，部落為其成員提供基本的法治形式、安全保障，在正式制度之外維持基層的社會秩序。部落作為也門的基層組織通過以下方式進行治理：一是部落內部組織地方防衛(wèi)系統(tǒng)，并與其他部落達成防衛(wèi)協(xié)議，以保證部落內部安全；二是部落創(chuàng)制制度，部落村莊內部或村莊之間分擔經濟風險；三是部落對部落成員參與對外事務和對外貿易活動提供保護；四是部落成員在部落外犯下罪行，整個部落將分擔責任，并補償產生的債務或損害。薩利赫曾試圖通過政治手段削弱部落制度，操縱部落社會，但在部落內部權力牢牢掌握在“謝赫”手中，也門的地方政府管理部門很難直接插手部落事務。

其次，也門部落習慣法在基層治理體系中的重要地位。也門的部落制度繁雜，部落觀念、部落習俗在也門社會生活中根深蒂固，維持著部落社會的秩序。部落習慣法在部落地區(qū)占有重要地位，而也門的基層法院則通常被認為腐敗、低效和缺乏誠信。發(fā)生矛盾糾紛時，部落成員往往拒絕向地方機構求助。也門政府不得不承認部落制度，甚至有時會轉向要求部落來解決地方復雜的社會問題。1992年也門通過第一部將部落沖突管理整合到國家法律體系的提案，法律正式承認部落仲裁作為替代的糾紛解決機制。也門政府承認部落系統(tǒng)，借助部落本身來解決復雜的部落沖突。在沖突的早期階段，一般主張非暴力手段。由各方“謝赫”或有影響力的人物，針對事件本身進行談判。如果談判不起作用，將采取第三方介入，進行仲裁。仲裁員根據證據、對話和預選會議來解決各方沖突。每一方都有權上訴兩次，在第三方部落那里判定的結果為最終裁決。部落沖突治理系統(tǒng)基于共識和維護人際關系構建而成，重視部落習慣法的運用。習慣法在部落中的使用價值在于它的恢復性作用，即在部落內恢復群體友好關系。在沖突的仲裁過程中，部落根據傳統(tǒng)，要求涉事者對自己的錯誤和罪行進行懺悔。作為回報，對方會接受調解，有時給予寬恕或減少賠償。部落治理系統(tǒng)鼓勵各方關注部落的利益，將認罪或道歉作為緩和緊張情緒的重要步驟，為最后的解決沖突創(chuàng)造條件。

因此，部落治理作為也門基層治理的重要形式，在也門社會長期存在。在國家式微的情況下，也門部落各自為政，呈“碎片化”狀態(tài)。部落社會在基層治理和社會穩(wěn)定方面有一定的積極作用，但對國家治理體系的構建也有不小的負面影響。如何在地方治理中提高運用制度和法律的能力，提高國家治理效能，是薩利赫政府時期面臨的嚴峻社會治理問題。

四、薩利赫執(zhí)政以來也門國家治理的困境與影響

也門的國家治理建立在維持政治現狀基礎上，一旦國家內外情況生變，也門的穩(wěn)定就會變得難以維系。由于缺乏重要的反饋機制和應對突發(fā)不測的能力，薩利赫時期也門面臨著政治改革遲滯不前、經濟形勢萎靡不振和社會暴力沖突不斷等難以擺脫的困境。

(一)政治危機：國家核心力量衰減與離心力增強

也門是阿拉伯半島上唯一實行多黨制的國家，薩利赫時期曾經分別在1993年、1997年、1999年、2003年和2006年進行過議會和總統(tǒng)選舉，呈現出民主的形式。薩利赫對國家的政治治理一直建立在非正式的、分而治之的“庇護制”基礎上，執(zhí)政的全國人大黨成為薩利赫維護其“庇護”關系網的工具。薩利赫以國家資源拉攏社會上層精英，政治呈現出不穩(wěn)定性。隨著資源枯竭與能源開采量減少，也門維系其庇護關系網的開支日益短缺，脆弱性逐漸凸顯。

隨著國家核心力量衰減，“庇護”關系網下的昔日庇護對象和薩利赫昔日盟友也加入到反對薩利赫的陣營中。21世紀初，薩利赫政權的政治失敗使也門統(tǒng)治精英之間產生嚴重摩擦。薩利赫希望艾哈邁德“子承父業(yè)”的想法，使得他昔日最親密的盟友逐漸疏遠。作為薩利赫政權曾經最有力的支持者，薩迪克·艾哈邁德和阿里·穆辛等人對薩利赫的做法極為不滿，他們在聲勢浩大的反對薩利赫浪潮中倒戈，成為薩利赫政權瓦解的重要力量。2005年由也門人改革黨、也門社會黨、納賽爾主義統(tǒng)一組織等5個黨派組建成也門主要反對黨聯(lián)盟——“聯(lián)合會議黨”，薩利赫政權面臨著反對黨的嚴峻挑戰(zhàn)。薩迪克·艾哈邁德在2009年甚至公開要求薩利赫辭職。

此外，“南方運動”“胡塞武裝”等勢力的崛起使也門國家離心力增強。1990年，也門統(tǒng)一后，薩利赫政府主導國家事務，違背了權力分享協(xié)議。石油和天然氣的收益大部分被北方主導的也門政府獲取，南方日益感到被邊緣化。南北雙方在政治權力與經濟利益分配問題上的矛盾難以調和，國家面臨分裂風險。1994年，爆發(fā)南北戰(zhàn)爭，薩利赫政府依靠軍事力量平息內戰(zhàn)，實現國內統(tǒng)一。內戰(zhàn)后，北方一直掌握著也門政治主導權，數以萬計的南方軍事和文職人員被迫退休或被解雇。南北矛盾日益積聚，也門內部爭斗更加嚴重，2007年也門南方分離主義勢力正式打出了“南方運動”的旗號。隨著2011年也門國內發(fā)生動蕩，南方分離運動勢力不斷壯大，重申獨立要求。也門“南方運動”的產生源于南北倉促合并的先天不足以及歷史殘留下來的地方主義觀念。薩利赫政府在南北政治和經濟利益處理上出現明顯偏差和失誤，造成政治“碎片化”和國家分裂。

也門北部的薩達省在政治上長期得不到重視，經濟上被邊緣化，對薩利赫政府存在強烈不滿。1992年侯賽因·巴德雷丁·胡塞等人創(chuàng)立“青年信仰者”組織。1994年也門南北內戰(zhàn)爆發(fā)后，該組織開始由政治組織轉變?yōu)槲溲b組織。從2004年到2010年，薩那政府對“胡塞武裝”發(fā)動六次軍事行動。“胡塞武裝”的創(chuàng)始人侯賽因身亡后，他的兒子葉海亞繼任精神領袖?！昂溲b”從薩達省發(fā)跡，由偏處一隅到走向全國，由以復興宰德派為目標的宗教團體發(fā)展成一支重要的武裝力量，意圖取得也門統(tǒng)治權。薩利赫時期國家對經濟發(fā)展規(guī)劃不足，對民眾許下改善民生的承諾落空，民眾對政府的支持率下降，間接造成“胡塞武裝”在2011年也門國內動亂中的異軍突起。

薩利赫時期也門政治治理失效，以“南方運動”和“胡塞武裝”為典型的也門地方主義勢力對中央政權的離心力影響逐漸增強。薩利赫政權的核心力量衰減，執(zhí)政危機頻現，出現政治多極化。多極化撕裂著也門脆弱的政治結構并成為暴力對抗和不穩(wěn)定的根源。加之阿拉伯世界的政治動蕩，也門民眾積怨的逐漸爆發(fā)和政治多極化的影響，造成也門國內社會的長期大動蕩。

(二)經濟危機：國家官員嚴重腐敗與財政陷入困境

也門作為阿拉伯世界最貧窮的國家之一，經濟停滯不前和過高的人口增長率給政府帶來難以承載的壓力。官員的嚴重腐敗和國家的財政困境使薩利赫統(tǒng)治后期面臨巨大的經濟危機。

2011年也門發(fā)生動蕩時，抗議活動主要針對薩利赫政府的腐敗、權力過度集中和國家服務能力有限等問題，其中腐敗問題是被提及最多的問題之一。2004年的《也門時報》指出也門的腐敗印象指數(CPI)(24)CPI(corruption perceptions index)是 “透明國際”組織每年發(fā)布各個國家腐敗印象的指數。按照“透明國際”的規(guī)定，CPI指數為10(最不腐敗)至0分(最腐敗)。達到2.4，世界排名第112位，成為當年最腐敗的阿拉伯國家之一。薩利赫政府的紀檢部門缺乏制約能力，國家腐敗現象無法得到有效遏制。也門公共部門濫用收入，政府部門和官員存在嚴重的貪腐行為，年度預算開支款項被大量貪污和盜用。隨著越來越多的國家資源用于維持脆弱的政治平衡，非正式的“庇護”關系網導致腐敗行為的加劇，嚴重影響國家經濟發(fā)展。

能源部門財政收入是也門國家財政收入的主體和總統(tǒng)維持“庇護”關系網的重要經費來源。也門石油收入占國家出口收入的90%，約占中央政府預算的75%。(25)參見April Longley Alley, “The Rules of the Game: Unpacking Patronage Politics in Yemen” , The Middle East Journal, 2010, vol. 64, no. 3, p. 389.薩利赫將石油特許使用權、開采原油資格提供給被拉攏對象，特權人物通過購買補貼柴油在國際市場上獲利，國家資源被私人大量竊取。由于石油產量下降和油價下跌的雙重影響，也門面臨著嚴重的財政危機。2009年初，政府財政部要求所有部門的運行開支削減50%。隨著財政愈加困難，國家公務員和軍人工資的支付也難以維系。由于資源和財政收入分配力不足，政府失去拉攏競爭對手和仲裁地方爭端的能力。另外，政府長期忽視對勞動力的培訓，缺乏人口發(fā)展規(guī)劃，導致人口急速增長。民眾對生活狀況的普遍不滿，動搖著薩利赫政府的統(tǒng)治基礎，也門的經濟危機與政治危機可以說是相伴而生。

(三)社會危機：部落沖突與社會問題影響國家穩(wěn)定

薩利赫時期對基層社會治理，特別是農村地區(qū)，主要依靠部落。全國82%的人口和52%的家庭生活在農村地區(qū)，城鄉(xiāng)之間存在巨大貧富差距，也門農村貧困率比城市高了近一倍。幾乎所有部落都在農村地區(qū)，部落地區(qū)的貧困化狀況更為嚴重。農村地區(qū)同樣也是部落沖突高發(fā)區(qū)，部落居民因爭奪稀缺水源、土地資源及捍衛(wèi)部落利益和相鄰部落、地方政府發(fā)生糾紛，甚至發(fā)展為武力沖突。

部落與政府的沖突具有現實性，他們通過襲擊地方政府部門，在公共場合制造爆炸和暗殺，破壞油田輸油管道等手段向政府施壓，促使政府投資農村，改善部落經濟狀況。由于沖突不斷，人們漸漸遠離沖突發(fā)生地，造成多地教育資源和醫(yī)務人員匱乏，外來投資信心缺乏。薩利赫統(tǒng)治后期，也門局勢動蕩，中央政府對部落的控制越來越弱，部落武裝更是有恃無恐。曾經作為薩利赫政府有力支持者的“哈希德”部落武裝，多次炮轟也門政府的辦公大樓，甚至占領總統(tǒng)衛(wèi)隊軍事基地，給也門政府造成嚴重的人員和財產損失。部落力量的反戈，給了搖搖欲墜的薩利赫政權致命一擊。

也門社會還面臨著巨大的人口問題，為社會沖突埋下隱患。由于缺乏人口治理的相關措施，也門成為世界上人口增長最快的國家之一。人口結構不平衡，也門人口2/3以上是24歲以下的青少年，其中一半以上是文盲。薩利赫時期的社會治理忽視了人口治理和青年發(fā)展問題，沒能給青年提供制度化的發(fā)展環(huán)境和機遇。青年人成為也門政治動蕩時政府反對力量的急先鋒，加速了薩利赫政權的瓦解。

五、結 語

縱觀也門內戰(zhàn)的發(fā)生，地理環(huán)境、歷史傳統(tǒng)、外部干預等因素都發(fā)揮著作用。薩利赫時期對也門國家治理的失敗，加劇了國家固有矛盾的爆發(fā)。薩利赫政府的政治、經濟和社會治理都圍繞著隱秘的“庇護制”展開。也門國家權力短暫的制衡與穩(wěn)定得益于薩利赫的“庇護”關系網的構建，政權的瓦解也與此關系網的斷裂直接相關。2011年，也門政治動蕩發(fā)生后，“庇護”關系網的內圈沿著斷層線破裂，直至分崩離析。“南方運動”“胡塞武裝”和“基地”組織等問題攪亂著也門的政局，使也門的政治逐漸出現多極化，在外部勢力的干預下演變成復雜的內戰(zhàn)沖突。

也門目前仍處在內戰(zhàn)中，國家重建異常艱難，前景很不明朗。但是，也門為什么陷入內戰(zhàn)無法自拔，如何有效開展民族國家重構是值得學界關注的命題。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和執(zhí)行能力的集中體現。薩利赫時期，國家治理失靈使也門面臨重重難解問題。因此，如何改革國家治理體制機制，提升也門國家治理的現代化水平，成為也門政治重建必須著力解決的關鍵問題。