高校預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制探討
——以省屬高校K大學(xué)為例

●歐陽萍

一、研究背景

黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強化對行政權(quán)力制約的重點。對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。

2018年，中共中央國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，意見中指出預(yù)算績效管理既要全面推進，將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，又要建立責(zé)任約束制度，明確各方預(yù)算績效管理職責(zé)，清晰界定權(quán)責(zé)邊界，健全激勵約束機制，實現(xiàn)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤。2020年以來，中央要求把“過緊日子、節(jié)約為民”落到實處，精打細(xì)算深化預(yù)算管理。內(nèi)部控制是依法治國在單位治理層面的具體體現(xiàn)。高校內(nèi)部控制是指學(xué)校為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。

二、K大學(xué)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控體系建設(shè)進展

K大學(xué)是J省政府直屬的公辦本科高校，學(xué)校內(nèi)設(shè)15個行政管理部門，13個教學(xué)教輔院部。根據(jù)財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，學(xué)校自2013年以來，建立“1+N”模式的學(xué)校內(nèi)部控制制度體系。學(xué)校成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，由主要校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室掛靠在財務(wù)處。

學(xué)校對預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購等6大類業(yè)務(wù)分別出臺了相應(yīng)的管理辦法。其中對預(yù)算業(yè)務(wù)控制主要建立以下制度和措施。

1.出臺了《學(xué)校預(yù)算管理辦法(試行)》，明確預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等相關(guān)程序，確保預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。要求加強預(yù)算績效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機制。

2.要求建立校內(nèi)預(yù)算管理內(nèi)部協(xié)調(diào)機制，財務(wù)部門要正確把握預(yù)算編制有關(guān)政策，校內(nèi)各部門要及時提供工作計劃及主要項目信息，按照規(guī)定進行項目評審；確保財務(wù)部門及時取得和有效運用與預(yù)算編制相關(guān)的信息，細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

3.財務(wù)部門根據(jù)按照規(guī)定程序獲上級財政部門批準(zhǔn)的預(yù)算，提出校內(nèi)部門綜合細(xì)化預(yù)算建議草案，上報校黨委會審定,經(jīng)教代會通過后執(zhí)行。各部門要根據(jù)批復(fù)的預(yù)算安排各項收支，確保預(yù)算嚴(yán)格有效執(zhí)行。

4.加強決算管理，確保決算真實、完整、準(zhǔn)確、及時，加強決算分析工作。

三、K大學(xué)預(yù)算內(nèi)控體系建設(shè)存在的問題

（一）不完善的預(yù)算績效考核制約了預(yù)算管理的作用

預(yù)算績效的存在就是將預(yù)算所涉及的各個環(huán)節(jié)置于監(jiān)督的環(huán)境下。實施預(yù)算績效考核是促進預(yù)算控制目標(biāo)實現(xiàn)的重要手段。目前，學(xué)校預(yù)算績效考核存在如下問題。一是預(yù)算績效考核的范圍存在差距。學(xué)校沒有將所有預(yù)算經(jīng)費納入預(yù)算績效考核體系，只是重點對上級主管部門要求的項目支出進行績效考核。其次，預(yù)算執(zhí)行部門的績效考核存在交叉問題，未將牽頭部門（財務(wù)部門）和評價監(jiān)督部門相分離。各部門、各學(xué)院的績效評價均是部門自評后提交牽頭部門匯總填寫。各部門、各學(xué)院都參與預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效考核。監(jiān)督者與被監(jiān)督者相互融合，預(yù)算績效考核的客觀公正性被大大削弱。沒有發(fā)揮不相容職責(zé)相分離對預(yù)算管理的監(jiān)督作用。學(xué)校牽頭部門（財務(wù)部門）審核匯總各部門自評結(jié)果后，即結(jié)束了預(yù)算績效考核。沒有重視各預(yù)算執(zhí)行部門編制預(yù)算的科學(xué)合理性、預(yù)算執(zhí)行過程中的風(fēng)險控制與資源配置效益，并沒有分析預(yù)算執(zhí)行金額與預(yù)算金額的差異原因。最后，預(yù)算績效目標(biāo)、績效評價的三級指標(biāo)由預(yù)算執(zhí)行部門自行設(shè)立，學(xué)校沒有建立與預(yù)算分解指標(biāo)相對應(yīng)的績效評價指標(biāo)。缺乏與預(yù)算績效評價結(jié)果相對應(yīng)的獎懲措施，預(yù)算執(zhí)行效果好壞不影響各部門年度考核。年末，在預(yù)算績效考核中占主導(dǎo)地位的財務(wù)部門還需要接受全校各部門的各項服務(wù)滿意度評價及工作考核。這使得預(yù)算績效考核的公平性和有效性難以保證。

（二）薄弱的項目預(yù)算管理增加了預(yù)算控制的難度

學(xué)校在編制預(yù)算的過程中項目支出的預(yù)算約束較弱。在學(xué)校的細(xì)化預(yù)算執(zhí)行方案中，各子表的預(yù)算項目多按部門職能分類和經(jīng)濟科目分類列出，不能反映學(xué)校在基本支出和項目支出方面的總體預(yù)算安排。在各部門切塊預(yù)算子表中，雖然劃分了基本支出（運行經(jīng)費）和項目支出（項目經(jīng)費），但項目支出下的政府采購類的資本性支出，由于有需求部門，業(yè)務(wù)歸口管理部門、采購部門等多個部門、多個環(huán)節(jié)共同實施，沒有切分至具體某一部門，而是列在學(xué)校統(tǒng)管項目下，導(dǎo)致實施過程存在預(yù)算執(zhí)行率的責(zé)任劃分不清晰。需求部門只管立項，具體實施拖沓的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，導(dǎo)致很多資本性支出項目執(zhí)行率很低。在學(xué)校2019年、2020年的決算報告中，政府采購類的大型修繕工程、信息化建設(shè)等項目預(yù)算執(zhí)行率未達到50%。

（三）部門間信息溝通不暢，加大了預(yù)算編制的難度

預(yù)算編制部門與校內(nèi)各部門之間的信息不對稱現(xiàn)象較為普遍。學(xué)校擁有較多的行政部門和二級學(xué)院。財務(wù)部門作為預(yù)算匯總和編制的歸口管理部門，很難對各部門上報的預(yù)算項目進行書面審查。各預(yù)算申報部門可以通過模糊預(yù)算目的、增加預(yù)算項目等方式增加預(yù)算申報金額。一些員工的預(yù)算法制意識較弱，預(yù)算編制內(nèi)容隨意性較大。這些均不利于部門之間預(yù)算信息的流動。學(xué)校執(zhí)行部門負(fù)責(zé)人審批本部門預(yù)算經(jīng)費，部門內(nèi)沒有獨立的機構(gòu)和崗位負(fù)責(zé)財務(wù)預(yù)算工作,財務(wù)預(yù)算信息很難保障全面、專業(yè)、及時地反饋給財務(wù)部門。各部門、院系預(yù)算編制水平參差不齊。將所有經(jīng)濟活動納入預(yù)算范圍和預(yù)算編制方法的選擇有很大的不確定性。上報的部門預(yù)算編制信息完整性和準(zhǔn)確性不高。也導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算調(diào)整時有發(fā)生。

四、健全高校預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的思考和建議

自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》發(fā)布以來，高校對預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制采取了一些措施，但大多以事后控制為主，普遍缺乏對預(yù)算管理的事前和事中環(huán)節(jié)的控制監(jiān)督。尚未形成成熟、穩(wěn)定的管理機制。預(yù)算業(yè)務(wù)作為高校財務(wù)管理的牛鼻子，亟待梳理業(yè)務(wù)中可能存在的風(fēng)險隱患，加強內(nèi)部控制建設(shè)。以上K大學(xué)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制中存在的問題，在國內(nèi)高校也普遍存在。根據(jù)學(xué)校實際情況，都需要在以下幾方面加以完善和提高。

（一）根據(jù)預(yù)算項目的特點，選擇預(yù)算編制方法

根據(jù)預(yù)算法的要求，行政事業(yè)單位需要從職能分類和經(jīng)濟科目性質(zhì)分類的不同維度編制預(yù)算，這既困難工作量又大。與其他事業(yè)單位相比，高校這類單位的經(jīng)費來源較為復(fù)雜，如果用一種方法來計算所有的預(yù)算項目，會存在很多問題。建議高校綜合運用各種預(yù)算編制方法，加強預(yù)算編制的合理性和準(zhǔn)確性。對于人員經(jīng)費和運轉(zhuǎn)類公用經(jīng)費，在不違反國家政策和學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)的前提下，可以通過定額預(yù)算的方法，準(zhǔn)確獲得影響因素的基礎(chǔ)。針對商品服務(wù)支出預(yù)算項目下與職能部門、二級學(xué)院相關(guān)的部分業(yè)務(wù)費用預(yù)算，增量預(yù)算法可根據(jù)上一預(yù)算年度各部門資金使用情況，參照市場產(chǎn)品和服務(wù)價格的變動范圍，繼續(xù)采用。在教學(xué)經(jīng)費支出和項目支出預(yù)算方面，努力推動零基預(yù)算法的應(yīng)用。對于高校為實現(xiàn)短期或長期發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)而進行的上一年度未完成事項、跨年度建設(shè)項目、中期調(diào)整等，可將遞延預(yù)算法與滾動預(yù)算法結(jié)合使用，明確項目支出的責(zé)任部門和責(zé)任人,責(zé)任人從項目的需求提出到項目的采購驗收全程跟蹤負(fù)責(zé)，將項目管理績效與干部考核追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來，提高高校預(yù)算編制的有效性控制。

（二）完善預(yù)算調(diào)整牽制制度

在預(yù)算執(zhí)行過程中，各預(yù)算負(fù)責(zé)單位受到預(yù)算編制水平、價格變動、突發(fā)事件等的限制，預(yù)算調(diào)整在所難免。預(yù)算調(diào)整控制制度的存在不僅是必要的，而且可以使預(yù)算調(diào)整工作有規(guī)律可循。對于年初未列入預(yù)算并通過預(yù)算調(diào)整支出的預(yù)算支出項目，高校應(yīng)深入調(diào)查該預(yù)算資金的使用方為何未在編制預(yù)算時列入預(yù)算，然后申請預(yù)算調(diào)整。對預(yù)算調(diào)整的審批，應(yīng)當(dāng)實行預(yù)算編制審批中實行的“兩上兩下”程序。有預(yù)算調(diào)整需要的部門向?qū)W校財務(wù)部門提交申請后，財務(wù)部門首先分析預(yù)算差異的大小，確定調(diào)整的合理性、可行性及可調(diào)資金范圍，經(jīng)審查后，根據(jù)金額大小，報學(xué)校校長辦公會和學(xué)校黨委會。經(jīng)會議審議批準(zhǔn)后，將調(diào)整后的資金逐項分配到預(yù)算調(diào)整部門。學(xué)校還應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行細(xì)化預(yù)算支出審批辦法，按照不同的預(yù)算調(diào)整限額劃分審批級別和審批負(fù)責(zé)人。對于一定數(shù)額以內(nèi)的預(yù)算調(diào)整，不需要實行“兩上兩下”的預(yù)算調(diào)整審批程序，并在申請不同數(shù)額的預(yù)算調(diào)整時，明確各預(yù)算執(zhí)行主體需準(zhǔn)備的支持材料清單。

（三）提高預(yù)算信息透明度

信息不對稱的普遍存在是組織內(nèi)部需要進行監(jiān)督的根本原因。預(yù)算信息的透明度和公開性越高，預(yù)算監(jiān)督的實施效果越好，也有利于高校更好地履行公共受托責(zé)任?，F(xiàn)階段，學(xué)校已按財務(wù)要求定期公開年度預(yù)算和決算報告，但仍應(yīng)不斷細(xì)化部門預(yù)算決算信息和項目預(yù)算決算信息的預(yù)算主體，并予以公開。并在年底將各部門的預(yù)算績效評價結(jié)果上傳到信息披露界面，使學(xué)校各級領(lǐng)導(dǎo)和教職工在對預(yù)算進行內(nèi)部監(jiān)督時能夠獲得充分的信息參考，從而有利于督促業(yè)務(wù)部門落實績效責(zé)任，提高效率意識，并規(guī)范績效指標(biāo)的設(shè)置。此外，提高預(yù)算監(jiān)督能力不僅需要透明的信息披露，還需要在單位內(nèi)部形成濃厚的預(yù)算法治氛圍。學(xué)校財務(wù)部門應(yīng)努力提高學(xué)校內(nèi)部人員預(yù)算管理的專業(yè)技能，通過在全校范圍內(nèi)開展財務(wù)培訓(xùn)，并在教職工會議上經(jīng)常性地討論內(nèi)控問題，逐步提高學(xué)校工作人員的預(yù)算管理和內(nèi)部控制素養(yǎng)。充分發(fā)揮高校預(yù)算控制的作用，才能提高高校預(yù)算管理的水平。

五、結(jié)語

對于高校自身而言，研究高校預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制有利于加強高校預(yù)算管理的實施效果，提高各項預(yù)算資金的使用效率和效益，確保預(yù)算資金真正用于高校學(xué)科建設(shè)、師生服務(wù)和高質(zhì)量發(fā)展。在高校資金來源越來越多元化的背景下，高校要結(jié)合自身特點，強化內(nèi)部控制監(jiān)督檢查，加大問責(zé)問效力度，建立規(guī)范有序、執(zhí)行有力、制衡有效的預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制體系，切實提高教育資源配置和經(jīng)費使用效率。