破解遂昌縣域增長極要素制約的思路及對策建議

□遂昌縣自然資源和規(guī)劃局 姜玉婷 李相斌 藍瓊璨

近年來，遂昌縣堅持發(fā)展第一要務，積極推進工業(yè)強縣首位戰(zhàn)略，招商引資、項目建設力度不斷加大。然而，在高質(zhì)量發(fā)展過程中，遂昌縣面臨用地指標缺口大、批而未供、供而未用和低效用地等土地利用問題。在土地利用上，一方面“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是中國的一項基本國策，耕地保護成為事關(guān)經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題，對控制土地開發(fā)強度要求十分嚴格；另一方面，遂昌縣自然資源稟賦差，發(fā)展空間有限，面對經(jīng)濟社會發(fā)展對土地要素的高需求，服務保障工作矛盾突出，形勢嚴峻。為破解土地要素瓶頸制約，遂昌縣自然資源和規(guī)劃局深入開展了縣域要素保障相關(guān)調(diào)研。

一、現(xiàn)狀分析

近年來，遂昌縣始終堅持把高質(zhì)量的要素保障作為重中之重，圍繞“生態(tài)工業(yè)、數(shù)字科創(chuàng)、新型城鎮(zhèn)化”三大發(fā)展主平臺重大項目，打好拓空間、保動能、挖潛力、強統(tǒng)籌“組合拳”，全力做好土地要素保障工作。2019 年以來，全縣累計向上爭取新增建設用地指標8592.6 畝（包括單獨選址項目），出讓國有建設用地239 宗、3630 畝，盤活存量建設用地面積1439.83 畝，消化批而未供土地面積1345 畝，完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)682 畝，實施建設用地復墾1760 畝，為山區(qū)縣跨越式高質(zhì)量發(fā)展和革命老區(qū)共同富裕先行示范縣創(chuàng)建提供了堅實的要素保障。

根據(jù)第三次全國國土調(diào)查成果顯示，遂昌縣城鄉(xiāng)建設用地總量為6.60 萬畝，其中城鎮(zhèn)建設用地2.95萬畝，村莊建設用地3.65 萬畝。根據(jù)“三區(qū)三線”最新劃定規(guī)則，要求城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模不得超過現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的1.3 倍，即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界可新增空間不得超過現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的0.3 倍。遂昌縣現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設用地（202+202A）面積約1227.58 公頃，遂昌縣可新增城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模約為368 公頃（5520畝），在“三區(qū)三線”最新劃定成果中將新增城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模重點保障中心城區(qū)，其中妙高街道保障空間約1655 畝，云峰街道保障約3705 畝。

二、問題剖析

（一）空間規(guī)劃制約

遂昌縣是一個山區(qū)縣，仙霞嶺山脈橫貫全境，全域范圍呈中低山面貌。由于受特殊的地貌特征限制，建設用地指狀向周邊山體河谷夾縫中延伸，呈“枝脈+散點”狀布局，導致中心城區(qū)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設空間破碎，可拓展空間十分有限，且土地資源的零星分散，不易于較大規(guī)模集中整合利用。

（二）占補平衡制約

遂昌縣“九山半水半分田”的地形特征導致墾造耕地、建設用地復墾、旱改水等后備宜耕資源匱乏。遂昌縣域面積2539 平方公里，水土流失重點預防區(qū)面積1934 平方公里，水土流失重點預防區(qū)覆蓋縣域面積76%，根據(jù)《浙江省墾造耕地項目管理辦法》第七條規(guī)定，禁止在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)、高山遠山頂部山脊線區(qū)域、水土流失重點預防區(qū)等生態(tài)保護敏感區(qū)、重點區(qū)域?qū)嵤ㄔ旄鼗蚝蹈乃椖?，這導致全縣墾造耕地資源匱乏，實現(xiàn)耕地占補平衡的難度日益加大。

（三）用地效率制約

企業(yè)節(jié)約集約用地意識不強，存在著批多建少、未按期開工等現(xiàn)象，部分企業(yè)供而未用、用地容積率、投資強度低于規(guī)定的標準，低效閑置用地現(xiàn)象比較突出。遂昌縣建設用地地均產(chǎn)出低于全省平均水平，與全市其他縣市（區(qū)）進行對比，也有明顯差距。

三、對策舉措

（一）合理規(guī)劃布局，努力破解空間規(guī)劃不足問題

1.加快國土空間規(guī)劃編制。2022 年9 月，自然資源部發(fā)文啟用全省“三區(qū)三線”劃定成果。要結(jié)合“三區(qū)三線”劃定成果，加快推進縣域國土空間總體規(guī)劃編制。在編制過程中，要注重強化規(guī)劃的前瞻性、統(tǒng)籌性、科學性，突出系統(tǒng)性謀劃，堅持存量發(fā)展的指導思想，做好城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)籌、流量指標序時管控，滿足合理用地需求，破解空間不足的難題；要突出戰(zhàn)略性布局，加強戰(zhàn)略定位的準確性、獨特性，對縣域長遠發(fā)展精準定位；要突出前瞻性思考，按照保護優(yōu)先、總體穩(wěn)定的前提下，研究永久基本農(nóng)田與國土空間規(guī)劃的矛盾沖突，適度布局優(yōu)化，加強規(guī)劃協(xié)調(diào)。

2.強化規(guī)劃實施審查監(jiān)管。加強對規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)管，嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴禁隨意修改或變相修改國土空間規(guī)劃。把好用地預審關(guān)，強化建設項目用地規(guī)劃審查，凡不符合法律規(guī)定和國土空間規(guī)劃的，不得通過建設項目用地預審。全面實施城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界內(nèi)新增建設用地規(guī)劃指標年度調(diào)節(jié)機制，加強與各主體協(xié)調(diào)對接，合理安排年度用地方案，提高規(guī)劃實施的精準度。

（二）改進要素配置，努力破解用地指標不足問題

1.堅持常態(tài)化對接爭取，做優(yōu)指標增量文章。搶抓革命老區(qū)振興發(fā)展、共同富裕示范區(qū)建設和山區(qū)26 縣發(fā)展政策“窗口期”，貫通穿透研究《浙江省自然資源廳關(guān)于支持山區(qū)26 縣跨越式高質(zhì)量發(fā)展意見的通知》《浙江省自然資源廳關(guān)于統(tǒng)籌做好自然資源“強保障、優(yōu)配置、優(yōu)服務”工作的意見》《浙江省自然資源廳關(guān)于印發(fā)加強自然資源要素保障助力穩(wěn)經(jīng)濟若干政策措施的通知》等政策文件，深挖政策紅利。主要領(lǐng)導、分管領(lǐng)導和相關(guān)科室人員堅持常態(tài)化向上對接爭取，全力爭取新增建設用地指標。同時推進新增用地指標配置精準化、項目化，全面梳理用地需求，按照輕重緩急進行項目排序，好項目優(yōu)先、急用優(yōu)先、開工優(yōu)先，確保每一寸指標都用在刀刃上。

2.堅持科學化土地整治，推進耕地占補平衡。一是開展資源潛力調(diào)查。加大力度推進“大搬快聚富民安居”工程，儲備土地整治資源。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位，一村一梳理，全面調(diào)查農(nóng)村建設用地復墾、宜耕土地后備資源開發(fā)、耕地質(zhì)量提升等土地整治后備資源潛力，同步調(diào)查農(nóng)村住房建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設施、基礎(chǔ)設施、生態(tài)保護等各項用地需求，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村執(zhí)行能力和群眾意愿。在潛力調(diào)查和需求分析的基礎(chǔ)上，建立完善項目儲備庫。二是加快項目謀劃實施。繼續(xù)結(jié)合“大搬快聚富民安居”工程和“一戶多宅”清理整治工作，加大農(nóng)村建設用地復墾工作力度。結(jié)合“千畝方”永久基本農(nóng)田集中連片整治工程、高標準基本農(nóng)田建設工程和農(nóng)田宜機化改造工程，整合零散耕地后備資源，按照“造一塊好地”的要求，高質(zhì)量謀劃墾造耕地、“旱改水”耕地質(zhì)量提升項目，為“占水補水、占優(yōu)補優(yōu)”和“補改結(jié)合”儲備資源。

（三）強化節(jié)約集約，努力破解用地效率不高問題

1.更大力度盤活存量用地。嚴格落實“增減掛鉤”機制，加強“五未土地”盤活利用。調(diào)查摸清家底，認真調(diào)查轄區(qū)內(nèi)的存量建設用地，查明土地的位置、面積、閑置原因等基礎(chǔ)信息，建立土地動態(tài)數(shù)據(jù)庫，實行動態(tài)追蹤管理，及時鎖定存量待消化任務，計劃性、系統(tǒng)性地完成盤活存量工作任務和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作任務。引導項目用地，在項目招商、選址階段，引導項目優(yōu)先在存量國有建設用地、低效用地選址。依托城市更新，加快存量、低效用地盤活。全面核查盤點歷年批而未供土地，摸清批而未供土地的家底，分門別類，分析原因，建立臺賬，督促各主體根據(jù)地塊實際、項目需求情況，逐宗制定處置方案，加快供地和消化。

2.健全完善土地利用政策?？茖W編制年度供地計劃，加強對供地工作的調(diào)控。全面推行工業(yè)用地“標準地”出讓，繼續(xù)推進工業(yè)用地彈性出讓制度，實行出讓分階段管理，加快土地周轉(zhuǎn)利用效率。繼續(xù)強化“騰籠換鳥”政策力度，以畝產(chǎn)論英雄，精準識別重點“騰籠”對象，建立低效企業(yè)“一張清單”，加大政策執(zhí)行力度，騰出平臺發(fā)展空間。營造以“畝產(chǎn)論英雄”的企業(yè)競爭環(huán)境，建立以“畝產(chǎn)稅收”為導向的評價機制，開展企業(yè)績效綜合評估，優(yōu)化土地資源配置，切實引導企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、發(fā)展模式和投資方式，有效防止“多占少用”“低效利用”等粗放用地行為。