黨內(nèi)法規(guī)治理效能提升的邏輯與進(jìn)路

郭倩倩，王金水

(中共江蘇省委黨校[江蘇行政學(xué)院] 科學(xué)社會主義教研部，南京 210009)

引言

黨內(nèi)法規(guī)作為黨的制度的脊梁，充分體現(xiàn)黨的意志，對于黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動具有根本的規(guī)范功能。同時(shí)，其作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，戰(zhàn)略地位日益凸顯。黨的十八大以來，黨始終注重“健全各方面制度，完善治理體系，促進(jìn)制度建設(shè)和治理效能更好轉(zhuǎn)化融合，善于運(yùn)用制度優(yōu)勢應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)沖擊”[1]。當(dāng)前，相對完備的黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)形成，如何更好提升其治理效能是目前研究的重大基礎(chǔ)性問題。繼續(xù)推進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，有必要深入探究依規(guī)治黨的邏輯機(jī)理，不斷推動黨內(nèi)法規(guī)體系更加系統(tǒng)、優(yōu)化，以更好發(fā)揮其治理效能，充分體現(xiàn)黨的制度優(yōu)勢。

綜合學(xué)界研究可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們從多層面、多學(xué)科視角對黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵外延、結(jié)構(gòu)功能、目標(biāo)手段、具體實(shí)踐等諸多相關(guān)論題都有深入探討，成果豐碩。主要集中于以下幾個(gè)方面：一是關(guān)于依規(guī)治黨科學(xué)內(nèi)涵的闡釋。周葉中等提出依規(guī)治黨已成為一個(gè)兼具時(shí)代性、本土性和實(shí)踐性的重要概念，也是將法治思維和法治方式作用于管黨治黨全過程，并具體從規(guī)范依據(jù)、價(jià)值目標(biāo)、實(shí)踐動力、內(nèi)容維度與功能作用層面進(jìn)行了分析闡釋[2]。二是從政黨治理現(xiàn)代化、治理體系與治理能力視閾出發(fā)研究黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)問題。肖金明等認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)通過各種制度規(guī)范的剛性約束，遵循制度——法治——治理——善治這一黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的基本邏輯，不斷推動黨內(nèi)治理的科學(xué)化、民主化、法治化[3]。劉寧寧等認(rèn)為推進(jìn)政黨治理的制度化、規(guī)范化必須以法治思維和改革精神建立完備的制度體系、樹立制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性、增強(qiáng)制度信仰和執(zhí)行力[4]。三是從新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)視角進(jìn)行相關(guān)研究。祝捷等提出需要在守正創(chuàng)新精神指導(dǎo)下，以推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”為著力點(diǎn)，把握立規(guī)和執(zhí)規(guī)兩個(gè)關(guān)鍵[5]。陳自才認(rèn)為黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終保證正確的政治方向，堅(jiān)持將系統(tǒng)思維運(yùn)用于黨內(nèi)法規(guī)制度的制定、貫徹與執(zhí)行全過程[6]。四是圍繞制度優(yōu)勢如何更好轉(zhuǎn)化為治理效能這一主題展開相關(guān)研究。歐陽康認(rèn)為實(shí)現(xiàn)治理效能的路線圖應(yīng)該包括優(yōu)勢制度能否轉(zhuǎn)化為社會共識、優(yōu)勢制度能否轉(zhuǎn)化為實(shí)施路徑、優(yōu)勢制度如何轉(zhuǎn)化為所有社會成員的行為規(guī)范等三個(gè)方面[7]。李海青從制度的頂層設(shè)計(jì)和落實(shí)機(jī)制入手，提出制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的具體方案[8]。

通過梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們從不同視角論證了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在屬性、體系結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等對治理效能的價(jià)值和意義，對可行的實(shí)踐路徑也作了相應(yīng)探討。但已有研究更多側(cè)重從黨內(nèi)法規(guī)具體執(zhí)行這一單一環(huán)節(jié)來突出治理效能的實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上執(zhí)行并不能凸顯黨內(nèi)法規(guī)治理效能的全部，整體治理效能的提升是一項(xiàng)更為系統(tǒng)化的工程。全面把握黨內(nèi)法規(guī)從靜態(tài)制度范式轉(zhuǎn)化為動態(tài)治理范式，需要從更寬廣視野考察治理效能的內(nèi)在邏輯和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，對黨內(nèi)法規(guī)的文本范式、主體能力與作用機(jī)制進(jìn)行充分而細(xì)致的探討，充分闡釋治理效能提升的理論邏輯及關(guān)鍵阻滯因素，深入把握中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理的內(nèi)在規(guī)律，進(jìn)一步推動新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)向縱深發(fā)展。

一、黨內(nèi)法規(guī)治理效能提升的價(jià)值意蘊(yùn)

黨內(nèi)法規(guī)治理效能提升具有強(qiáng)烈的價(jià)值屬性，始終面向管黨治黨的目標(biāo)定位和治理現(xiàn)代化的價(jià)值屬性，同時(shí)作為法治中國建設(shè)的重要保證，將有效推進(jìn)全面依法治國進(jìn)程。

其一，是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的根本要求。全面從嚴(yán)治黨需要在思想建黨基礎(chǔ)上，同時(shí)凸顯制度治黨。從根本上而言，制度治黨發(fā)揮最大效能，這是由中國共產(chǎn)黨的自身特點(diǎn)與現(xiàn)狀規(guī)模所決定的，也是由制度之治的自我優(yōu)勢所決定的。在黨的制度形態(tài)中，包括成文和不成文的形式，發(fā)揮中流砥柱作用的是以成文形式存在的黨內(nèi)法規(guī)體系。因而制度治黨的重點(diǎn)在于依規(guī)治黨。對于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各項(xiàng)活動來說，需要貫徹的一項(xiàng)基本方針就是通過制度方式使之更加規(guī)范化、程序化。從這個(gè)層面而言，黨內(nèi)法規(guī)體系始終為黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)提供基本的制度遵循。依規(guī)治黨并不斷提升其治理效能充分體現(xiàn)了管黨治黨的價(jià)值目標(biāo)，是黨的各方面建設(shè)形成合力的前提和基礎(chǔ)，能夠不斷促進(jìn)黨執(zhí)政的科學(xué)化、民主化與法治化。

其二，體現(xiàn)了“中國之治”的獨(dú)特治理密碼?！爸袊巍斌w現(xiàn)為“兩個(gè)堅(jiān)持、兩個(gè)體系”，“兩個(gè)堅(jiān)持”即始終堅(jiān)持中國特色社會主義制度和依規(guī)治黨，“兩個(gè)體系”體現(xiàn)為不斷完善國家治理體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。“兩個(gè)堅(jiān)持、兩個(gè)體系”的提出，也是在更宏闊的戰(zhàn)略視野中更加凸顯黨內(nèi)法規(guī)體系的地位和功能。在“中國之治”的整個(gè)體系中，黨是各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。各個(gè)領(lǐng)域事業(yè)的推進(jìn)和發(fā)展都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。而黨所進(jìn)行的各項(xiàng)活動也必然應(yīng)當(dāng)具有規(guī)范性和權(quán)威性，為了確保這一目標(biāo)的達(dá)成，黨規(guī)之治也應(yīng)當(dāng)是“中國之治”的必然導(dǎo)向。申言之，黨章黨規(guī)的性質(zhì)和形態(tài)決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)活動的性質(zhì)和形態(tài)。黨的十九屆四中全會在部署推進(jìn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化時(shí)，將加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)同時(shí)提出，充分體現(xiàn)了后者之于前者的重要政治意義。

其三，為推進(jìn)全面依法治國提供強(qiáng)大政治保證。依規(guī)治黨和依法治國的關(guān)系是社會主義民主政治建設(shè)的重要課題，二者相輔相成、有機(jī)統(tǒng)一。依法治國是依規(guī)治黨的基礎(chǔ)，因?yàn)橐婪ㄖ螄鉀Q的是一切行為和活動的規(guī)則問題也即普遍性的制度化問題，其中也包括提供黨組織和黨員個(gè)人行為活動的基本規(guī)則。而依規(guī)治黨直接涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)這一特殊性問題。但從中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心這一角色定位而言，依法治國內(nèi)在要求依規(guī)治黨，將黨的活動納入規(guī)章制度軌道。因而，依規(guī)治黨是依法治國的政治保證。習(xí)近平總書記也明確指出：“必須堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)?！盵9]在不斷推進(jìn)中國特色社會主義民主政治發(fā)展進(jìn)程中，二者所致力于達(dá)成的價(jià)值目標(biāo)以及基于目標(biāo)所設(shè)定的各項(xiàng)規(guī)范文本與實(shí)施機(jī)制應(yīng)當(dāng)更好地實(shí)現(xiàn)同向而行、共同發(fā)力，相互配合、強(qiáng)化支撐，避免出現(xiàn)相互不協(xié)調(diào)、不相容的狀況。

二、邏輯機(jī)理：遵循制度治理“內(nèi)容—主體—執(zhí)行”的契合與同構(gòu)

通過探索制度治理相關(guān)結(jié)構(gòu)要素之間的內(nèi)在聯(lián)系和作用規(guī)律，深刻把握黨內(nèi)法規(guī)治理效能提升的邏輯機(jī)理，有助于在探究理論必然性基礎(chǔ)上得出實(shí)踐指向性。治理效能作為主體在面對治理風(fēng)險(xiǎn)時(shí)積極克服不利因素從而最終產(chǎn)生一系列效果的有機(jī)統(tǒng)合，從過程看，表現(xiàn)為主體按照既定目標(biāo)采取相應(yīng)行為；從結(jié)果看，是若干制度效用的綜合反映和整體呈現(xiàn)；從本質(zhì)看，體現(xiàn)制度體系所指向的治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。因此，治理效能直接體現(xiàn)制度規(guī)范主體關(guān)系和治理目標(biāo)的價(jià)值取向。就具體制度治理實(shí)踐而言，面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)是多方面的，其中關(guān)涉性較強(qiáng)的因素包括內(nèi)容黏合度不足影響規(guī)范性、主體能力不足影響約束性、執(zhí)行力不足影響實(shí)效性等。因此，制度內(nèi)容有效性、治理主體能動性、執(zhí)行機(jī)制適應(yīng)性等深層因素的綜合作用影響其治理效能的發(fā)揮與提升。

其一，制度內(nèi)容有效性是確保治理效能的基本前提。治理能否取得效能，制度文本的內(nèi)容是否全面有效是首要的?，F(xiàn)代社會的快速演進(jìn)與變遷，使得治理議題不斷更迭。治理主體在特定的制度框架內(nèi)，圍繞治理目標(biāo)進(jìn)行互動溝通與合作，并在這一治理實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)制度的有效嵌入。但需要注意的是，治理的實(shí)施過程并不能保證嵌入的制度內(nèi)容都是有效的。如與實(shí)際相脫離、目標(biāo)指向含糊或內(nèi)容表述不清的制度文本被實(shí)施，將會產(chǎn)生資源配置不合理、治理效率低下等一系列不良后果。一般而言，制度內(nèi)容的有效性處于“完全有效”與“完全無效”的頻譜范圍內(nèi)。如何更好甄判制度內(nèi)容的有效程度，可以從制度體系的價(jià)值性、聯(lián)動性、穩(wěn)定性等維度進(jìn)行考量。制度的內(nèi)在價(jià)值屬性是制度最為內(nèi)核的政治基因，決定其目標(biāo)導(dǎo)向和運(yùn)行理路等。而制度的價(jià)值屬性往往更具體通過制度的文本結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出來。若制度在結(jié)構(gòu)上具有優(yōu)勢，往往呈現(xiàn)出始終以維護(hù)主體利益為價(jià)值導(dǎo)向，縱向結(jié)構(gòu)有序、橫向結(jié)構(gòu)互恰，各項(xiàng)具體內(nèi)容緊密銜接、高效集成。若呈現(xiàn)這一狀態(tài)，說明其制度化水平較高。

其二，治理主體能動性是治理效能提升的強(qiáng)大推動力。治理活動的開展離不開特定治理主體的介入，而主體在其中能否充分發(fā)揮作用，由自我能力決定。人總是在特定的經(jīng)驗(yàn)、知識積累的基礎(chǔ)上基于需要進(jìn)行實(shí)踐。從制度的執(zhí)行效能來看，關(guān)乎靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性要素和動態(tài)的能動性要素。各類強(qiáng)制性的實(shí)施規(guī)則、具體問責(zé)規(guī)則等涉及靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性要素，靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性要素決定了執(zhí)行效能的“剛性”，即在現(xiàn)實(shí)的治理過程中為了達(dá)成特定治理目標(biāo)所依靠的強(qiáng)制規(guī)范條件，受制度要素本身的規(guī)制。就動態(tài)的能動性要素而言，更多涉及主體的認(rèn)知能力、問題裁決能力以及協(xié)同配合能力等現(xiàn)實(shí)條件。實(shí)現(xiàn)制度文本的規(guī)范性和約束性功能的最終落地，并達(dá)成治理高效的目標(biāo)要求，有賴于結(jié)構(gòu)性要素和能動性要素的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，并最終通過動態(tài)能動性要素作用的充分發(fā)揮加以實(shí)現(xiàn)。在這一過程中，治理主體能動性發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，因而必須著力提升治理主體的能動性。

其三，執(zhí)行機(jī)制適應(yīng)性是治理效能提升的根本支撐。制度治理作為特定的治理方式和治理實(shí)踐，最終需要通過特定的作用機(jī)制體現(xiàn)出來。它涉及如何協(xié)調(diào)和處理各環(huán)節(jié)、各要素之間的復(fù)雜關(guān)系，從而使整體功能最大程度發(fā)揮出來，主要回答治理效能如何落地的問題。制度體系作為靜態(tài)范式，并不直接生成治理效能，需要通過具體的制度運(yùn)行機(jī)制才能發(fā)揮作用，充分彰顯制度優(yōu)勢。這種“動能”的持續(xù)生成，內(nèi)在要求不斷完善制度運(yùn)行機(jī)制。從執(zhí)行機(jī)制完善的角度推動治理實(shí)踐更加科學(xué)化、穩(wěn)定化，是關(guān)乎效能提升的重要環(huán)節(jié)。制度執(zhí)行越是充分有力，制度內(nèi)在的優(yōu)勢狀態(tài)就越能凸顯出來，從而使治理的效能充分釋放。

基于上述制度治理效能提升規(guī)律的一般性闡釋，黨內(nèi)法規(guī)治理效能提升，必須確保黨內(nèi)法規(guī)體系的系統(tǒng)與全面，著力增強(qiáng)治理主體的能力與素養(yǎng)，同時(shí)不斷促進(jìn)具體實(shí)施機(jī)制的健全與完善，保持治理所需的強(qiáng)大政治定力與制度執(zhí)行力，充分實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)治理目標(biāo)，確保政治行為的統(tǒng)一意志與邊界，不斷促進(jìn)黨自身的凈化與完善。

三、影響黨內(nèi)法規(guī)治理效能提升的問題檢視

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)邁出新步伐，為強(qiáng)化“兩個(gè)維護(hù)”提供了堅(jiān)實(shí)制度保證，黨員干部的精氣神、干事創(chuàng)業(yè)的積極性與責(zé)任心明顯增強(qiáng)，黨風(fēng)政風(fēng)持續(xù)好轉(zhuǎn)，對于黨和國家事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了充分的引領(lǐng)和保障作用。不過從具體實(shí)踐來看，在治理過程中仍存在不少阻礙，各位階、各領(lǐng)域、各層面制度分散與重疊并存現(xiàn)象有待改進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)本身系統(tǒng)化程度有待加強(qiáng)，具體實(shí)施與執(zhí)行也存在諸多阻滯因素，這些都直接影響黨內(nèi)法規(guī)治理效能的不斷提升。

其一，黨內(nèi)法規(guī)體系的黏合度不強(qiáng)。依據(jù)整體性、協(xié)調(diào)性的價(jià)值目標(biāo)，黨內(nèi)法規(guī)體系仍然存在與實(shí)踐不協(xié)調(diào)、不銜接等問題，黨內(nèi)法規(guī)制定在整體上還有提升空間。一方面，各項(xiàng)制度的集成配合度還不夠高。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)到一定階段后，自身運(yùn)轉(zhuǎn)容易陷入一種“路徑鎖定”狀態(tài)，同時(shí)采取打“制度補(bǔ)丁”的做法和習(xí)慣，容易導(dǎo)致出現(xiàn)涉及同一類問題的制度雜亂現(xiàn)象，影響整體效能的發(fā)揮。黨內(nèi)法規(guī)體系作為一個(gè)內(nèi)部多種要素結(jié)合而形成的大系統(tǒng)，其系統(tǒng)內(nèi)各項(xiàng)制度的關(guān)聯(lián)性更具現(xiàn)實(shí)意義。它不是黨內(nèi)各項(xiàng)準(zhǔn)則、條例等制度文本的簡單疊加，各制度要素之間需要形成一條比較系統(tǒng)完整的制度鏈，充分體現(xiàn)內(nèi)在邏輯性和協(xié)調(diào)性。另一方面，程序性制度設(shè)計(jì)還不夠完善。程序性制度設(shè)計(jì)是關(guān)乎制度落實(shí)的重要環(huán)節(jié)，是制度執(zhí)行的基本遵循。實(shí)體性制度與程序性制度二者相輔相成，實(shí)體性制度是程序性制度存在的前提條件，涉及的是核心內(nèi)容，但程序性制度也至關(guān)重要，因?yàn)槠渖婕皩?shí)體性制度的具體落實(shí)。從這個(gè)意義上來講，程序性制度設(shè)計(jì)是影響實(shí)體性制度效能的直接因素?！爸贫缺旧聿豢茖W(xué)、脫離實(shí)際、沒有可行性，有的規(guī)定過于原則、操作性不強(qiáng)，有的只有要求沒有問責(zé)、剛性約束力不夠，還有的規(guī)定交叉重復(fù)甚至打架?！盵10]實(shí)施細(xì)則針對性不夠，程序性配套措施較為模糊，容易導(dǎo)致執(zhí)行操作空間過寬、彈性過大，影響最終治理效果。

其二，執(zhí)行主體能力與素養(yǎng)不高。黨內(nèi)法規(guī)的文本質(zhì)量是充分釋放治理效能的前提性因素，但靜態(tài)的文本必須通過主體的作用才能體現(xiàn)功能。實(shí)踐中黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行離不開各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，他們對待黨內(nèi)法規(guī)的態(tài)度以及在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程中的能力素養(yǎng)如何，關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)效能的提升。在日常實(shí)踐中是否愿意按黨內(nèi)法規(guī)辦事體現(xiàn)的是主體意識，具體執(zhí)行的過程與結(jié)果如何體現(xiàn)的是主體能力。一方面，執(zhí)規(guī)主體黨規(guī)意識有待增強(qiáng)。提升全體黨員的黨規(guī)意識是黨內(nèi)法規(guī)治理效能提升的重要主觀條件。當(dāng)前，仍有不少黨員干部價(jià)值觀走偏、權(quán)力觀扭曲，變異、隱形的形式主義、官僚主義問題依然存在，無法全面認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)對于黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)的關(guān)鍵作用，持有一種消極被動的態(tài)度，沒有養(yǎng)成按規(guī)矩辦事的思維和習(xí)慣，沒有將黨內(nèi)法規(guī)作為約束自身行為的標(biāo)尺，缺乏執(zhí)行黨內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度的主動意愿和思想自覺；又或者在實(shí)施過程中有選擇地執(zhí)行，打擦邊球做變通處理，這些都極大損害了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和公信力。另一方面，執(zhí)規(guī)主體執(zhí)行能力存在不足。部分黨員干部雖有黨規(guī)意識，但由于主體能力欠缺，也會影響治理效能。有的黨員干部對于黨內(nèi)法規(guī)具體細(xì)則理解不全面、不透徹，不能抓住其精神實(shí)質(zhì)與執(zhí)行要旨，在具體執(zhí)行過程中出現(xiàn)生搬硬套、機(jī)械主義或偏差較大的問題，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的約束與規(guī)范功能下降。

其三，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施強(qiáng)度不夠。執(zhí)行與實(shí)施對于黨內(nèi)法規(guī)體系而言，是關(guān)鍵著力點(diǎn)也是最終落腳點(diǎn)?！叭绻玫狞h內(nèi)法規(guī)制度得不到有效執(zhí)行，不僅不能發(fā)揮應(yīng)有作用，反而會損害制度自身的公信力。”[11]從實(shí)踐狀況來看，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行環(huán)節(jié)仍然是一個(gè)短板?！案叨戎匾暡⒆ズ命h內(nèi)法規(guī)執(zhí)行，是當(dāng)前一項(xiàng)十分重要而緊迫的任務(wù)?！盵12]習(xí)近平指出：“存在一些重制定、輕執(zhí)行的問題，有的制度先緊后松，有的上緊下松，有的外緊內(nèi)松，有的違反之后未得到及時(shí)懲處，產(chǎn)生‘破窗效應(yīng)’?！盵13]有的黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行一段時(shí)間后被束之高閣，或者在執(zhí)行過程中被敷衍對待，僅僅迫于外在壓力做出執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的假象，實(shí)則為表面遵守、象征性執(zhí)行、機(jī)械性執(zhí)行，甚至“以文本照轉(zhuǎn)文本、以文件落實(shí)文件、以會議貫徹會議的方式執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)”[14]。這些不良現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重影響了黨內(nèi)法規(guī)治理效能的發(fā)揮。同時(shí)，在實(shí)踐過程中，主體超越合理執(zhí)行限度、濫用執(zhí)規(guī)裁量權(quán)也嚴(yán)重降低了黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。導(dǎo)致這些現(xiàn)象的原因除黨內(nèi)法規(guī)制度文本的結(jié)構(gòu)性因素外，與部分執(zhí)行主體濫用權(quán)力、將個(gè)人利益凌駕于黨內(nèi)法規(guī)之上也有極大關(guān)系。

其四，黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境優(yōu)化不足。政治生態(tài)環(huán)境優(yōu)劣對于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行影響頗深，二者呈正相關(guān)性。在風(fēng)清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境中，黨內(nèi)法規(guī)被視為黨組織和個(gè)體行為活動的基本準(zhǔn)則，黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性得到切實(shí)維護(hù)，同時(shí)也提升了主體執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度的自覺性和主動性。在不良的黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境中，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效能就會大打折扣。黨的十八大以來，通過大力整治黨內(nèi)不正之風(fēng)、全面加強(qiáng)黨的各方面建設(shè)、嚴(yán)肅和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，黨內(nèi)政治生態(tài)得到極大改善。但也存在一些仍待解決的問題，這些問題一定程度上影響了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行落實(shí)。如庸俗腐朽的落后政治文化的影響、黨內(nèi)潛規(guī)則一定程度的存在，這些因素不僅會擠壓黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮作用的空間，而且會消弭黨內(nèi)法規(guī)的影響力，使其執(zhí)行效果下降。

四、新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)治理效能提升的實(shí)踐進(jìn)路

基于對黨內(nèi)法規(guī)治理效能提升價(jià)值與邏輯的分析，具體可從質(zhì)量賦能、主體賦能、執(zhí)行賦能、場域賦能、數(shù)字賦能等層面著力，以充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢、推進(jìn)實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。

其一，質(zhì)量賦能：提高黨內(nèi)法規(guī)體系的系統(tǒng)聯(lián)動性。提高治理效能就必須不斷優(yōu)化制度對接，使其體系更加成熟定型。習(xí)近平指出：“現(xiàn)在要把著力點(diǎn)放到加強(qiáng)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效上來，鞏固和深化這些年來我們在解決體制性障礙、機(jī)制性梗阻、政策性創(chuàng)新方面取得的改革成果?！盵15]實(shí)現(xiàn)制度體系的系統(tǒng)集成，并不意味著各類制度文本的簡單機(jī)械相加與拼裝組合，而是要不斷努力實(shí)現(xiàn)在縱向體系上的有機(jī)統(tǒng)一和橫向體系上的協(xié)調(diào)聯(lián)動，最終實(shí)現(xiàn)相互支撐、共同發(fā)揮效能。一是基于頂層設(shè)計(jì)不斷強(qiáng)化縱向聯(lián)動機(jī)制。歷史唯物主義要求，基于時(shí)代變遷和實(shí)踐發(fā)展，不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系的系統(tǒng)化完善，實(shí)現(xiàn)傳承與改革的有機(jī)結(jié)合。同時(shí)，不同區(qū)域客觀實(shí)情的差異也內(nèi)在要求在黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)過程中建立充分的溝通、對接與反饋機(jī)制。在實(shí)踐中，既需要中央層面的宏觀規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)，也需要地方層面的承上啟下和具體落實(shí)，還包括各級基層的試點(diǎn)探索與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。二是加強(qiáng)現(xiàn)有制度資源的有機(jī)銜接與系統(tǒng)協(xié)調(diào)。盡量避免制度設(shè)計(jì)不合理而造成的制度脫節(jié)、制度離散或制度博弈等問題，真正促進(jìn)制度體系的有機(jī)集成，實(shí)現(xiàn)效能合力。同時(shí)，不斷實(shí)現(xiàn)實(shí)體性法規(guī)與程序性法規(guī)的協(xié)同。實(shí)體性法規(guī)對黨員和組織行為提出具體要求，程序性法規(guī)對于實(shí)施流程和執(zhí)行規(guī)定作出詳細(xì)說明。應(yīng)注重壓縮自由裁量權(quán)空間，使整體制度體系更加科學(xué)規(guī)范，執(zhí)行更具針對性和可操作性。三是聚焦價(jià)值目標(biāo)建立全面有效的黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制。通過制定科學(xué)的評估指標(biāo)，構(gòu)建有效的評估機(jī)制，適時(shí)對黨內(nèi)法規(guī)體系的文本質(zhì)量、執(zhí)行狀況等作出全面系統(tǒng)的考察與評價(jià)，及時(shí)有針對性發(fā)現(xiàn)新問題，進(jìn)一步優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)體系。對于實(shí)踐中執(zhí)行困難或執(zhí)行效果不佳的制度，需要準(zhǔn)確研判是制度規(guī)制本身的問題還是現(xiàn)實(shí)中影響制度執(zhí)行的其他因素所致，如果是制度設(shè)計(jì)本身的問題，就需要在實(shí)踐中對制度進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化與完善。黨內(nèi)法規(guī)制定與完善需要通過充分的頂層設(shè)計(jì)、各級聯(lián)動來實(shí)現(xiàn)，以不斷優(yōu)化制度的互恰性與耦合性，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，使之更進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)集成的治理效能。

其二，主體賦能：增強(qiáng)遵規(guī)執(zhí)規(guī)的思想自覺與行動自覺。著力增強(qiáng)執(zhí)行主體執(zhí)規(guī)能力，使主體在具體實(shí)踐中一以貫之遵規(guī)、執(zhí)規(guī)，才能確保黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威效應(yīng)和規(guī)范功能的持續(xù)輸出。一是強(qiáng)化黨規(guī)意識，提高思想自覺。黨規(guī)意識體現(xiàn)了黨員干部對各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容認(rèn)知程度以及思想認(rèn)同狀況等，是現(xiàn)實(shí)中主體具體執(zhí)行各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的思想基礎(chǔ)。實(shí)踐表明：“人們對一個(gè)制度的自覺遵從是建立在理解和認(rèn)同的基礎(chǔ)之上的，普遍的理解和認(rèn)同能夠顯著地提升制度的效能。”[16]黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)深度理解與認(rèn)同才能更進(jìn)一步推動形成遵規(guī)執(zhí)規(guī)的自覺意識。如果主體在思想認(rèn)知層面對于黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不熟悉或不理解，則談不上在現(xiàn)實(shí)中的自覺遵從?！霸谌h開展法規(guī)制度宣傳教育，引導(dǎo)廣大黨員、干部牢固樹立法治意識、制度意識、紀(jì)律意識。”[17]應(yīng)通過強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的公開、宣傳與培訓(xùn)等力度，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)的透明度和知曉率，使主體從最初的知曉到中間的理解再進(jìn)一步到最后的認(rèn)同，為黨內(nèi)法規(guī)“內(nèi)化于心”奠定基礎(chǔ)，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“外化于行”。實(shí)現(xiàn)對黨內(nèi)法規(guī)從感性認(rèn)識到理性認(rèn)識的深化，要真正領(lǐng)會其豐富內(nèi)涵及執(zhí)行要求。只有這樣，才能形成遵規(guī)守紀(jì)的政治自覺、思想自覺，從根本上激發(fā)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在動力。二是充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”的表率作用。深入分析和探究黨內(nèi)存在的種種問題與弊端，“有市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的因素，有黨的隊(duì)伍不斷發(fā)生深刻變化的因素，但一些高級干部發(fā)生的問題往往是所在地方和單位各種問題滋生蔓延的主要導(dǎo)因”[18]。因而，推動黨內(nèi)法規(guī)全面深入實(shí)施，需要不斷加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”的權(quán)力制約與監(jiān)督，使之始終對黨規(guī)黨紀(jì)存有敬畏之心，自覺樹立法治思維，并以上率下、以身作則，積極帶頭學(xué)規(guī)、遵規(guī)、執(zhí)規(guī)。只有領(lǐng)導(dǎo)干部政治立場堅(jiān)定，充分維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威，嚴(yán)格按規(guī)矩辦事，才能有效帶動全體黨員自覺尊崇與嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。

其三，場域賦能：凝聚黨規(guī)之治的集體認(rèn)同與共識。形成黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值共識，充分激發(fā)其維護(hù)黨規(guī)的內(nèi)在動力，有效樹立黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，需要不斷優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)作用場域。規(guī)范黨內(nèi)政治生活、營造良好黨內(nèi)政治生態(tài)、培育黨內(nèi)法規(guī)文化有利于黨員干部形成對黨規(guī)之治的集體認(rèn)同。一是良好的黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境與黨內(nèi)政治生活質(zhì)量息息相關(guān)?；诖?，黨的十八屆六中全會專門制定《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，這也是黨順應(yīng)時(shí)代發(fā)展對加強(qiáng)規(guī)范黨內(nèi)政治生活的系統(tǒng)部署，是開展黨內(nèi)政治生活具體實(shí)踐的根本遵循。凈化黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境，需要馳而不息地嚴(yán)格規(guī)范黨內(nèi)政治生活，使黨內(nèi)政治生活真正嚴(yán)起來。二是塑造良好的黨內(nèi)法規(guī)文化，形成尊崇黨規(guī)、遵守黨規(guī)、捍衛(wèi)黨規(guī)的有效軟環(huán)境，不斷推進(jìn)黨規(guī)之治、提升治理效能。黨內(nèi)法規(guī)文化，就是“力圖通過影響執(zhí)行者的意識心態(tài)，把黨內(nèi)法規(guī)制度剛性約束變成執(zhí)行者自覺行動、實(shí)踐結(jié)果的一種認(rèn)同文化”[19]，它體現(xiàn)了對于黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值認(rèn)知與評價(jià)。黨內(nèi)法規(guī)文化并不會因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行實(shí)施而自然形成，需要基于文化建設(shè)規(guī)律主動地引導(dǎo)培育。要充分挖掘黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值內(nèi)核，以堅(jiān)定的理想信念、高度的政治意識培育對黨內(nèi)法規(guī)的信仰，以科學(xué)的法治思維和規(guī)則意識樹立起對黨內(nèi)法規(guī)的敬畏。同時(shí)，要加強(qiáng)對積極健康黨內(nèi)政治文化的有效引導(dǎo)，不斷增強(qiáng)黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)同感與尊崇感，在潛移默化中強(qiáng)化其對黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)同與共識，形成自覺的黨規(guī)意識，并將之轉(zhuǎn)化為遵守和執(zhí)行黨規(guī)的行為自覺，不斷形成遵規(guī)執(zhí)規(guī)的良好風(fēng)尚。

其四，執(zhí)行賦能：充分彰顯黨內(nèi)法規(guī)體系的動能優(yōu)勢。黨內(nèi)法規(guī)要體現(xiàn)治理效果，必須完善責(zé)任到位、監(jiān)督全面、獎(jiǎng)懲分明的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制，保證整個(gè)實(shí)施過程形成閉環(huán)，形成執(zhí)行的強(qiáng)大推動力。一是積極落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制。責(zé)任制的重要作用在于，通過明確的責(zé)任設(shè)定倒逼主體依法執(zhí)紀(jì)問責(zé)，用特定的紀(jì)律約束保障黨內(nèi)法規(guī)的具體執(zhí)行，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》就黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中的責(zé)任對象、責(zé)任內(nèi)容、實(shí)施措施等都作出詳盡規(guī)定，有利于構(gòu)筑起以明晰責(zé)任為中心、劃歸責(zé)任對象和歸屬的責(zé)任制，確保責(zé)任追究的嚴(yán)肅性和有效性。責(zé)任制的真正落實(shí)，能有效減少黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的隨意性和選擇性，達(dá)到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違者必?fù)?dān)責(zé)的執(zhí)行效果。二是不斷健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施動力既包括內(nèi)生性動力又包括外生性動力。內(nèi)生性動力體現(xiàn)為黨員干部內(nèi)在的思想自覺，外生性動力則依托外部強(qiáng)有力的監(jiān)督。一則落實(shí)專責(zé)監(jiān)督機(jī)制。各級紀(jì)檢委員會作為黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，應(yīng)肩負(fù)起黨內(nèi)監(jiān)督的重要責(zé)任，在實(shí)踐中將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)貫穿黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施全過程。二則完善紀(jì)委監(jiān)委合署辦公制。紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，有利于決策體系與資源力量更加集中統(tǒng)一，發(fā)揮執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法相貫通的強(qiáng)大合力，進(jìn)一步推動黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實(shí)。三則優(yōu)化巡視巡察工作機(jī)制。全面加強(qiáng)對于黨員干部貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)具體情況的巡視巡察，尤其針對關(guān)鍵主體、重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行巡視巡察，及時(shí)發(fā)現(xiàn)黨規(guī)執(zhí)行中的突出問題并及時(shí)糾正偏差，不斷促進(jìn)黨員干部落實(shí)執(zhí)規(guī)的政治責(zé)任，充分發(fā)揮其“利劍”作用和震懾功能。四則建立監(jiān)督資源整合機(jī)制。推進(jìn)“大監(jiān)督”體系建設(shè)，形成黨內(nèi)、人大、行政、民主、輿論等監(jiān)督資源的有機(jī)整合，以此提升監(jiān)督實(shí)效。三是持續(xù)完善激勵(lì)和懲處機(jī)制。監(jiān)督結(jié)果如何運(yùn)用并促進(jìn)監(jiān)督成果的轉(zhuǎn)化是監(jiān)督后要解決的重要問題。對于執(zhí)行主體而言，激勵(lì)約束導(dǎo)向不明，則難以調(diào)動起積極性與主動性。因此，需要通過健全相關(guān)機(jī)制，切實(shí)強(qiáng)化考核監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，將正面激勵(lì)與負(fù)面懲戒相結(jié)合，充分發(fā)揮積極引導(dǎo)與震懾警示作用，推動黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行到位。

其五，數(shù)字賦能：打破“信息孤島”實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。當(dāng)今已進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，伴隨大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新興前沿技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字化正深刻改變著社會生產(chǎn)和生活方式，也不斷推動治理工具、治理模式、治理手段的優(yōu)化轉(zhuǎn)型。要充分發(fā)揮數(shù)字化應(yīng)用的強(qiáng)大優(yōu)勢提升黨內(nèi)法規(guī)治理效能。通過發(fā)揮數(shù)字運(yùn)算、融合、分析等多方面功能，優(yōu)化信息收集、主體溝通、監(jiān)督實(shí)施等相關(guān)環(huán)節(jié)，推動黨規(guī)治理過程、治理方式實(shí)現(xiàn)智慧化、便捷化，使之成為推動黨規(guī)治理效能提升的有效增量。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)可以使分散的信息通過“云”儲存起來，促進(jìn)信息的獲取與共享，也可以通過定期調(diào)度、跟蹤等方式為各職能部門厘清責(zé)任、強(qiáng)化制度實(shí)施、增強(qiáng)監(jiān)督力度提供有力抓手。通過推進(jìn)工作數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、問題線索管理平臺等大數(shù)據(jù)信息化平臺建設(shè)與集成應(yīng)用，有效促成縱向貫通、橫向聯(lián)通，加強(qiáng)數(shù)字資源的有效整合?；诖髷?shù)據(jù)技術(shù)不斷完善系統(tǒng)監(jiān)控功能，通過對相關(guān)數(shù)據(jù)變動狀況、趨勢進(jìn)行即時(shí)全面掌握與分析，提高系統(tǒng)預(yù)警能力。對動態(tài)監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的重大違規(guī)疑點(diǎn)或趨勢性問題加大核查力度，及時(shí)作出應(yīng)變之策，督促相關(guān)主體整改，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新成果與黨內(nèi)法規(guī)治理的深度融合。

總之，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)治理效能的不斷提升，是新發(fā)展階段推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要求和目標(biāo)指向。需要在堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分把握黨內(nèi)法規(guī)體系的政治定位與功能屬性，不斷進(jìn)行守正創(chuàng)新，立足立規(guī)和執(zhí)規(guī)兩個(gè)主要抓手，具體從制定層面著力優(yōu)化，從主體層面提升行動自覺，從執(zhí)行層面突出有效運(yùn)轉(zhuǎn)，從生態(tài)層面強(qiáng)調(diào)文化涵育，從載體層面實(shí)現(xiàn)數(shù)字協(xié)同，從而更好實(shí)現(xiàn)良規(guī)善治，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。