公立醫(yī)院人員總量管理改革的探索與思考

●寧夏自治區(qū)黨委編辦事業(yè)機構編制管理處

公立醫(yī)院是我國醫(yī)療服務體系的主體。實行人員總量管理是推進公立醫(yī)院改革發(fā)展的重要舉措。為積極探索深化公立醫(yī)院改革的有效路徑，建立并完善制度機制，強化公立醫(yī)院公益屬性，不斷提高醫(yī)療服務質量和水平，更好滿足人民群眾日益增長的醫(yī)療衛(wèi)生服務需求，2022年，寧夏自治區(qū)黨委編辦會同財政廳、人社廳、衛(wèi)健委組成聯合調研組，對全區(qū)公立醫(yī)院人員總量管理情況進行了專題調研，基本掌握了公立醫(yī)院人員總量管理情況，分析存在的問題，并提出了相應的對策建議。

一、公立醫(yī)院人員總量管理探索

2017年以來，按照中央關于創(chuàng)新事業(yè)單位機構編制管理和公立醫(yī)院改革有關要求，研究印發(fā)《公立醫(yī)院實行人員總量管理的意見》《公立醫(yī)院人員總量管理實施細則》，積極推行公立醫(yī)院人員總量管理改革，建立健全機構編制、組織人事、財政保障、社會保險聯動機制，強化公益屬性，激發(fā)內生動力，為公立醫(yī)院改革發(fā)展提供了體制機制保障。一是全面加強公立醫(yī)院黨的建設。把加強黨的領導貫徹到公立醫(yī)院實行人員總量管理改革的各方面全過程，建立健全黨組織領導下的院長負責制，全區(qū)設立黨委的二級及以上公立醫(yī)院全部實行書記、院長分設，均單獨設置黨建辦公室，醫(yī)院黨組織充分發(fā)揮把方向、管大局、作決策的作用。二是創(chuàng)新人員編制管理方式。變編制管理為人員總量管理，公立醫(yī)院人員總量由事業(yè)編制數和備案人員數兩部分組成，事業(yè)編制實行審批管理，備案人員數實行備案管理，細化核定依據和標準。機構編制部門依據衛(wèi)健部門核定的床位數核定醫(yī)院人員總量，保障用人需求。改革后，全區(qū)公立醫(yī)院新增備案人員數2.2萬余名，達到了床位人員配備標準。三是放權搞活用人機制。賦予公立醫(yī)院用人自主權，支持和鼓勵公立醫(yī)院依法依規(guī)在核定的人員總量內自主設置資格條件并公開招聘。全面推行全員競聘上崗和聘期管理，實現以崗定責、以崗定薪、按崗考核的動態(tài)管理，逐步建立了公立醫(yī)院人員能進能出、能上能下的用人機制。四是完善財政保障措施。改革公立醫(yī)院財政補助方式，將公立醫(yī)院基本支出補助改為項目支出補助，并與績效評價結果掛鉤。加大財政保障力度，“十三五”期間投入公立醫(yī)院補助資金年均增長7.2%，占公立醫(yī)院總支出的18.35%，促進了公立醫(yī)院持續(xù)健康發(fā)展。五是保障備案人員待遇。公立醫(yī)院對備案人員在崗位聘用、職稱評聘、進修培訓、薪酬待遇等方面與在編人員同等對待，按照國家和自治區(qū)規(guī)定參加養(yǎng)老、醫(yī)療等各項社會保險，并在聘用期內由公立醫(yī)院參照事業(yè)單位職業(yè)年金水平建立年金制度，繳納住房公積金。建立完善績效工資核定和考核分配辦法，充分體現醫(yī)務人員勞動價值，調動了醫(yī)務人員的積極性。

寧夏實行公立醫(yī)院人員總量管理改革以來，公立醫(yī)院人員力量更加充實，人事管理更加靈活，經費保障更加穩(wěn)定，薪酬改革更加規(guī)范，黨的建設更加有力，有效解決了公立醫(yī)院人員不足、機制不活、動力不強等問題，進一步提升了公立醫(yī)院的服務能力和水平。

二、存在的主要問題

（一）醫(yī)院床位數動態(tài)調整機制還不健全。床位資源是醫(yī)療資源的最小配置單元，醫(yī)院床位數需根據醫(yī)院業(yè)務發(fā)展和實際開放情況進行動態(tài)調整。調研發(fā)現，自2017年核定床位數以來，僅有5家醫(yī)院床位數進行了動態(tài)調整，市縣床位總數和大部分醫(yī)院的床位數沒有根據發(fā)展需求及時調整。在實際運行中，有的醫(yī)院床位使用率低，核定床位數遠高于實際開放床位數，有的醫(yī)院床位使用率高，核定床位數遠低于實際開放床位數，造成床位配置與使用率不均衡的現象。

（二）人員總量的管理使用還不夠規(guī)范。床位數是核定醫(yī)院人員總量的主要依據，在床位數未調整的情況下，人員總量也未及時調整。有的市縣依據床位數給醫(yī)院核定的人員總量與發(fā)展需求不相適應，而沒有相應增加人員總量；有的市縣給醫(yī)院核定的人員總量過于寬松，而沒有相應下浮人員總量；有的醫(yī)院核定的備案人員數還未使用，且還有大量編外聘用人員；有的醫(yī)院事業(yè)編制崗位多年招聘率低，造成長期大量空編，一定程度上浪費了緊缺的編制資源。

（三）人事管理還不夠規(guī)范。一是備案人員入口把關不嚴，有的醫(yī)院未面向社會公開招聘，部分醫(yī)院備案人員中無職稱的比例過高，有14家醫(yī)院超過了50%。二是崗位設置及職稱評聘矛盾突出。由于公立醫(yī)院崗位設置及職稱評聘實行占編人員、備案人員分開管理，占編人員因專業(yè)技術崗位職數限制、中高級職稱評聘難，備案人員因工作年限、資歷等因素中高級崗位無人可聘，造成占編人員“有人無崗”、備案人員“有崗無人”的現象。三是人員待遇尚未同等。工資待遇方面，有的醫(yī)院對備案人員沒有實行績效工資；養(yǎng)老保險方面，事業(yè)編制人員繳納機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險，備案人員繳納企業(yè)養(yǎng)老保險；職務晉升方面，備案人員實現了科級職務聘任，但更高職務層次的聘任、交流等還沒有相應的規(guī)定。這些差別化對待，造成備案人員歸屬感不強、流動性大。

（四）部分地區(qū)財政補助不夠到位。雖然全區(qū)公立醫(yī)院已經實現了基本支出改項目支出，但核撥經費缺乏具體依據和標準，很多市縣依然以在編人員“人頭費”核撥醫(yī)院經費，存在財政補助不足的情況。部分市級醫(yī)院和縣級醫(yī)院財政補助資金占醫(yī)院總支出遠低于自治區(qū)規(guī)定的市級醫(yī)院15%、縣級醫(yī)院25%的要求。另外，部分醫(yī)院不按“多養(yǎng)事、少養(yǎng)人”的原則和實際需要聘人，過于追求人員數量規(guī)模，很大程度上增加了醫(yī)院運營負擔。

三、下一步深化改革的思考

針對上述問題，為進一步深化以公益性為導向的公立醫(yī)院改革，迫切需要按照問題導向、目標導向，創(chuàng)新舉措，進一步創(chuàng)新完善公立醫(yī)院體制機制，推動公立醫(yī)院高質量發(fā)展。

（一）加強床位資源動態(tài)調整。根據醫(yī)療衛(wèi)生服務體系“十四五”規(guī)劃，重新核定自治區(qū)公立醫(yī)院床位數和市縣公立醫(yī)院床位總數，并根據發(fā)展需要、床位使用率、診療人次等情況進行動態(tài)調整。其中，對連續(xù)三年床位使用率不足80%的公立醫(yī)院，綜合考慮床位實際使用率、疫情防控、醫(yī)院類型、醫(yī)改方向等因素，相應下浮床位數；對床位使用率高、原核定床位數難以滿足發(fā)展需要的，及時調增床位數，推動實現床位資源的科學配置。

（二）規(guī)范人員總量管理。對劃分為公益二類的公立綜合醫(yī)院、中醫(yī)醫(yī)院、中西醫(yī)結合醫(yī)院、婦幼保健機構、專科醫(yī)院實行事業(yè)編制和備案人員相結合的人員總量管理。按照核定的公立醫(yī)院床位數，依據相關標準，從嚴從緊核定醫(yī)院人員總量。公立醫(yī)院空出的事業(yè)編制主要用于招聘急需緊缺的專業(yè)人才和高層次人才，對連續(xù)三年空編率高于15%的公立醫(yī)院，按一定比例收回事業(yè)空編，相應增加備案人員數，進一步盤活緊缺的編制資源。

（三）健全人事管理制度。一是嚴格備案人員入口。指導監(jiān)督公立醫(yī)院嚴格執(zhí)行面向社會公開招聘制度，進一步規(guī)范自主招聘備案程序，嚴把備案人員入口，提升人員整體素質。二是統(tǒng)籌崗位管理。打破編制的限制，以公立醫(yī)院人員總量為崗位基數，統(tǒng)籌崗位設置并動態(tài)調整。落實全員競聘制度和考核激勵機制，實現以崗定責、以崗定薪、按崗考核、崗變薪變的動態(tài)管理。三是實施“一體化”人事管理。對符合規(guī)定的備案人員適用事業(yè)單位人事管理政策，進一步細化完善措施，在崗位聘用、收入分配、職稱評定、管理使用、社會保險、科級以上任職交流等方面與在編人員同等對待，激發(fā)備案人員工作積極性。

（四）完善財政保障機制。建立科學的補償機制，將項目作為公立醫(yī)院預算管理的基本單元，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，實施項目全周期管理。重點加大對符合規(guī)劃的基本建設和設備購置、重點學科建設、醫(yī)學人才培養(yǎng)，以及承擔公共衛(wèi)生任務和緊急救治、支農、支邊公共服務等方面的投入，推動公立醫(yī)院高質量發(fā)展。加強績效考核，對財政補助不到位的市縣給予通報，督促市縣政府落實對公立醫(yī)院的投入責任。