淺析電子文件單套制歸檔問題

文/湘潭大學 田徑

一、電子文件單套制概述

（一）電子文件單套制的概念。電子文件“單套制”是指經(jīng)由計算機等電子設備而生成的檔案，且僅以電子文件模式予以保存。即，電子文件“單套制”是“無紙化”辦公模式下電子文件收集、整理、歸檔的模式創(chuàng)新，強調(diào)的是電子文件歸檔保存狀態(tài)。

（二）電子文件單套制的優(yōu)勢。電子文件“單套制”突破了傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案的一系列管理模式而且簡化了工作流程，在未來有望實現(xiàn)減少檔案室工作人員，緩解他們繁瑣和重復勞動，利用計算機信息技術使電子文件管理發(fā)揮出重要作用。電子文件單套制管理可以運用數(shù)字簽名，可以驗證文件是否發(fā)生更改，能有效保障電子文件的合法性。還將在一定程度上簡化電子文件的轉(zhuǎn)移交接工作過程，為推進我國檔案信息資源載體形式的多樣化做出貢獻，推進信息資源的利用，實現(xiàn)檔案的現(xiàn)代化服務，從而在一定程度上推動我國檔案管理事業(yè)的發(fā)展。不少學者認為，單套制無法代替紙質(zhì)的檔案所呈現(xiàn)出的價值。但是筆者認為，電子文件單套制突出的重要作用是可以提高工作效率，古往今來，聰明的人類總能尋找辦法提高工作效率，從原始社會的鉆木取火，到蒸汽時代的發(fā)明，再到今天的掃地機器人、無人快遞派送車等等。雖然有其弊端，但無法忽視帶來的益處，所以不要著急否定，且看電子文件單套制的不斷完善與發(fā)展。

二、電子文件單套制管理現(xiàn)狀

筆者簡單總結(jié)了近些年國家以及各地出臺的電子文件單套制的相關法律法規(guī)，如《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》刪除了原標準中有關“雙套制”歸檔的規(guī)定。這對于單套制的發(fā)展是很大的鼓舞。2018年10月，國家檔案局公布的《機關檔案管理規(guī)定》，其中第三十六條第二款規(guī)定“滿足本規(guī)定第五章規(guī)定且不具有永久保存價值或其他重要價值的電子文件, 以及無法轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)文件或縮微膠片的電子文件可以僅以電子形式進行歸檔?！睘殡娮有问降臍w檔工作提供了前提依據(jù)。2019年4月頒布的《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》，明確指出除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交。

這些相關法律法規(guī)的出臺，一定意義上肯定了電子文件單套制的應用意義。由此電子文件單套制拉開序幕，敢為天下先的上海自貿(mào)區(qū)于2014年頒布條例，而后很快在2015年上海市的年度重點課題中確定，保稅區(qū)管理局此后正式開始試點工作，于2016年出臺了指導意見，截至2017年10月，上海自貿(mào)區(qū)試點的單套制試點的對象不斷擴大到歷史檔案和行政審批檔案，在上海試點期間，浙江省建設廳、政務辦理中心、麗水市檔案館、本鋼集團等具有代表性的試點地區(qū)紛紛取得了令人喜悅的成績。在此背景下，檔案工作者的思想觀念也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，雖然為單套制的推廣提供了便捷，省去了繁雜的紙質(zhì)與電子兩套文件，但是在運用過程中不斷出現(xiàn)問題。

三、單套制實施中存在的問題

（一）管理技術不成熟。雖然電子文件單套制在各個試點地區(qū)如火如荼地展開，但實踐不過是近幾年才開始的，電子文件在網(wǎng)絡中仍存在大量隱患，大部分電子文件需要在網(wǎng)絡中傳輸或瀏覽，但木馬病毒等可能造成文件不完整，或者被惡意銷毀。然而技術尚未成熟到可以辨別電子文件管理系統(tǒng)中惡意銷毀的來源，是否是意外還是人為。再者，檔案具有憑證性特點，紙質(zhì)檔案可以實體出現(xiàn)，作為依據(jù)或證據(jù)，那電子文件是否可以呢，若電子文件可以，那云計算背景下，電子文件的控制權便不在自己手中，如若其他人知道存儲地址便可隨時打開，隨時處置，那這份文件的安全性將大大降低，而且也有泄露的風險。也就是說，如果電子文件或者在一定特殊情況下當成訴訟證據(jù)使用，那在此訴訟期間或者懸而未決時，必須保證不被損壞，現(xiàn)有技術確實無法保證，因為銷毀過程不可逆轉(zhuǎn)。所以說仍存在技術問題。西方發(fā)達國家在電子文件管理工作方面取得較為優(yōu)異的成果，美國早在1998年便開始實施ERA項目，于2005年8月成功開發(fā)了電子文件檔案館系統(tǒng)，即ERA系統(tǒng)。此外該系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)9大功能的需求，而且為聯(lián)邦政府提供服務；英國2001年制訂了電子文件管理政策框架后不斷規(guī)劃更新；澳大利亞早在1995年就頒布了電子文件歸檔策略，而后提出并構建了DIRKS戰(zhàn)略，宗旨是提供永久價值的電子文件無縫移交。

（二）電子文件的長期保存未得到徹底解決。談到電子文件的長期保存，不得不說到“四性”，但是單單“四性”中的真實性就讓人頭疼了。首先，這里的真實性是指電子文件形成過程的真實，在電子文件形成過程中、保存過程中以及整理利用等整個生命周期保證未被篡改；還指電子文件形成之后產(chǎn)生結(jié)果的真實，一直未被更改，始終保持電子文件全過程的原始狀態(tài)。但是，如今信息技術快速發(fā)展，一些信息設備軟件功能強大，通過網(wǎng)絡便能偽造、破壞甚至轉(zhuǎn)移竊取電子文件。另外，再加上電子文件總是需要依附于信息設備，還有電子文件自身的虛擬性、不穩(wěn)定等特點，有些企業(yè)的電子文件在歸檔后根據(jù)需要還要進行更改等問題，以上種種表明，保障“真實”是個麻煩的問題，這也是難以實現(xiàn)長期保存的問題所在，更何況只是四分之一的問題就已經(jīng)讓人卻步了。

此外，上海自貿(mào)區(qū)電子文件“單套制”管理的實踐經(jīng)驗認為，電子文件的接收、管理和長期保存是“單套制”管理過程中的三大難題。電子文件的產(chǎn)生又不得不依附于計算機以及一些辦公軟件和系統(tǒng)等特殊介質(zhì)。電子文件雖然存儲載體多，存儲格式多，但是曾經(jīng)出現(xiàn)過多次電子文件丟失或者損壞導致不可讀的狀況，長期保存無法得到保證，電子文件類型復雜豐富，一定程度上加大了難度；還有載體脆弱，比如依附的U盤易老化，只能通過轉(zhuǎn)移存儲。但不同的學者認為，在一定程度上，這份電子文件轉(zhuǎn)換媒介后便不是以前那份文件，況且面臨著電子文件遷移困難等問題，電子文件發(fā)生轉(zhuǎn)移，其哈希值會有所變化。

四、推行單套制措施

（一）學習借鑒國外技術。雖然我國已經(jīng)出臺了電子文件單套制的相關法律法規(guī)，并在各個地區(qū)的試點工作取得成功，但是電子文件單套制仍未廣泛在全國范圍內(nèi)應用，這是因為電子文件單套制管理體系不夠完善，沒有成熟的技術支持，這樣便可借鑒國外有益的經(jīng)驗。西方發(fā)達國家積累了不少有益經(jīng)驗，特別是在電子文件管理方面。近些年，國外相關政策、法規(guī)、項目、技術等方面的研究數(shù)量較多，需要深入研究美國、英國、澳大利亞的重要舉措，可以從三個方面入手：如何做、為何這樣做、這樣做的效果如何。還需要結(jié)合我們?nèi)缃耠y以推行的原因，知道我們的差距在哪？優(yōu)勢在哪？劣勢在哪？要因地制宜，另外要避免只見樹木不見森林、一葉障目的問題，不能忽略整體，要注重技術推進、人才推進、理論推進。目前，美國、加拿大、英國、日本和韓國等，都在不斷推動完善單套制管理模式，有的國家已經(jīng)實現(xiàn)了。我國電子文件已經(jīng)發(fā)展20多年，相比較我國檔案界學者對電子文件單套制的研究較少，截至2021年12月29日，筆者在知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中檢索電子文件單套制，并根據(jù)計量可視化分析，2000年到2016年這些年發(fā)表的論文只有1-3篇，2017年16篇，2018年15篇，2019年37篇，2020年39篇……而且，以電子文件為主題的只有19篇，以單套制為主題的只有11篇，但是外國的研究基本上已經(jīng)實現(xiàn)。由此可見，電子文件單套制仍處在初步發(fā)展時期，無論是理論還是實際都有待于進一步加強，期望政府鼓勵企業(yè)或檔案館等進行電子文件單套制的實踐探索，政府應出臺相關的政策支持電子文件管理工作，這個問題以前僅受檔案界關注，如今正逐漸受到整個社會的重視。未來電子文件在技術方面的發(fā)展將不是難題。想要防止電子文件泄密，可以運用加密技術，加密技術分為靜態(tài)加密與動態(tài)加密，如通過訪問文件時需要輸入密碼或者數(shù)字簽名來證明訪問文件的權限；另外一種是自動識別用戶的權限，對于已經(jīng)授權的用戶可直接使用文件，暢通無阻，但是對于沒有授權的用戶，則會被阻攔，這樣不僅保障了電子文件的安全與密閉，也不用通過改變用戶來操作。還可以通過加密磁盤或者對文件夾進行加密，但是目前微軟公司與希捷公司并未成功，無法防止內(nèi)部人員登錄泄密，所以這種通過加密文件夾或系統(tǒng)的加密技術還需進一步研究。政府應給予大力支持，在技術方面少不了資金方面的支持，任何系統(tǒng)的開發(fā)都是需要啟動資金，所以資金成為技術發(fā)展的難題和負擔，國家應提供支持與幫助，加大人才培養(yǎng)。

（二）完善電子文件“四性”保障措施。為了解決電子文件的長期保存問題，需要解決電子文件的“四性”問題，如果沒有解決電子文件的“四性”問題，那么電子文件不具有完全的檔案價值。“四性”保障是指電子文件的真實性、完整性、可用性和安全性保障。為了推進電子文件單套制，應做好如下工作：首先，可以學習外國企業(yè)是如何推行的，在保障真實性的前提下促進信息資源的發(fā)展。例如InterPARES Trust歐洲團隊信任鏈模型的提出使得長期保存具有可能性。另外，還可以學習現(xiàn)有成功企業(yè)是如何順利推行的，要研究他們的數(shù)字檔案系統(tǒng)，多研究電子文件歸檔的環(huán)節(jié)及步驟，看是否有過人之處。其次，增強對技術領域的探索，如拓展多個模塊的應用，來確?！八男浴保谛孪到y(tǒng)中增設警報項目，涉及重要機密文件的，如果出現(xiàn)惡意非法篡改會提示警報服務。對于時間戳、數(shù)字簽名以及電子簽章，在多個主體部門的參與和配合下進行統(tǒng)一。在業(yè)務流程方面，從整體上確保全過程連續(xù)，對電子文檔進行固化；加強前端控制，觀察系統(tǒng)是否能自動捕獲文檔，對系統(tǒng)進行新功能探索。最后，利用責任懲罰機制，明確電子文件形成的各個環(huán)節(jié)、步驟，一經(jīng)檢測電子文件的真實性不予通過時，要查證哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，要進行懲處；完善制度體系，規(guī)劃每一環(huán)節(jié)并確定標準；廣泛參與電子檔案全過程管理。由此，進一步省去人員懈怠產(chǎn)生的低級問題。接著通過系統(tǒng)預設，若該環(huán)節(jié)流程并未出現(xiàn)問題，系統(tǒng)可根據(jù)以往鑒定邏輯進行處置，將具有保存價值的電子文件移交進館存貯，或者在企業(yè)應用系統(tǒng)中直接歸檔。

五、結(jié)語

電子文件單套制的發(fā)展軌跡如何，在未得到全球推廣的背景下都是無法明確的。的確，電子文件單套制在全球范圍推廣還需要時間，在未解決技術與長期保存這兩大突出問題之前，一切都是空談。但是，我們要相信人類的智慧，在歷史長河中，總會抓住機遇迎接挑戰(zhàn)，炎黃子孫不缺迎難而上的信心與決心。也期望廣大學者多多研究，為單套制的推行做出貢獻，這不僅對于可持續(xù)發(fā)展具有突出作用，還可以減少紙張的浪費，綠色辦公，綠色存儲。相較國外先進的管理模式，我們要奮起直追，不甘落后。