探討儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)整理工作

夏津縣自然資源局 霍峰

近幾年，我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展很快，各個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度都很快。國(guó)土資源管理部門根據(jù)有關(guān)法規(guī)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)通過(guò)收回、收購(gòu)、置換、征收等途徑獲得的土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)整理，并根據(jù)土地使用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對(duì)各種建設(shè)用地進(jìn)行儲(chǔ)備。因此，土地整理、發(fā)展等一系列的前期開(kāi)發(fā)工作，是實(shí)施土地供應(yīng)計(jì)劃，有系統(tǒng)地將其儲(chǔ)備的土地再投放到市場(chǎng)上的先決條件，也是土地儲(chǔ)備交易部門的一項(xiàng)重要工作。

一、儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)整理工作概述

儲(chǔ)備用地的前期開(kāi)發(fā)和整理工作，主要是解決目前存在的一些爭(zhēng)議和問(wèn)題，為以后的市場(chǎng)提供儲(chǔ)備用地。通過(guò)前期的土地整理，既能使儲(chǔ)備用地升值，又能通過(guò)適當(dāng)?shù)匚Y金來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的再利用。土地儲(chǔ)備有關(guān)部門對(duì)建筑公司進(jìn)行投標(biāo)，并在儲(chǔ)備用地上修建一些基礎(chǔ)設(shè)施，以進(jìn)一步提高土地的價(jià)格和出讓收益，為未來(lái)的儲(chǔ)備用地進(jìn)行拍賣。在實(shí)施儲(chǔ)備用地的前期開(kāi)發(fā)和清理工作中，建設(shè)單位必須按照相關(guān)的法律程序進(jìn)行建設(shè)。首先，就是辦理好規(guī)劃、用地、審批三項(xiàng)基本的程序，然后是補(bǔ)償、拆遷、簽約，然后就是儲(chǔ)備地的前期建設(shè)。由于我國(guó)的儲(chǔ)備土地起步較晚，在相關(guān)工作中還存在很多問(wèn)題。在土地儲(chǔ)備工作中，往往存在著政府工作人員對(duì)土地儲(chǔ)備工作的不重視，這就造成了土地儲(chǔ)備工作中存在的各種問(wèn)題。這不但會(huì)造成國(guó)家計(jì)劃的各種工程無(wú)法按計(jì)劃進(jìn)行，而且在建設(shè)過(guò)程中很容易遇到土地問(wèn)題，甚至由于前期準(zhǔn)備不足而被擱置，這樣不但會(huì)造成大量的資金投入，而且很容易造成儲(chǔ)備用地難以拍賣。

二、土地前期整理工作的作用

土地儲(chǔ)備整理工作在前期工作中起著重要的作用，應(yīng)根據(jù)各區(qū)域的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，制定相應(yīng)的土地儲(chǔ)備整理方案。為了適應(yīng)社會(huì)對(duì)土地資源的需要，國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)的政策和制度，并采取了一些措施，如拆遷、基建等。目前，我國(guó)的農(nóng)村土地利用效率不高，多數(shù)閑置，而實(shí)行土地儲(chǔ)備制度，可以極大地提高土地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展。因此，要做好儲(chǔ)備土地的前期清理工作，并按照市場(chǎng)的變化及時(shí)將儲(chǔ)備土地進(jìn)行拍賣，以保證各項(xiàng)工程的順利進(jìn)行，這是土地儲(chǔ)備交易部門的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是貫徹國(guó)家土地儲(chǔ)備制度，積極響應(yīng)土地供給政策的一項(xiàng)重要舉措。而對(duì)國(guó)有土地進(jìn)行前期的整理，其實(shí)可以更好地促進(jìn)國(guó)有土地市場(chǎng)調(diào)控，從而使土地的自身價(jià)值得以提升，從而使國(guó)家在未來(lái)的各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目中獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益。國(guó)家采取了土地儲(chǔ)備制度，最大限度地緩解了“住房難”，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行了調(diào)控，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行了規(guī)范。同時(shí)，在前期的儲(chǔ)備用地清理工作中，國(guó)家對(duì)其進(jìn)行了改造和完善，既能科學(xué)地規(guī)范周圍的生態(tài)環(huán)境，又能為以后的各類項(xiàng)目提供良好的基礎(chǔ)，從而提高土地本身的價(jià)值。

三、儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)整理單位的確定

由于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是一種明顯的社會(huì)公益性質(zhì)，而在發(fā)展和整理過(guò)程中，政府與國(guó)有企業(yè)的協(xié)同配合是必不可少的，所以，整理的執(zhí)行主體也要有政府的屬性，只有政府的力量，才能保證整理工作的順利進(jìn)行。所以，土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)大多是由國(guó)家委派或土地儲(chǔ)備單位來(lái)實(shí)施，而實(shí)施主體通常是國(guó)家指定的國(guó)有公司或土地整理儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

四、儲(chǔ)備土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)整理的程序

(1)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)、整理的單位，應(yīng)到市政府規(guī)劃主管部門辦理用地手續(xù)，并將有關(guān)的土地移交給市發(fā)改委。涉及交通、園林、文物、環(huán)保、市政等諸多方面，都要按照相關(guān)法規(guī)進(jìn)行。(2)對(duì)于涉及集體土地或農(nóng)用地的儲(chǔ)備用地的開(kāi)發(fā)，有關(guān)部門將根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的審批。(3)儲(chǔ)備土地的開(kāi)發(fā)，涉及政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，在利用國(guó)有土地時(shí)，與原土地利用單位簽訂補(bǔ)償協(xié)議。(4)對(duì)儲(chǔ)備用地的開(kāi)發(fā)，涉及拆遷的，由開(kāi)發(fā)整理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理相關(guān)的拆遷手續(xù)，并組織實(shí)施。(5)對(duì)涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的儲(chǔ)備用地，應(yīng)按有關(guān)程序辦理，并組織實(shí)施。

五、儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)整理工作應(yīng)遵循的原則

（一）土地開(kāi)發(fā)整理建設(shè)用地“三通一平”的技術(shù)要求

“三通一平”是指在建設(shè)的過(guò)程中，保證水通、路通、電通，并保證紅線范圍內(nèi)的土地的平整。在進(jìn)行開(kāi)發(fā)和整理時(shí)，應(yīng)根據(jù)建筑物的高度和用途，對(duì)給水管道的尺寸進(jìn)行確定，并充分考慮各種用水的影響，進(jìn)行合理的設(shè)計(jì)。同時(shí)，為便于以后的設(shè)計(jì)，應(yīng)盡量采用在施工中所設(shè)計(jì)的臨時(shí)管線進(jìn)行科學(xué)地設(shè)計(jì)，以便以后能夠?qū)⑴R時(shí)管線與正規(guī)管線相連，從而方便工程的進(jìn)行。電力是當(dāng)今社會(huì)的一種特殊的能源，在進(jìn)行前期的開(kāi)發(fā)和整理時(shí)，要根據(jù)建筑設(shè)計(jì)、施工現(xiàn)場(chǎng)的環(huán)境、設(shè)備的功率等因素來(lái)設(shè)計(jì)合適的線路，確保電力供應(yīng)，確保施工的順利進(jìn)行。另外，為了保證工地和外面的交通順暢，在施工過(guò)程中，大大小小的車輛都會(huì)來(lái)來(lái)往往，保證路面的暢通會(huì)在一定程度上提高工作的效率，所以建筑公司應(yīng)該重視路面的加固和維修。

（二）規(guī)劃先行的原則

土地儲(chǔ)備單位在征收土地之前，要積極征求規(guī)劃部門的意見(jiàn)，并與有關(guān)部門共同制定有關(guān)的政策。由于歷史原因，拆遷、通信線桿遷移、光纜遷移、地下水管改道、場(chǎng)地平整等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的處理，如果沒(méi)有相關(guān)的規(guī)劃，將會(huì)面臨很多意料之外的困難。規(guī)劃是園區(qū)建設(shè)的起點(diǎn)，園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度出發(fā)，嚴(yán)格按照規(guī)劃的要求進(jìn)行。園區(qū)規(guī)劃要與城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和道路規(guī)劃相結(jié)合，與城市供水、排水、衛(wèi)生、文化等公共設(shè)施規(guī)劃相結(jié)合，與園區(qū)道路綠化、建筑風(fēng)格相協(xié)調(diào)。

（三）合法運(yùn)作原則

正當(dāng)經(jīng)營(yíng)原則是指在進(jìn)行儲(chǔ)備用地的前期開(kāi)發(fā)和整理工作時(shí)，要遵守法定的法律、法規(guī)，不能超出法定的范圍。由于缺乏全國(guó)性的統(tǒng)一法律規(guī)范，各地政府在進(jìn)行儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)和整理工作時(shí)，往往會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章來(lái)進(jìn)行，并沒(méi)有相應(yīng)的工作機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，這就增加了對(duì)土地儲(chǔ)備的管理和管理力度，所以，國(guó)家必須盡快制定相應(yīng)的法律，確保土地儲(chǔ)備的法律規(guī)范在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一。

（四）預(yù)留土地適時(shí)推出，保障土地可持續(xù)利用原則

要強(qiáng)化土地儲(chǔ)備管理和科學(xué)管理，要及早做好零散地塊的儲(chǔ)備和預(yù)留儲(chǔ)備，抓住土地推出的最佳時(shí)機(jī)，以獲得最大的土地增值收益，同時(shí)對(duì)城市建設(shè)的重點(diǎn)進(jìn)行合理的控制，確保土地的可持續(xù)利用。分散地塊的儲(chǔ)備，是指在公共設(shè)施周圍預(yù)先儲(chǔ)備的未成熟地塊，或未成熟商業(yè)地塊，或其他未來(lái)增值空間較大的零星地塊。儲(chǔ)備金的形式有實(shí)物準(zhǔn)備金和合約準(zhǔn)備金兩種。待土地成熟時(shí)，再將其推出。區(qū)域土地儲(chǔ)備是指在目前市場(chǎng)發(fā)展不成熟、城市發(fā)展不成熟、建設(shè)時(shí)機(jī)不成熟的地區(qū)，提前做好準(zhǔn)備，在整個(gè)地區(qū)發(fā)展的時(shí)機(jī)成熟后，將其納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃。這樣既能提升整個(gè)區(qū)域的發(fā)展水平，又能提升整個(gè)區(qū)域的土地價(jià)值，又能在一定程度上引導(dǎo)市場(chǎng)的需求，從而推動(dòng)區(qū)域內(nèi)的城市化進(jìn)程，從而實(shí)現(xiàn)地塊的增值。但這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，政府不能操之過(guò)急，必須掌握好土地儲(chǔ)備和土地出讓的時(shí)機(jī)。

六、推進(jìn)儲(chǔ)備土地前期整理工作重要措施

（一）合理編制土地整理規(guī)劃

土地整理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在總結(jié)發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)后，要根據(jù)地方的具體國(guó)情，制定出一套科學(xué)的土地整理方案，對(duì)農(nóng)田、水源、道路、森林進(jìn)行全面的測(cè)量，確保土地資源的合理配置。針對(duì)當(dāng)前土地資源緊缺的現(xiàn)狀，可以從城市更新改造、土地整備等方面著手，大力推進(jìn)土地的前期整理，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備、整理、流轉(zhuǎn)等相關(guān)工作的良性循環(huán)。同時(shí)，要在理念、組織體系、工作機(jī)制等方面進(jìn)行改革，建立一種新的土地整理方式。

（二）拓寬土地開(kāi)發(fā)整理資金來(lái)源

土地的前期開(kāi)發(fā)和整理是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，需要政府的引導(dǎo)，而前期的土地開(kāi)發(fā)和整理工作往往涉及大量的資金，僅靠政府的財(cái)力是難以支撐的，所以要擴(kuò)大資金來(lái)源。目前，我國(guó)土地整理的資金來(lái)源有三大類：政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、政府專項(xiàng)用地專項(xiàng)債券和社會(huì)資本。財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和專項(xiàng)債券融資本質(zhì)上都是國(guó)家資金，其規(guī)模通常很小，而且在運(yùn)用上受到各種法規(guī)的制約，缺乏彈性。而大量的社會(huì)資本可以有效地解決這一問(wèn)題，只要政府制定相關(guān)的政策和法律，依規(guī)有序地進(jìn)行土地整理，那么，民間資本就可以利用自己的資金優(yōu)勢(shì)，為城市的發(fā)展提供有力的支持。目前，珠三角先進(jìn)區(qū)域的城市更新改造工程用地的前期建設(shè)與整理工作，民間資金在其中扮演了舉足輕重的角色。其主要的表現(xiàn)形式，是由有實(shí)力的開(kāi)發(fā)商組建土地整理公司，與產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行合作，以公共平臺(tái)的方式，獲得土地使用權(quán)人的身份，參與到城市更新改造中，并為其提供資金保障，同時(shí)也按照有關(guān)約定分享一定的土地出讓收益分成。在拓寬土地整理融資渠道的過(guò)程中，可以嘗試引進(jìn)土地整理債券，通過(guò)穩(wěn)定的收益率，吸引社會(huì)上的閑散資本進(jìn)行投資；還可以設(shè)立土地基金，以土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得為資本，以投資經(jīng)營(yíng)方式募集資金，然后用于土地的收儲(chǔ)和整理。

（三）確立主管部門，完善計(jì)劃設(shè)計(jì)和基礎(chǔ)服務(wù)工作

在儲(chǔ)備用地的前期開(kāi)發(fā)和整理中，要充分發(fā)揮政府的主動(dòng)性，并以此為指導(dǎo)。土地儲(chǔ)備中心要做好這方面的工作，必須堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制。同時(shí)，要綜合考慮土地使用、城市建設(shè)等方面的規(guī)劃設(shè)計(jì)，采取公開(kāi)招標(biāo)、拍賣等形式，取得土地。在實(shí)施的過(guò)程中，要加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與出讓的規(guī)劃設(shè)計(jì)，重點(diǎn)考慮到經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)。此外，還要完善基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)有問(wèn)題的地區(qū)，要及早制訂工作方案，與相關(guān)單位進(jìn)行協(xié)調(diào)。

（四）強(qiáng)化土地儲(chǔ)備管委會(huì)職能，明確責(zé)任人

土地儲(chǔ)備管理委員會(huì)要建立健全的組織結(jié)構(gòu)，明確職責(zé)，由政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、監(jiān)督和考核。土地儲(chǔ)備管理委員會(huì)主要職責(zé)是：定期召集地方政府常務(wù)會(huì)議，討論有關(guān)土地儲(chǔ)備的重要問(wèn)題。例如土地儲(chǔ)備、土地出讓計(jì)劃的審批和調(diào)整、年度籌資規(guī)模的確定，以及政府各部門之間的協(xié)調(diào)，監(jiān)督、指導(dǎo)和管理土地儲(chǔ)備中心的工作。負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的儲(chǔ)備工作，并就與土地儲(chǔ)備有關(guān)的其他重要問(wèn)題作出決定。

（五）關(guān)注地塊論證環(huán)節(jié)，科學(xué)做好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃

在城鎮(zhèn)建設(shè)中，由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)位置所處的用途不同，其土地價(jià)值也會(huì)有較大的差別。為此，國(guó)土儲(chǔ)備中心要進(jìn)行長(zhǎng)期科學(xué)的規(guī)劃，要進(jìn)行科學(xué)的論證，并與規(guī)劃部門聯(lián)合制訂詳細(xì)的規(guī)劃方案，并與有關(guān)部門聯(lián)合，以提高方案的科學(xué)性，減少儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)。

（六）優(yōu)化開(kāi)發(fā)流程，做好各部門協(xié)調(diào)

在儲(chǔ)備用地的前期開(kāi)發(fā)中，從規(guī)劃到出售，需要經(jīng)過(guò)許多的環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行優(yōu)化和完善，這樣才能縮短項(xiàng)目的時(shí)間，確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。開(kāi)發(fā)單位要充分發(fā)揮屬地政府的協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮各級(jí)政府對(duì)土地儲(chǔ)備的積極作用，促進(jìn)征地拆遷和征收工作的順利進(jìn)行。

（七）建立合理的監(jiān)督和考核機(jī)制

要使儲(chǔ)備用地的前期開(kāi)發(fā)和整理工作得到規(guī)范化的實(shí)施，必須要有相應(yīng)的制度保證。要建立健全的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)全市土地儲(chǔ)備中心進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管，盡可能將其在土地收購(gòu)、開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備、出讓等方面的信息和信息進(jìn)行披露。另外，在制定儲(chǔ)備計(jì)劃之后，要成立一個(gè)由政府主導(dǎo)、儲(chǔ)備委員會(huì)成員參與的聯(lián)合評(píng)估調(diào)查組，對(duì)各項(xiàng)目的年度執(zhí)行情況進(jìn)行分析，并將其納入年度考評(píng)范圍。

七、土地前期開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中的注意要點(diǎn)

（一）事實(shí)為依據(jù)

在目前的情況下，土地整理涉及的各種利益和復(fù)雜的問(wèn)題，這要求土地整理工作者進(jìn)行大量的調(diào)查和摸底，不能隨意下定論，而要收集必要的資料。必須收集足夠的資料，然后再到現(xiàn)場(chǎng)收集資料，分析資料的正確性。對(duì)土地整理來(lái)說(shuō)，這種方法是必不可少的，工作人員經(jīng)過(guò)實(shí)地考察獲得了第一手資料，并進(jìn)行了相應(yīng)的資料分析。然后，對(duì)土地進(jìn)行必要的清理。

（二）法律為準(zhǔn)繩

法律比道德更能限制人的行為，更能震懾人心。目前的形勢(shì)下，利益結(jié)構(gòu)錯(cuò)綜復(fù)雜，必須根據(jù)案件的發(fā)案率來(lái)決定。依據(jù)《土地法》有關(guān)規(guī)定，對(duì)土地整理過(guò)程中的爭(zhēng)議作出判決，并依具體情形而定。同時(shí)，在作出相應(yīng)的判決時(shí)，還要針對(duì)不同的人進(jìn)行相關(guān)的法律解讀，并在特定的情形下，按照相關(guān)的部門法做出相應(yīng)的解釋。在《民法典》修改后，本節(jié)將會(huì)有更多的法律適用和解釋。這種要求，讓土地整理工作人員對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)了如指掌，并在不同的情況下，做出不同的法律應(yīng)用和法律條款。在現(xiàn)實(shí)中，這也是程序公正的第二個(gè)步驟，通過(guò)法律來(lái)決定和組織實(shí)施，并進(jìn)行必要的利益調(diào)整。

（三）社會(huì)主義道德為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)

在現(xiàn)行的土地整理中，存在著對(duì)土地整理過(guò)程中遇到的問(wèn)題，而在完成相關(guān)工作后，要做的就是自己的判斷是否會(huì)對(duì)道德造成影響。從某種程度上來(lái)說(shuō)，道德的影響力要比法律更大，這種不道德的行為會(huì)導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)的傳統(tǒng)倫理和制度崩潰，從而導(dǎo)致土地的問(wèn)題，從而導(dǎo)致土地的危機(jī)，因此，必須做出正確的道德抉擇，既能減少行政風(fēng)險(xiǎn)，又能減少行政成本。它在執(zhí)行司法過(guò)程中，作為一項(xiàng)必不可少的步驟，常常包含著既有長(zhǎng)期利益又有實(shí)際利益的雙重含義。

八、結(jié)束語(yǔ)

總之，由于土地資源的稀缺，制約著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須通過(guò)建立規(guī)范的機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。土地儲(chǔ)備制度的建立，有利于政府對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)，使土地資源得到最大限度地利用。但前期整理工作是國(guó)有土地整理中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，如果能夠順利進(jìn)行，不但可以為國(guó)家?guī)?lái)經(jīng)濟(jì)上的效益，還可以改善周邊的生態(tài)環(huán)境，所以相關(guān)部門必須對(duì)此予以關(guān)注，并在前期工作中進(jìn)行積極地推進(jìn)。