公共管理視角下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對策研究

●黃寶玲

引言

隨著我國人口老齡化趨勢加重，越來越多的老年人進入到了老年化的社區(qū)，社區(qū)居家養(yǎng)老的群體逐漸擴大。居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量在很大程度上影響著老人們的幸福指數(shù)。在新形勢下，結(jié)合公共管理視角，以存在的問題為導(dǎo)向，提出有效的應(yīng)對措施，進一步提升居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量成為一個重要的研究課題。

一、我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實施的現(xiàn)狀

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)理論

老年人受行為活動不便的影響，絕大多數(shù)的活動場所都離居家不遠，且主要以社區(qū)為主。在這個因素的影響下，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式逐漸成為一種新模式。該模式來源可追溯到英國，當(dāng)時實行的“社區(qū)照顧”模式，符合角色理論、馬斯洛需求層次理論、社區(qū)照顧理論，堅持以人為本，不斷滿足老人對養(yǎng)老的需求。始終堅持以政府為主導(dǎo)，有效整合社會資源，基于福利經(jīng)濟理論的基礎(chǔ)，結(jié)合共享資源的理念，使一定區(qū)域范圍內(nèi)的老人能享受到社會、公益企業(yè)提供的養(yǎng)老服務(wù)，進而帶來較好的社會效應(yīng)。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運行現(xiàn)狀

1.人口逐漸逼近深度老齡化。從我國第七次人口普查數(shù)據(jù)看，近年來保持低速增長。目前全國人口已超14億人，比上一次普查增長5.38%。這一數(shù)據(jù)雖然超過市場預(yù)期，但人口老齡化的趨勢依然逐漸加深。判斷一個社會是否進入老齡化，結(jié)合聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)，取決于這個區(qū)域內(nèi)65歲以上人口的數(shù)量占比。如果該占比超過了7%，則可認定為老齡化社會。當(dāng)這一比例超過14%就屬于深度老齡化。我國現(xiàn)階段已經(jīng)不是單純老齡化的國家，而是逐漸逼近深度老齡化的國家了。

2.國家政策的持續(xù)支持。近年來國家在支持養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展上，陸續(xù)出臺了許多政策。例如：在原有養(yǎng)老政策的基礎(chǔ)上，2019年國務(wù)院辦公廳提出《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，對養(yǎng)老服務(wù)體系進行持續(xù)完善，突出以居家為基礎(chǔ)、強調(diào)社區(qū)為依托、倡導(dǎo)機構(gòu)為補充、創(chuàng)新醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合。中央“十四五”規(guī)劃明確提出，構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。國家持續(xù)不斷地支持社區(qū)居家養(yǎng)老，對于養(yǎng)老服務(wù)體系的健全完善及契合老年人養(yǎng)老需求追求，具有強大的推動導(dǎo)向作用。

3.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)勢凸顯。傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老模式的責(zé)任主體是家人。社區(qū)居家養(yǎng)老有別于以往居家養(yǎng)老的模式，從某種意義上說繼承了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式的一部分，主要拓展了社區(qū)這個平臺。緊緊依靠社區(qū)這個大平臺，把一戶戶的有老人家庭相串聯(lián)起來。該模式對社會和家庭養(yǎng)老資源進行充分整合，向社區(qū)居住的老年人提供常規(guī)簡單醫(yī)療服務(wù)、生活幫扶、談心談話、咨詢服務(wù)等，解決一些日常能幫助協(xié)調(diào)解決的事宜。該模式的推廣得到了廣大群眾的肯定，社區(qū)在構(gòu)建服務(wù)的同時，相應(yīng)社區(qū)內(nèi)外的基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施也得到整合。在這種模式下，老人可以滿足戀舊心理，充分享受5分鐘社區(qū)養(yǎng)老圈，服務(wù)更近了、家人擔(dān)心更少了、國家養(yǎng)老成本更節(jié)省了。社區(qū)居家養(yǎng)老以其獨特優(yōu)勢成為眾多城市破解養(yǎng)老問題的關(guān)鍵選擇。

二、現(xiàn)階段我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實施中存在的問題

社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展時間較短，在具體的實踐過程中缺乏經(jīng)驗指導(dǎo)，使得在服務(wù)過程中出現(xiàn)了較多的問題。而這些問題的出現(xiàn)，也向我們呈現(xiàn)了目前我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的不足。

（一）服務(wù)經(jīng)費有限

充足的經(jīng)費是社區(qū)居家養(yǎng)老得以平穩(wěn)運轉(zhuǎn)的有效保障。一般來說，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的大部分資金主要是通過政府撥款和服務(wù)收繳獲得的，另一部分是機構(gòu)自籌。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管理人員，通過對所籌建的資金科學(xué)合理地投入使用，能夠?qū)①Y金的效益最大化，更好促進機構(gòu)的發(fā)展。但是由于不同地區(qū)的發(fā)展程度不同，我國發(fā)達地區(qū)和發(fā)展中地區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量有著較大的差距，經(jīng)濟體系也有所不同。從服務(wù)收繳方面來看，如果不在國家保險的范疇之內(nèi)，服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)首先考慮老年人自身的經(jīng)濟收入。當(dāng)出現(xiàn)老年人沒有任何經(jīng)濟來源情況時，老年人所在的家庭，應(yīng)當(dāng)為老人的贍養(yǎng)提供全部的資金。如果家庭條件不能夠支付老年人的贍養(yǎng)費，則將直接縮小有償服務(wù)體系。我國大多數(shù)社區(qū)缺乏自我造血功能，對養(yǎng)老服務(wù)的捐助意識較差，居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)經(jīng)費籌措的辦法不足。很多欠發(fā)達地區(qū)，地方政府財力有限，在養(yǎng)老經(jīng)費分配上占比不足、對基層社區(qū)的經(jīng)費補助不夠，制約了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的進一步發(fā)展。

（二）養(yǎng)老設(shè)施陳舊

近幾年來，我國的老年人口數(shù)量越來越多，各地區(qū)人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)在需求不斷提高。隨著對老年人的服務(wù)逐漸呈現(xiàn)多樣化的特點，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系要想有效提高服務(wù)質(zhì)量，就必須增加針對老年人服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)備，提供個性化服務(wù)。一是活動空間設(shè)計偏小。目前我國大多數(shù)服務(wù)機構(gòu)不能準(zhǔn)確定位，把老年人在服務(wù)機構(gòu)中的活動空間設(shè)計小了，基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的安排少了，基礎(chǔ)設(shè)施體系較難完整的形成。二是活動器械的更新不及時。由于對老年人生活質(zhì)量的重視程度不夠，使得大多數(shù)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的活動器械較為老舊，有的甚至只在空閑的場地上安置一些桌子和椅子來提供老年人的日?；顒印Ｈ俏膴试O(shè)備配置不足。很多社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)沒有配備相應(yīng)的醫(yī)療設(shè)備和娛樂設(shè)備，精神生活沒有得到有效的保障。文化設(shè)備的缺失，會影響老年人心理健康發(fā)展，不利于老年服務(wù)體系的發(fā)展，與我國公共管理服務(wù)的宗旨相悖。

（三）對社區(qū)養(yǎng)老認知有偏差

一是社區(qū)內(nèi)的老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏了解。根據(jù)調(diào)查顯示，大多數(shù)的老年人不熟悉有關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)的機制和內(nèi)容。這就導(dǎo)致他們對自己應(yīng)當(dāng)接受的養(yǎng)老服務(wù)缺乏足夠的認知，使得他們對于消費的需求和欲望逐漸降低，最終使得我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)不能夠滿足預(yù)期的消費標(biāo)準(zhǔn)，難以實現(xiàn)更深層次的發(fā)展。二是社區(qū)工作人員在認知上有偏差。例如社區(qū)會形成養(yǎng)老服務(wù)體系是社區(qū)給老人提供服務(wù)，是社區(qū)給老人養(yǎng)老的觀念。社區(qū)工作千頭萬緒、繁冗復(fù)雜，社區(qū)工作人員壓力較大，往往會忽略養(yǎng)老服務(wù)，對養(yǎng)老服務(wù)的供給不積極。這導(dǎo)致很多社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)中心不盡職、不負責(zé)，沒有為老人提供有效的幫助，僅僅是為老人準(zhǔn)備娛樂環(huán)境，而沒有對老人的日常餐飲、住宿等方面細心照顧。三是對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量信賴度不夠。對于社區(qū)老年人和家屬來說，他們中一部分人會對社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)存在顧慮，不信賴，這些認知的偏差都成為當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的瓶頸。

（四）服務(wù)隊伍專業(yè)人才緊缺

一是專業(yè)人才占比不足。該模式較以往的護理行業(yè)所提出的標(biāo)準(zhǔn)更高，具有養(yǎng)老執(zhí)業(yè)資格人員緊缺。尤其縣級的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員中取得初級以上職業(yè)資格占比不足。醫(yī)護人員從事養(yǎng)老服務(wù)，業(yè)務(wù)面變小了，獲得的報酬與所付出的勞動無法形成正比，崗位發(fā)展變窄，對崗位的興趣感和好感降低。從而造成該崗位人員流動性強，招錄較為困難，長期服務(wù)的意愿不強，人員頻繁流動，養(yǎng)老服務(wù)隊伍較難穩(wěn)固形成。二是志愿服務(wù)隊伍缺失。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)人員招錄的難度較大，隊伍素質(zhì)參差不齊，以大齡、學(xué)歷低、就業(yè)難的人群為主，服務(wù)內(nèi)容主要體現(xiàn)在日常照料及一般服務(wù)上，在醫(yī)療服務(wù)和文化服務(wù)上較少，缺乏長期的專業(yè)培訓(xùn)訓(xùn)練，服務(wù)隊伍的素質(zhì)有待提高。在發(fā)達國家和地區(qū)，在社區(qū)養(yǎng)老助老服務(wù)上，雖然以專業(yè)工作人員隊伍為主，但也補足了社會志愿服務(wù)隊伍。充分發(fā)揮社區(qū)志愿者的優(yōu)勢，讓樂于養(yǎng)老事業(yè)，樂于服務(wù)養(yǎng)老事業(yè)的志愿者加入進來，補齊擴大隊伍力量。目前，社區(qū)中的志愿者服務(wù)隊伍普遍不足，長期有效開展志愿服務(wù)的效果不明顯，絕大多數(shù)社區(qū)根本沒有形成志愿者組織。

三、基于公共管理視角下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的對策

（一）優(yōu)化制度建設(shè)，拓寬經(jīng)費渠道

一是完善制度建設(shè)。在我國的公共管理視角下，及時制定完備的制度，讓我們的制度更加準(zhǔn)確和集中。從國家層面，應(yīng)切實做好頂層政策設(shè)計，避免法律制度碎片化。在研究完善我國現(xiàn)有養(yǎng)老法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定一部專門的養(yǎng)老法律，對在社區(qū)內(nèi)提供養(yǎng)老服務(wù)的政府、家庭、社會的主體責(zé)任，服務(wù)的具體內(nèi)容、方式和收費標(biāo)準(zhǔn)，資金來源、設(shè)施配套建設(shè)、專業(yè)服務(wù)人員培訓(xùn)等問題做出具體規(guī)定；相關(guān)政府要針對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀及我國老齡化的實際需求，不斷完善現(xiàn)有的條例和規(guī)范，有針對性地對法律進行補充和說明，及時健全社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的管理體系，社區(qū)內(nèi)提供養(yǎng)服務(wù)仍然存在一定的文化區(qū)域性、地方化地域色彩，各級地區(qū)政府應(yīng)緊緊結(jié)合本地區(qū)的實際，加快研究制定對在社區(qū)內(nèi)提供養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)地方性法律。明確服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、方式、資金來源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及服務(wù)的內(nèi)容和工作人員的職責(zé)等，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任落實到相應(yīng)的單位和個人。這就要求相關(guān)部門能夠積極地開展調(diào)查工作，及時掌握老年人的養(yǎng)老需求，加快社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理體制的優(yōu)化和升級，實現(xiàn)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化，將有限的養(yǎng)老資源進行合理的分配，使其產(chǎn)生更大的價值，從而保障社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)能夠依法依規(guī)開展。二是多渠道籌措資金。鼓勵社會力量投入，探索民營承包制、民辦補助制等新型合作模式，開展獨資、合資、眾籌等方式。健全完善社會捐贈，加強捐贈基金管理，積極發(fā)揮愛老企業(yè)的作用，培育長期穩(wěn)定的資金供養(yǎng)鏈條。三是強化行業(yè)準(zhǔn)入管理標(biāo)準(zhǔn)制度。規(guī)范專業(yè)社區(qū)居家養(yǎng)老管理服務(wù)經(jīng)營合同，細分養(yǎng)老服務(wù)中各方的共同權(quán)利、責(zé)任、利益，明確相關(guān)監(jiān)管處罰制度。在制定有關(guān)政府部門政策層面，應(yīng)積極整合社區(qū)政策，協(xié)調(diào)資金聯(lián)動，改變目前有些有關(guān)部門在制定社區(qū)政策層面各成員的體系。

（二）完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升管理水平

一是用心做好老年人設(shè)施需求調(diào)查。政府要加強對社區(qū)居家養(yǎng)老基礎(chǔ)建設(shè)的干預(yù)，不斷完善社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。依據(jù)養(yǎng)老需求合理設(shè)置設(shè)備設(shè)施，滿足老年人醫(yī)療、健康、文娛需求。加強對老年人需求調(diào)查，及時跟進采納合理意見建議，強化“網(wǎng)格化”管理，切實解決社區(qū)養(yǎng)老“為了誰”的問題。二是建立設(shè)備設(shè)施使用臺賬。及時建立設(shè)備設(shè)施臺賬，對老舊設(shè)施及時更換，對新設(shè)備進行及時投入。建立良好的設(shè)備設(shè)施維護檢修售后服務(wù)團隊，對老年人使用的設(shè)備設(shè)施分類別進行定期的檢修和維護，提升老年人的安全指數(shù)與信任指數(shù)。三是實施信息化精細化管理。要提高公共管理視角下居家養(yǎng)老管理的專業(yè)性，必須不斷發(fā)展信息化管理，實現(xiàn)居家養(yǎng)老信息的有效連通。研究利用互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建綜合信息平臺，用以交流和探討相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的綜合信息和方法，同時讓政府制定相關(guān)的規(guī)范和制度并加以監(jiān)督，確保相關(guān)政策及措施能夠落地生效，實現(xiàn)我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的信息化和精細化管理。在平臺的不斷完善中，實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的補充和完善。在大數(shù)據(jù)應(yīng)用、5G網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展的前提下，充分運用網(wǎng)絡(luò)信息來更好地服務(wù)于社區(qū)的老年人。以物聯(lián)網(wǎng)作為介質(zhì)，增強信息的流通與及時反饋，能更好地針對老年人群體提供更多的服務(wù)，豐富養(yǎng)老服務(wù)體系。

（三）強化評估監(jiān)督，樹立服務(wù)形象

人們認識上的偏差，很大程度上受養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的影響。糾正這方面的偏差，除了加強對養(yǎng)老服務(wù)體制及內(nèi)容的宣傳，最重要的是通過建立良好的評估監(jiān)督體系，確立優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)品牌形象。一是建立完善的服務(wù)評估體系。建立相應(yīng)的規(guī)章制度開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)評估，及時對評估的方法進行調(diào)整，使評估的結(jié)果更加貼近真實的情況。結(jié)合評估過程中老年人的身體狀況、家庭收支情況以及需求，對于一些特殊情況的老年人進行補貼。要對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的各項條件進行綜合評估，將基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)團隊納入到評估的對象中，考察社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是否能夠符相應(yīng)的管理制度，其服務(wù)專業(yè)及效果是否能夠更好地滿足老年人的需求，增強服務(wù)的規(guī)范性。二是開展績效評估。要針對各地社區(qū)基層居家綜合養(yǎng)老管理服務(wù)中心工作情況開展評估問效，具體內(nèi)容包括各地社區(qū)基層居家綜合養(yǎng)老管理服務(wù)中心工作管理體系建設(shè)中的相關(guān)政府部門主導(dǎo)、基礎(chǔ)配套設(shè)施、服務(wù)人員隊伍、管理制度、服務(wù)工作成效、群眾服務(wù)滿意度等各個內(nèi)容都要開展績效評估。在具體評估辦法方式上也可以采取內(nèi)部綜合評估和外部其他評估方式相結(jié)合的評估辦法。三是對社區(qū)工作的日常監(jiān)督、評價。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作所在的社區(qū)也要及時進行自我評估工作，熟悉了解評估制度和評估標(biāo)準(zhǔn)，及時將相關(guān)信息記錄下來，便于開展自我評估工作。要及時抽查養(yǎng)老服務(wù)的工作情況，保障社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量能夠符合標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。發(fā)現(xiàn)問題及時記錄，并剖析原因，有針對性地對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的方法進行調(diào)整，從而促進我國居家養(yǎng)老服務(wù)水平和管理水平的提高。

（四）充實專業(yè)隊伍，規(guī)范服務(wù)力量

充實專業(yè)化、職業(yè)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊伍。一是加強養(yǎng)老方面專業(yè)技術(shù)教育。政府部門要加大對相關(guān)院校的政策、資金等方面的支持力度，再鼓勵設(shè)置養(yǎng)老管理與服務(wù)等專業(yè)上、在投入建設(shè)上、在教師招錄、招生上給予全力支持，在收費優(yōu)惠上給予保障。從院校的專業(yè)入手，吸引培養(yǎng)一批又一批的專業(yè)人才。堅持需求倒逼專業(yè)補充調(diào)整，既是對院校專業(yè)體系的有利補充，也強化了專業(yè)的實操及價值意義。二是強化職業(yè)技能培訓(xùn)，提高專業(yè)水準(zhǔn)。在新老隊伍的交替過程中，定期開展技能培訓(xùn)，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實施中出現(xiàn)的新情況新問題進行及時的消化吸收。針對養(yǎng)老服務(wù)方面的技能進行分塊分類攻堅掌握，完善培訓(xùn)制度，形成良好的培訓(xùn)習(xí)慣。定期組織開展職業(yè)技能培訓(xùn)、比武，增強他們比學(xué)趕超的意識，不斷增強服務(wù)的質(zhì)量水平。三是建立與再就業(yè)的緊密聯(lián)系，夯實基本服務(wù)隊伍。在再就業(yè)人群中吸收適宜人選加入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊伍，加強崗前的培訓(xùn)、在崗的監(jiān)督指導(dǎo)、服務(wù)評價反饋等。通過下崗再就業(yè)的形式，建立她們的職業(yè)信仰，提升她們的服務(wù)理念，增強服務(wù)隊伍的穩(wěn)定性。四是提升社區(qū)聯(lián)建聯(lián)創(chuàng)單位的志愿服務(wù)實效。聯(lián)建聯(lián)創(chuàng)單位結(jié)合各自單位職能及個人技能，可申請加入助老服務(wù)志愿者隊伍，為老人提供志愿養(yǎng)老服務(wù)。將聯(lián)建聯(lián)創(chuàng)單位的服務(wù)活動納入單位績效考評及黨建工作考評等重要考評項目中，助推聯(lián)建聯(lián)創(chuàng)深入有效開展。

四、結(jié)語

經(jīng)過上述內(nèi)容對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的分析，可以得出我國的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展起步較晚，但是由于它的出現(xiàn)符合我國的發(fā)展?fàn)顩r，因此成為新興的時代潮流。近年來，社會上對養(yǎng)老事業(yè)的聚焦度越來越高，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的認可和接受也在不斷提升，對高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)的需求也越來越高。在我國政府的全方位支持及引導(dǎo)下，相信在未來，居家養(yǎng)老服務(wù)會得到更大的發(fā)展，保障我國老年人的安全，為他們提供更好的服務(wù)，最終實現(xiàn)我國保障體系的完善以及利民舉措的推廣。