新時(shí)代人大預(yù)算監(jiān)督地方性探析
——以甘肅省地方人大為視角

□ 齊建輝 劉 武

十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議修訂了《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，對預(yù)算監(jiān)督提出新的要求。如何進(jìn)行全口徑審查和全過程監(jiān)管，將中央有關(guān)改革舉措、成功經(jīng)驗(yàn)落實(shí)到地方需要進(jìn)一步探索。預(yù)算監(jiān)督關(guān)乎人民主權(quán)行使和法治政府建設(shè)，但從甘肅省審計(jì)報(bào)告、預(yù)算公開等政府性文件來看，仍存在預(yù)算制度體系分散、問責(zé)機(jī)制薄弱的問題。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，并以甘肅省地方人大為視角，我們認(rèn)為，地方性預(yù)算監(jiān)督應(yīng)當(dāng)明確全口徑范圍、加強(qiáng)地方債務(wù)監(jiān)管、保障預(yù)算監(jiān)督程序以及推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督的有效性。

一、預(yù)算監(jiān)督地方性探索的要義

在財(cái)政立憲主義看來，地方人大預(yù)算監(jiān)督制度是依法治國，尤其是依憲治國的重要組成部分[1]。預(yù)算監(jiān)督地方性探索的意義主要有三個(gè)方面：第一，該制度體現(xiàn)了人民主權(quán)的憲法原則。財(cái)政為庶政之母，現(xiàn)代國家與政府為實(shí)現(xiàn)社會公眾的利益，都會進(jìn)行預(yù)算行為，它的預(yù)算權(quán)從納稅人（民眾）轉(zhuǎn)讓稅收（財(cái)產(chǎn)權(quán)）開始，國家和政府履行的是受托責(zé)任[2]。按照我國國情，雖然人民不能直接行使權(quán)力，但《憲法》第二條規(guī)定，我國一切權(quán)力屬于人民，人民可以通過人民代表大會行使權(quán)力。為了保障人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)不因國家財(cái)政權(quán)擴(kuò)張而可能遭受侵犯，地方政府的征稅、預(yù)算等行為應(yīng)當(dāng)受到地方人大全過程監(jiān)督，這在一定程度上能防止政府權(quán)力的濫用。第二，地方有效的預(yù)算監(jiān)督乃是地方法治政府建設(shè)的關(guān)鍵。這是因?yàn)榇h機(jī)關(guān)一旦全面控制了政府的財(cái)政預(yù)算，就牢牢抓住了政府的經(jīng)濟(jì)命脈，進(jìn)而取得對政府的有效監(jiān)督地位，政府預(yù)算工作就在法治的軌道上運(yùn)行，從而邁向法治政府建設(shè)[3]。第三，預(yù)算監(jiān)督也是財(cái)政資源配置平等性的要求?！稇椃ā返谌龡l規(guī)定，公民在法律面前一律平等。財(cái)政資源分配關(guān)乎個(gè)人單位、地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，追求財(cái)政平等是預(yù)算監(jiān)督的應(yīng)有之義。國家財(cái)政資源如何平等的分配到地方再到公民身上，離不開人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使。因此，樹立人民代表大會權(quán)威，將預(yù)算監(jiān)督予以法治化，把中央加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的系列改革措施落實(shí)，并結(jié)合本地的民情法制、民族多元等實(shí)際情況進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督地方性探索具有重要意義。

二、地方預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)狀及問題

地方人大進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督時(shí)，應(yīng)契合《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》確立的全口徑審查、全過程監(jiān)管、突出監(jiān)督重點(diǎn)等手段，加強(qiáng)完善預(yù)算監(jiān)督制度，規(guī)范預(yù)算行為。目前，地方預(yù)算監(jiān)督還有以下幾點(diǎn)不足：一是地方預(yù)算監(jiān)督制度體系分散；二是地方預(yù)算財(cái)政分配不均衡；三是預(yù)算監(jiān)督的問責(zé)機(jī)制薄弱。

（一）地方預(yù)算監(jiān)督制度體系分散

地方性預(yù)算監(jiān)督的法律規(guī)范體系分散是地方預(yù)算工作根源上的問題，主要包括三個(gè)方面。首先，在規(guī)范效力層面難以統(tǒng)一。近年來涉及預(yù)算監(jiān)督的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)以及其他規(guī)范性文件日漸增多，修改頻繁。從北大法寶檢索中看，單單以“預(yù)算”為標(biāo)題的現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)有110篇，甘肅省地方法規(guī)規(guī)章有167篇，部門規(guī)章高達(dá)1619篇[4]。而我國根本大法《憲法》中關(guān)于預(yù)算的規(guī)定又過于簡略，僅在第六十二條、第六十七條、第八十九條、第九十九條有所提及。當(dāng)規(guī)范性法律文件之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定存在沖突時(shí)，利用法條間競和的解決準(zhǔn)則難以有效處理。其次，預(yù)算監(jiān)督體系包括立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督等，其本身體系過于龐大形成了預(yù)算制度競爭。預(yù)算制度競爭導(dǎo)致實(shí)踐中預(yù)算權(quán)力界限的模糊，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力邊界處于動態(tài)調(diào)整中而向政府傾斜，造成人大的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制虛化[5]。最后，制度體系分散也導(dǎo)致了組織體系繁多。各級政府財(cái)政部門、各級政府的審計(jì)部門、人大的財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會和預(yù)算工作委員會等，它們都參與預(yù)算工作，其中政府幾乎每個(gè)部門都進(jìn)行預(yù)算編制，導(dǎo)致部門預(yù)算權(quán)又進(jìn)一步分散。在組織形式上看，雖然預(yù)算主體繁多可以從內(nèi)部和外部形成制衡，但預(yù)算工作崗位需要懂項(xiàng)目、懂法律、懂專業(yè)、懂財(cái)務(wù)的復(fù)合型人才，而國家機(jī)關(guān)中此種人才稀少，尤其在基層更是匱乏，間接導(dǎo)致了預(yù)算編制不夠完善和科學(xué)、財(cái)經(jīng)制度執(zhí)行存在薄弱環(huán)節(jié)問題，預(yù)算監(jiān)督往往流于形式而陷入虛化[6]。我國應(yīng)當(dāng)整合預(yù)算隊(duì)伍，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行中不必要的組織機(jī)構(gòu)可合署辦公，重點(diǎn)強(qiáng)化審計(jì)部門內(nèi)部監(jiān)督，加強(qiáng)人大外部監(jiān)督，明確專門的預(yù)算工作機(jī)構(gòu)。同時(shí)，將與預(yù)算有關(guān)法律法規(guī)及時(shí)報(bào)送國務(wù)院、全國人大常委會備案審查，對不合適的規(guī)范性文件予以修改、廢除。

（二）地方預(yù)算財(cái)政分配不平衡

財(cái)政分配的不平衡導(dǎo)致社會資源的傾斜而造成社會不公平，如何合理配置財(cái)政資源屬于間接預(yù)算所要解釋的對象。就中央層面而言，我國法學(xué)教育財(cái)政分配不均衡現(xiàn)象就比較突出，在國家社科基金上，華東地區(qū)是西北地區(qū)立項(xiàng)數(shù)近20倍差距，華東地區(qū)與華北地區(qū)的發(fā)表量之和占比高達(dá)68.43%[7]。在教育經(jīng)費(fèi)配置不均衡的態(tài)勢下，造成了西北地區(qū)“人才東南飛”的現(xiàn)象，限制了甘肅省本地的教育發(fā)展。這都屬于間接預(yù)算的范疇，沒有體現(xiàn)法律面前人人平等原則。

依照《憲法》第三十三條規(guī)定，中華人民共和國公民在法律面前一律平等。財(cái)政分配也要符合法律面前人人平等要求，財(cái)政若不能平衡分配，會導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，社會不公平現(xiàn)象偶爾發(fā)生，進(jìn)而引發(fā)社會問題。就甘肅省地方而言，重點(diǎn)民生資金分配存在不平衡。醫(yī)療保險(xiǎn)方面，仍有3599人次要么應(yīng)參未參、要么重復(fù)參加；農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金方面，尚有165戶存有應(yīng)享未享或重復(fù)享受，高達(dá)290.1萬元[8]。這種現(xiàn)象固然與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政策執(zhí)行有很大關(guān)系，但涉及重點(diǎn)民生項(xiàng)目，應(yīng)由政府統(tǒng)籌預(yù)算編制執(zhí)行，避免出現(xiàn)有的市縣重復(fù)參加而有的縣應(yīng)參未參、應(yīng)享未享的不均衡問題。此種現(xiàn)象反應(yīng)出預(yù)算編制的不科學(xué)或預(yù)算執(zhí)行不到位，應(yīng)在預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)予以解決，需要對資金分配不平衡的預(yù)算監(jiān)督進(jìn)一步地方性探索。

（三）預(yù)算監(jiān)督問責(zé)機(jī)制薄弱

預(yù)算監(jiān)督涉及預(yù)算的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)，對納稅人的稅收去向使用具有保障作用，能防止其他公權(quán)力不當(dāng)滲入，但由于問責(zé)機(jī)制的薄弱導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督很難落到實(shí)處?！额A(yù)算法》雖然設(shè)定專章規(guī)定了法律責(zé)任，但僅有五條法律條款，很難解決預(yù)算過程中的實(shí)際問題。在現(xiàn)有的法律規(guī)范下，預(yù)算監(jiān)督問責(zé)機(jī)制薄弱包括兩個(gè)方面：一是問責(zé)的手段單一，處罰過輕；二是問責(zé)的主體限于政府部門。首先，問責(zé)的手段只有行政責(zé)任且處罰過輕。一般是先責(zé)令改正，嚴(yán)重的情況下才會給予降級、撤職、開除處分。對政府及主要官員在預(yù)算中的重大違法違規(guī)行為，若只追究行政責(zé)任顯然很難發(fā)揮相應(yīng)懲戒作用。其次，問責(zé)的主體限于政府部門。人大作為預(yù)算監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)既是它的權(quán)利也是它的義務(wù)，卻沒有直接規(guī)定人民代表大會自身的法律責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)督工作怠慢。應(yīng)當(dāng)建立人大系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)機(jī)制，督促人大積極行使憲法和法律賦予的審查、質(zhì)詢等權(quán)力，對負(fù)有直接責(zé)任主要官員提出罷免。

問責(zé)機(jī)制的薄弱在實(shí)踐中引發(fā)了一系列問題。其一，預(yù)算調(diào)整過于隨意，超預(yù)算的現(xiàn)象層出不窮。2021年，甘肅省省級部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況中，5個(gè)部門及所屬單位多編報(bào)資產(chǎn)配置、政府采購預(yù)算1.01億元；4個(gè)部門及所屬3個(gè)單位無預(yù)算、超預(yù)算支出1595.88萬元；5個(gè)部門違規(guī)、超范圍使用專項(xiàng)資金255.04萬元用于物業(yè)費(fèi)、辦公費(fèi)等支出[9]。其二，績效管理理念沒有貫穿于項(xiàng)目編制、實(shí)施全過程中。在甘肅省某縣工作中，只是在項(xiàng)目結(jié)束后被動進(jìn)行績效自評并提出修改意見[10]，這樣的評價(jià)顯然流于形式，無法保障其真實(shí)性和權(quán)威性，即使法律中明令禁止的事項(xiàng)，具體工作當(dāng)中依舊執(zhí)行不誤。沒有監(jiān)督、沒有法律責(zé)任的人大只能是徒有其表，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大問責(zé)方式，引入政治問責(zé)、道德問責(zé)、行政問責(zé)、法律問責(zé)。《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》第十項(xiàng)規(guī)定：“開展預(yù)算決算審查監(jiān)督工作發(fā)現(xiàn)的問題，相關(guān)機(jī)關(guān)、部門單位和地方應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究處理，對違反預(yù)算法等法律規(guī)定的，依法追究法律責(zé)任；需要給予政務(wù)處分的，全國人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)及時(shí)通報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)?！钡胤饺舜髴?yīng)予以細(xì)化，在相關(guān)問題上應(yīng)及時(shí)研究處理、報(bào)紀(jì)檢委，形成一套有明確規(guī)定的工作程序，形成監(jiān)督合力，強(qiáng)化追究預(yù)算違法人員的法律責(zé)任的可操作性。

三、加強(qiáng)人大對地方預(yù)算的全口徑審查

全口徑預(yù)算是將所有政府性收入和支出均納入預(yù)算統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌分配，綜合分衡，建立統(tǒng)一完整的政府預(yù)算。它包括稅收收入、社會保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入和轉(zhuǎn)移性收入等政府收入及相應(yīng)安排的支出[11]。全口徑預(yù)算既是政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，更加全面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，也是人大對政府財(cái)政進(jìn)行外部監(jiān)督的手段和方式，其根本目的就是為了保障“取之于民，用之于民”。近年來，甘肅省也對全口徑預(yù)算也作了探索，但仍然存在不少問題。

政府預(yù)算層面主要存在以下三個(gè)問題，一是現(xiàn)行預(yù)算并沒有完全涵蓋政府全部收入。根據(jù)《甘肅省人民代表大會常務(wù)委員會辦公廳2021年部門預(yù)算公開說明》來看，未將社會保險(xiǎn)基金納入預(yù)算，地方各級人大對政府財(cái)政收支監(jiān)督作用并未有效發(fā)揮，與《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》中審查監(jiān)督部門預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金使用情況重點(diǎn)相差甚遠(yuǎn)。無論是政府自身的收支，還是政府為履行公共事務(wù)間接管理的資金如委托其他公共事務(wù)組織都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算范圍，這是預(yù)算“全口徑”或“完整性”的特別強(qiáng)調(diào)，為加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督奠定基礎(chǔ)[12]。二是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。一些市縣的政府債務(wù)還本付息已進(jìn)入高峰，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解難度較大[13]。由于中央和地方財(cái)政分權(quán)界限不清，甘肅省地方政府收入又很不樂觀，導(dǎo)致政府債務(wù)隱性風(fēng)險(xiǎn)高。部分官員追求的GDP是通過借款方式發(fā)展起來的，在巨額公共預(yù)算支出方面中不少支出由政府單方面決定，而2021年政府性基金收入支出又為零[14]，市級和縣級政府還款來源自然缺少必要保障，故甘肅省在2018年以來我國對地方政府債務(wù)治理工作中并未取得成效。三是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付面臨著壓力和挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)移支付概念最早是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出，指各級政府之間為解決財(cái)政失衡而通過一定的形式和途徑轉(zhuǎn)移財(cái)政資金的活動。甘肅省作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、民族多元的省份，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對甘肅省的民生福祉尤為重要。與其他省份不同的是，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付是甘肅省轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付具有自身的民族特殊性，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況受到多重因素的影響，在資源配置方面需要關(guān)注民族地區(qū)居民生活所需[15]。在2021年度審計(jì)報(bào)告中，省級下達(dá)部分市縣的農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助、城市老舊小區(qū)改造和引導(dǎo)地方科技發(fā)展等轉(zhuǎn)移支付資金中有30.29億元未分配使用，至2021年底仍有5.9億元未分配，已分配資金中有24.39億元未支出[16]。

立法機(jī)關(guān)層面主要存在以下兩個(gè)問題，其一，目前預(yù)算編制尚未細(xì)化。對于功能分類編制到款，人大很難進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。以教育支出為例，下設(shè)教育管理事務(wù)、普通教育、職業(yè)教育等14個(gè)款級科目，從《甘肅省教育廳2021年部分預(yù)算公開說明》中，只能看到預(yù)算資金的結(jié)構(gòu)性框架，并未涉及到“項(xiàng)”級科目，如下設(shè)行政運(yùn)行、一般行政管理事務(wù)等[17]。教育管理事務(wù)支出是否得當(dāng)，僅憑這些籠統(tǒng)的數(shù)字顯然無法作出審慎的判斷[18]。如果能夠予以細(xì)化，就可以在預(yù)算方面將用于行政管理崗位不合理的資金轉(zhuǎn)移到普通教職工上，從內(nèi)部資金分配中減少“人才東南飛”的現(xiàn)象。其二，初審和人代會審議的時(shí)間不足。從地方各級人大的情況看，許多地方的財(cái)政部門并沒有按照法定時(shí)間的要求，及時(shí)提交預(yù)算草案[19]。面對專業(yè)性較強(qiáng)的預(yù)算工作，若無法保證初審的工作時(shí)間，預(yù)算工作委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、人大代表就很難全面了解預(yù)算草案的內(nèi)容進(jìn)而作出準(zhǔn)確的判斷。

面對甘肅省地方預(yù)算制度建設(shè)困境和挑戰(zhàn)，如何進(jìn)行全口徑預(yù)算制度地方性探索。首先，明確全口徑范圍。嚴(yán)格貫徹預(yù)算完整性的特性，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算全部納入政府預(yù)算范圍，無論是行政機(jī)關(guān)還是企業(yè)、事業(yè)單位，只要履行公共事務(wù)而使用和管理的資金通通納入預(yù)算中來，真正實(shí)現(xiàn)全口徑。其次，加強(qiáng)地方政府債務(wù)監(jiān)管。在官員考核中，不單單只考慮GDP指數(shù)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)納入官員的考核指標(biāo)中，消除地方官員舉債的動因，將債務(wù)率、利息支出率、新增債務(wù)等重要指標(biāo)及時(shí)進(jìn)行披露。其三，完善轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算監(jiān)督。以立法的形式將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主體、程序、監(jiān)督方式等予以細(xì)化，在民族地區(qū)進(jìn)行預(yù)算設(shè)計(jì)時(shí)考慮民族風(fēng)俗，引進(jìn)懂預(yù)算、懂民族、懂法律的復(fù)合性人才進(jìn)行地方立法。其四，預(yù)算編制予以細(xì)化。預(yù)算編列至少到項(xiàng)，盡可能編列到目，尤其在政府公開中，要將預(yù)算細(xì)化，這不僅能夠讓人大進(jìn)行良好有效監(jiān)督，也能夠接受人民群眾的監(jiān)督，否則政府公開意義就有所缺實(shí)。其五，嚴(yán)格遵守法律程序。一方面對不符合最新規(guī)定的法律法規(guī)及時(shí)修改、廢除。如按照《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》第三項(xiàng)規(guī)定初審時(shí)間應(yīng)當(dāng)為四十五日，而《甘肅省預(yù)算審批監(jiān)督條例》第三十六條規(guī)定初審時(shí)間為三十日。另一方面按照法定的初審時(shí)間開展工作，使地方人大和代表能夠全面了解草案內(nèi)容，提出有效監(jiān)督意見。對于不遵守法定時(shí)間的單位主要責(zé)任人員課以法律責(zé)任，情形嚴(yán)重、數(shù)次以上的違法人員的處罰不應(yīng)只限于責(zé)令改正等行政手段，而是通報(bào)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)給予政治問責(zé)、行政問責(zé)、刑事問責(zé)。

四、實(shí)施人大對地方預(yù)算的全過程監(jiān)管

全過程監(jiān)管也是《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》中提出的新要求，與全口徑審查具有同等重要地位。全過程監(jiān)管與全口徑審查二者相輔相成，全口徑審查為全過程監(jiān)管提供監(jiān)督的對象和內(nèi)容，使得全過程監(jiān)管有的放矢，讓全口徑預(yù)算的每個(gè)過程都掌控在人大手中。全過程監(jiān)管為全口徑審查提供程序上的保障，使全口徑審查更加真實(shí)、有效、具有可操作性，兩者的結(jié)合使得代議機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督更好發(fā)揮效果。全過程監(jiān)管為人大進(jìn)行預(yù)算初審、審議、批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督等提供了理論支持。對于前文所述甘肅省地方全口徑審查中面臨的困境和挑戰(zhàn)，也能在全過程監(jiān)管的角度上提供新的方式和手段。

其一，在行政機(jī)關(guān)樹立全過程被監(jiān)管理念。某些省級部門、市縣在項(xiàng)目前期預(yù)算資金與進(jìn)度脫節(jié)，到后期才進(jìn)行績效自評并不能保證績效的權(quán)威性和真實(shí)性，這樣的評價(jià)就沒有任何意義，與預(yù)算管理形成了“兩張皮”的問題。應(yīng)通過普法教育和預(yù)算培訓(xùn)工作，使行政人員具有規(guī)范預(yù)算工作的理念，預(yù)算監(jiān)督是全過程的監(jiān)督而不是事后出個(gè)文件就匆匆了事。

其二，保證預(yù)算法律行為的程序。正當(dāng)程序是現(xiàn)代法治的基本原則，預(yù)算法自然也不例外，一旦確定立法結(jié)構(gòu)（人大）和社會公眾可以真正當(dāng)家理財(cái)?shù)墓差A(yù)算程序，即便良好的程序，仍有可能產(chǎn)生不一定令人滿意的預(yù)算結(jié)果。但是，作為一個(gè)廣泛參與的公共選擇過程，這個(gè)可能不好的效果，由于它的規(guī)則是公平的，或能得到社會公眾相當(dāng)大的認(rèn)同[20]。而全過程的監(jiān)管或許是所有程序中最為良好的程序，可以使社會公眾達(dá)到較滿意結(jié)果。全過程監(jiān)管作為《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》程序，無論是事前預(yù)算編制行為的監(jiān)督還是事中預(yù)算執(zhí)行行為監(jiān)督或是事后預(yù)算監(jiān)督都提供了正當(dāng)程序依據(jù)，人大可以在初審前就介入行政部門的編制過程中，對不符合法律法規(guī)的預(yù)算行為進(jìn)行監(jiān)管，提出修改意見，一方面可以填補(bǔ)政府部門專業(yè)能力不足的問題，另一方面又可以及時(shí)建議修改預(yù)算編制報(bào)告從而達(dá)到全口徑的要求，有效避免地方各級人大因?yàn)槌鯇彆r(shí)間短而無法有效審查預(yù)算報(bào)告的問題。

其三，完善預(yù)算公開制度。預(yù)算公開是指預(yù)算主體進(jìn)行預(yù)算編制、執(zhí)行、審議、決算等所有過程中所形成報(bào)表的信息公開。預(yù)算公開也是《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》第六條所規(guī)定的，它是憲法和法律賦予公民、法人或其他組織知情權(quán)的保障，也是對政府財(cái)政收支進(jìn)行監(jiān)督的重要途徑。通過公開可以讓預(yù)算權(quán)在陽光下運(yùn)行，防止行政機(jī)關(guān)權(quán)力的濫用，可以審查超預(yù)算和預(yù)算調(diào)整行為是否具有必要性，從而作為人大預(yù)算監(jiān)督中是否對其追究法律責(zé)任的依據(jù)憑證，地方人大應(yīng)當(dāng)監(jiān)督政府預(yù)算公開工作的運(yùn)行。預(yù)算公開也必須保障公開的透明度并長期公開，不得隱瞞，盡量予以細(xì)化，逐步將部門所屬單位預(yù)算決算公開情況納入地方預(yù)決算公開統(tǒng)計(jì)范圍，防止資金在較大條目中隱藏而去向不明的現(xiàn)象；最后將預(yù)算報(bào)告中專用名詞予以解釋，方便人民群眾理解。

其四，落實(shí)人大預(yù)算修正權(quán)。預(yù)算修正權(quán)是指議會在審議預(yù)算草案的過程中，可以通過法定程序來增額或減額修正待審議的預(yù)算項(xiàng)目的權(quán)力[21]。預(yù)算修正權(quán)在中西部的四川省和重慶市都有所規(guī)定，修正權(quán)設(shè)定符合全過程監(jiān)管的要求，甘肅省人大如果擁有預(yù)算修正權(quán)就可以一經(jīng)發(fā)現(xiàn)問題就直接修改政府不符合法律規(guī)定預(yù)算草案，提高人大在預(yù)算中的主體地位。在現(xiàn)有《甘肅省預(yù)算審批監(jiān)督條例》下，由于實(shí)際運(yùn)行中無法行使修正權(quán)只能對政府的預(yù)算草案全盤肯定或是否定，但大多數(shù)情況下，只是部分預(yù)算草案不符合審查標(biāo)準(zhǔn)，人大顧全大局才通過預(yù)算草案，這在一定程度下限制了人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使。在實(shí)踐中，財(cái)政資金的使用也會出現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，預(yù)算修正權(quán)就可以解決預(yù)算過程中的突發(fā)情況。

其五，拓展人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。全國人大常委會在《關(guān)于推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見》中提出，要基本實(shí)現(xiàn)地市級人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)和使用全覆蓋。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)具有分析、預(yù)警、評價(jià)、追蹤等功能，為地方人大的預(yù)算監(jiān)督提供新的途徑和數(shù)據(jù)分析，從而使得監(jiān)督更加深入準(zhǔn)確、科學(xué)高效。人大在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的范圍中，應(yīng)當(dāng)不限于財(cái)政部門還應(yīng)當(dāng)橫向擴(kuò)展到審計(jì)部門、監(jiān)察委等，確保信息全面安全，推動預(yù)算全口徑、全過程監(jiān)督更加智能化、便利化。

五、結(jié)語

現(xiàn)如今，預(yù)算監(jiān)督法律制度已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，中央在預(yù)算監(jiān)督方面深化改革，將一些成功的經(jīng)驗(yàn)上升為法律規(guī)范。本文對甘肅省地方人大預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)行探析，剖析甘肅省地方人大財(cái)政分配不平衡、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重等問題，揭示地方人大預(yù)算監(jiān)督的意義，強(qiáng)調(diào)預(yù)算監(jiān)督應(yīng)以人大為主導(dǎo)，地方人大預(yù)算監(jiān)督需立足于本區(qū)域的實(shí)際情況進(jìn)行地方性探索，將中央提出的全口徑審查、全過程監(jiān)管要求切實(shí)貫徹到預(yù)算監(jiān)督工作中。

注釋：

[1]董佰壹：《論預(yù)算監(jiān)督與財(cái)政立憲——基于中國省級人大實(shí)踐的探討》，載《河北法學(xué)》2015年第3期，第33頁。

[2]蔣悟真：《我國預(yù)算法修訂的規(guī)范分析》，載《法學(xué)研究》2011年第2期，第33頁。

[3]周剛志：《論公共財(cái)政與憲政國家——作為財(cái)政憲法學(xué)的一種理論前言》，北京大學(xué)出版社2006年版，第136－137頁。

[4]本數(shù)據(jù)信息來自北大法寶:https://www.pkulaw.com/，2022年12月30日訪問。

[5]任喜榮：《論憲法解釋的必要性、可能性和實(shí)用性——以人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力界限的確定為例》，載《法商研究》2021年第1期，第38頁。

[6][8][9][16]《甘肅省2021年省級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)結(jié)果公告》，甘肅省審計(jì)廳網(wǎng)，http://sjt.gansu.gov.cn/sjt/c108795/202208/2104518.shtml。

[7]詹海寶、王卓：《第五輪學(xué)科評估視域下我國法學(xué)學(xué)術(shù)生產(chǎn)力格局研究——基于國家社科基金與CLSCI期刊的聯(lián)合考察》，載《法學(xué)教育研究》2020年第4期，第303頁。

[10]萬秀娟：《縣級財(cái)政預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀分析及對策——以甘肅省某縣為例》，載《行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)》2021年第8期，第20頁。

[11]浙江省財(cái)政學(xué)會：《財(cái)政改革熱點(diǎn)問題探索：2006年浙江省財(cái)政課題研究成果匯編》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第2頁。

[12]張守文：《預(yù)算監(jiān)督、能力提升及其法律保障》，載《探索與爭鳴》2015年第2期，第22-23頁。

[13]甘肅省第十三屆人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會：《關(guān)于2020年全省財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2021年全省及省級財(cái)政預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》，載《甘肅日報(bào)》2021年1月28日，第4版。

[14]《甘肅省人民代表大會常務(wù)委員會辦公廳2021年部門預(yù)算公開說明》，甘肅省人大網(wǎng)，http://www.gsrdw.gov.cn/html/2021/rdnj_0225/19727.html.

[15]李嫘：《民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度探析——以預(yù)算監(jiān)督為視角》，載《法制與社會》2021年第7期，第97-98頁。

[17]華國慶：《全口徑預(yù)算:政府財(cái)政收支行為的立法控制》，載《法學(xué)論壇》2014年第3期，第37-38頁。

[18]蔣洪：《〈預(yù)算法〉應(yīng)具有法律約束性——評預(yù)算法修改稿》，載《地方財(cái)政研究》2011年第1期，第4-9頁。

[19]甘肅省人大制度研究會預(yù)算監(jiān)督課題組：《預(yù)算監(jiān)督問題探討(二)預(yù)算審查批準(zhǔn)中的主要問題及對策》，載《人大研究》2000年第11期，第25-29頁。

[20]馬蔡深:《變革世界中的政府預(yù)算管理》,中國社會科學(xué)出版社2010年版,第165頁。

[21]朱大旗：《現(xiàn)代預(yù)算權(quán)體系中的人民主體地位》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第3期，第37頁。