立法公眾參與的若干基本問題辨析

□王群

黨的二十大報(bào)告將全過程人民民主作為單獨(dú)一部分進(jìn)行闡釋和部署，指出“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”，同時(shí)在報(bào)告第七部分“堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”中特別強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法”[1]。公眾參與立法是立法踐行全過程人民民主的內(nèi)在要義，也是新時(shí)代推進(jìn)民主立法的必然要求，是“全過程人民民主”與“民主立法”議題的“思想交匯”和“實(shí)踐交集”。然而，立法是系統(tǒng)性的專門法律法規(guī)的立廢改釋活動(dòng)，公眾參與立法僅是立法的一個(gè)方面，研究立法公眾參與不可能拋開其他方面單獨(dú)討論，正如民主立法、科學(xué)立法和依法立法本身就是密切相關(guān)又辯證統(tǒng)一一樣。由此，我們必須認(rèn)真對(duì)待立法公眾參與中的重要議題，例如如何理解黨領(lǐng)導(dǎo)立法與立法公眾參與的關(guān)系，如何認(rèn)識(shí)立法公眾參與和人大主導(dǎo)立法的關(guān)系。同時(shí)，由于立法公眾參與過程通常被認(rèn)為是公眾同法律起草機(jī)關(guān)的意見碰撞和立法交流的過程，一些人習(xí)慣性地將立法起草機(jī)關(guān)視為立法者，人們不禁會(huì)問，那么作為以“人民”政治符號(hào)出場(chǎng)的公眾又是什么意義上的立法者呢？正本方能清源，本立方有道生，對(duì)立法公眾參與中這些問題的辨析有助于我們更好地理解民主立法的精髓，有助于我們更好地將全過程人民民主貫穿于新時(shí)代立法全過程和各方面，有助于我們更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)而在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家。

一、立法公眾參與與黨領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)系

黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與是構(gòu)建我國立法工作格局的基本要求。其中，“各方參與”的重要內(nèi)容就是公眾主體的參與，推動(dòng)立法公眾參與是新時(shí)代民主立法的重要內(nèi)容和基本形式，與此同時(shí)，加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)也是推動(dòng)良法善治的本質(zhì)要求。實(shí)踐中，一些人不能準(zhǔn)確理解立法公眾參與與黨領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)系，要么過于強(qiáng)調(diào)立法中的“公眾參與”，要么只強(qiáng)調(diào)立法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，這兩種觀念傾向在理論上是錯(cuò)誤的，在實(shí)踐中也是有害的。立法公眾參與是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法公眾參與，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重要內(nèi)容和方式就是保障立法中公眾有序有效地參與。

首先，黨領(lǐng)導(dǎo)立法為立法公眾有序有效參與提供根本保證。公眾參與立法雖一定程度上保證了現(xiàn)代立法的民主底色，但通過公眾參與的民意立法也可能面臨立法正當(dāng)性的危機(jī)。例如，立法公眾參與中可能伴隨的民意情緒性、局限性問題就會(huì)面臨損害立法科學(xué)性的質(zhì)疑，還有諸如此類的通過立法公眾參與中呈現(xiàn)的民意未必穩(wěn)定以及民意也未必統(tǒng)一的詰問。如何回應(yīng)上述困惑并彌補(bǔ)立法公眾參與中民意立法可能帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵還是要堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法。黨領(lǐng)導(dǎo)立法是社會(huì)主義法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，不僅能夠有效克服立法公眾參與中公眾集體行動(dòng)困境，還能有效消解立法公眾參與中公眾自身局限。尤其是，中國共產(chǎn)黨沒有自己任何的特殊利益，一切都從人民根本利益出發(fā)，始終都把人民對(duì)美好生活的向往作為自己一以貫之的奮斗目標(biāo)，正如習(xí)近平總書記所言，“共產(chǎn)黨就是給人民辦事的。”[2]立法公眾參與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)能更好地在立法中體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益。實(shí)踐中，執(zhí)政黨通過完善立法公眾參與的頂層制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化對(duì)最高立法機(jī)關(guān)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，以及對(duì)立法公眾參與過程中重大意識(shí)形態(tài)分歧作政治決斷等方式保證立法公眾參與有序有效地開展，保證民主立法在科學(xué)立法的軌道上順利推進(jìn)，使得立法中公眾意見有地方說、說了有人聽、聽了有反饋、反饋了有落實(shí)，確保并實(shí)現(xiàn)在立法上的人民主權(quán)。

其次，立法公眾參與為黨領(lǐng)導(dǎo)立法的水平提升提供重要支撐。黨領(lǐng)導(dǎo)立法不是抽象的而是具體的，不是一句空洞的口號(hào)而是鮮活的立法實(shí)踐，要將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹在立法的全過程和各方面，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)立法的質(zhì)量和水平。如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)？黨的二十大報(bào)告指出：“全黨要堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，樹牢群眾觀點(diǎn)，貫徹群眾路線，尊重人民首創(chuàng)精神，堅(jiān)持一切為了人民、一切依靠人民，從群眾中來、到群眾中去，始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系。”[3]黨要提高領(lǐng)導(dǎo)立法質(zhì)量和水平就必須堅(jiān)持從群眾中到來、到群眾中去，通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)等渠道深入了解立法中民意，廣泛集中立法中民智，把社情民意作為黨領(lǐng)導(dǎo)立法質(zhì)量和水平提升的最大依托。換言之，什么時(shí)候黨的群眾路線貫徹好了，黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)順利[4]。而推進(jìn)立法中公眾有序有效參與正是黨在立法工作中貫徹落實(shí)群眾路線的具體體現(xiàn)，因?yàn)榱⒎ü妳⑴c能夠最大范圍呈現(xiàn)立法中的民情、民意、民盼。這既給黨領(lǐng)導(dǎo)立法提供了充分和可靠的民意參照，降低立法決策偏差的風(fēng)險(xiǎn)，也讓公眾在立法事務(wù)參與中提升了對(duì)全過程人民民主的獲得感和認(rèn)同感。概言之，公眾參與立法和黨領(lǐng)導(dǎo)立法是辯證統(tǒng)一的，必須將兩者聯(lián)系地把握，系統(tǒng)地實(shí)踐，以更好地推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法和依法立法在實(shí)踐中落實(shí)。

二、立法公眾參與和人大主導(dǎo)立法的關(guān)系

健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用是一項(xiàng)十分重要的立法原則。那么，人大主導(dǎo)立法同立法公眾參與的關(guān)系又是什么樣的呢？換言之，人大主導(dǎo)立法到底是在主導(dǎo)什么？這是我們研究立法公眾參與議題必須認(rèn)真對(duì)待并需要厘清的一個(gè)重要議題。

首先，立法公眾參與是人大主導(dǎo)立法的補(bǔ)充機(jī)制。立法公眾參與，不是公眾通過參與立法去爭(zhēng)奪相應(yīng)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)，而是公眾通過有序有效地參與立法，進(jìn)而幫助立法機(jī)關(guān)更好地進(jìn)行立法，實(shí)際上，它是一種基于對(duì)代議制立法缺陷修補(bǔ)的公民參與政治權(quán)利的回歸。一方面，立法公眾參與擴(kuò)充人大主導(dǎo)立法的民意基礎(chǔ)。眾所周知，執(zhí)政黨之所以將人大主導(dǎo)立法作為一項(xiàng)重要立法原則，一個(gè)很重要的原因就是為了應(yīng)對(duì)并解決“立法官僚化”對(duì)正常立法工作的不當(dāng)干擾?！傲⒎ü倭呕笔侵冈谙鄳?yīng)立法機(jī)關(guān)法制工作部門專職從事法律制定，由非民選的專業(yè)立法人員，他們?cè)趪伊⒎ㄒ?guī)劃、法案起草、法律解釋的過程中，以立法/法律專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)，掌握較為嫻熟的立法技藝，具有相當(dāng)?shù)牧⒎ㄔ捳Z權(quán)，從而一定程度上支配和主導(dǎo)了法律制定，成為游離于傳統(tǒng)理論中民意代表、執(zhí)政黨決策者和行政機(jī)關(guān)之外的“隱形立法者”。毋庸諱言，立法工作者在我國立法過程中發(fā)揮著重要的作用，無論是編制立法規(guī)劃、形成立法創(chuàng)議，還是立法調(diào)研、論證和起草基本都由他們直接經(jīng)辦。某種意義上，它們相對(duì)了解立法情況，理解立法動(dòng)因，掌握立法爭(zhēng)議，認(rèn)知立法影響。而與此相對(duì)應(yīng)的是，公眾代表的兼職化和虛職化使其沒有也不可能實(shí)際參與到立法起草中，久而久之，公眾代表機(jī)構(gòu)的立法權(quán)就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力實(shí)際“下移”甚至是虛置現(xiàn)象。正如有學(xué)者指出：“公眾代表機(jī)構(gòu)對(duì)立法的表決程序只不過是對(duì)立法官僚起草立法案禮節(jié)性的點(diǎn)頭儀式而已?！盵5]從這個(gè)意義上講，如果在立法過程中有序有效地引入公眾參與，就能大大增加公眾代表機(jī)構(gòu)的民意品格和立法能力，從而對(duì)抗并稀釋立法技術(shù)官僚對(duì)人大立法權(quán)的不當(dāng)侵襲，推動(dòng)人大更好地主導(dǎo)立法權(quán)，切實(shí)提升立法的人民性。另一方面，立法公眾參與拓展人大主導(dǎo)立法的知識(shí)資源。在?？驴磥恚捳Z就是權(quán)力，而話語又同知識(shí)緊密相連，人大主導(dǎo)立法的關(guān)鍵在于有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)要有相應(yīng)的立法知識(shí)和立法資源，即人大必須有能力立法，能夠準(zhǔn)確把握相關(guān)立法動(dòng)議的背景，理解立法的核心要義、可能爭(zhēng)議、內(nèi)在規(guī)律及其可能影響。然而，現(xiàn)實(shí)中相應(yīng)立法機(jī)關(guān)的科層制結(jié)構(gòu)大大限制了其在獲取最新信息知識(shí)方面的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，人大代表政治屬性也使其對(duì)立法專門知識(shí)的占有相對(duì)匱乏。如果我們?cè)诹⒎ㄟ^程中引入公眾這一新鮮力量，就可以很好地解決上述問題，公眾參與不僅幫助相應(yīng)立法機(jī)關(guān)的組成人員掌握更多的立法背景知識(shí)，還能讓他們及時(shí)識(shí)別和了解司法實(shí)踐中的真問題，更好地把握立法規(guī)律，以便針對(duì)性地立法，這不僅幫助人大真正主導(dǎo)立法，還助益人大主導(dǎo)立法之法為良法，即科學(xué)立法。

其次，健全人大主導(dǎo)立法機(jī)制增強(qiáng)立法公眾參與的信心。從國家立法層面來看，一方面，立法權(quán)是全國人大及其常委會(huì)的重要權(quán)力，如果它連基本立法都難以實(shí)現(xiàn)有效主導(dǎo)的話，還談何是最高權(quán)力機(jī)關(guān)呢？因此，健全人大主導(dǎo)立法機(jī)制是維護(hù)人民代表大會(huì)制度的政體權(quán)威的必然要求，而立法公眾有序有效參與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同樣有賴于人民代表大會(huì)制度的健全與完善。因?yàn)榱⒎ü妳⑴c本身就是在尊重代議制立法前提下的立法公眾參與，全國人大及其常委會(huì)越有能力主導(dǎo)立法，就越有利于維護(hù)人民代表大會(huì)制度的權(quán)威，進(jìn)而也就越有利于增強(qiáng)立法公眾參與的信心。另一方面，人大主導(dǎo)立法機(jī)制同立法公眾參與具有法理上的同源性，人大主導(dǎo)立法的法理背后，實(shí)際上是人大或常委會(huì)委員以公眾代表的身份代表普通公眾行使立法權(quán)，只不過它更多以公眾“間接”主導(dǎo)立法的形式呈現(xiàn)出來，而立法公眾參與則是公眾直接參與立法程序中并發(fā)表立法意見建議，兩者在本質(zhì)上都是公眾參與立法權(quán)，是人民制定法律，只是參與的方式和實(shí)現(xiàn)的形式不同。正因?yàn)槿绱耍?dāng)我們談及強(qiáng)化人大主導(dǎo)立法機(jī)制時(shí)，實(shí)際上也是在傳遞加強(qiáng)立法公眾參與的價(jià)值立場(chǎng)，而這必然會(huì)激勵(lì)公眾參與立法的熱情。

最后，正確認(rèn)識(shí)“人大主導(dǎo)立法”，務(wù)必將其放在與黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府依托與政協(xié)監(jiān)督諸多關(guān)系中加以理解和把握。人大主導(dǎo)立法是相對(duì)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法、政府依托立法、各方參與立法而言的，要正確處理立法工作格局中領(lǐng)導(dǎo)、主導(dǎo)、依托和參與的關(guān)系。具體來說，人大主導(dǎo)立法應(yīng)該體現(xiàn)在它對(duì)法律的立項(xiàng)起草、調(diào)研、論證、組織協(xié)調(diào)、立法后評(píng)估的過程中的立法主動(dòng)權(quán)。如果將人大主導(dǎo)立法放置于立法公眾參與的語境中，它絕不是形式上的全國人大及其常委會(huì)決定是否以及在哪里舉辦立法聽證會(huì)等立法程序上的權(quán)力，而是集中體現(xiàn)在對(duì)立法過程中公眾參與意見的實(shí)質(zhì)判斷權(quán)上，即哪些情形和條件下最高立法機(jī)關(guān)會(huì)采納公眾提出的立法建議，并通過立法程序?qū)⑵湮辙D(zhuǎn)化為具體的法律規(guī)范。

三、立法公眾參與背后的立法者

“國家的生存絕不是依靠法律，而是依靠立法權(quán)?！盵6]國家立法權(quán)在本質(zhì)上屬于人民，人民才是一切法律的真正立法者。然而，當(dāng)我們把討論焦點(diǎn)移向立法公眾參與時(shí)，彰顯國家立法和公眾參與立法復(fù)雜現(xiàn)象的背后，我們必須再次追問，誰才是這里真正的立法者呢？實(shí)踐中，經(jīng)常有人將立法技術(shù)官僚（立法工作者）當(dāng)成是國家立法背后的立法者。因?yàn)?，他們?fù)責(zé)具體編制立法年度計(jì)劃，起草法律草案文本，組織立法公眾座談會(huì)、聽證會(huì)和咨詢會(huì)，修改立法草案中的條文甚至是決定立法條款的具體表達(dá)方式，他們活躍于每一次國家立法的每一個(gè)階段、每一個(gè)過程和每一個(gè)環(huán)節(jié)中，更是公眾參與國家立法過程中能夠接觸的最多的人，儼然就是一個(gè)“實(shí)在”的立法者。在我國，這一角色通常由全國人大法工委及其工作人員來擔(dān)任，然而，他們果真是國家立法背后的真正立法者嗎？答案是否定的。實(shí)際上，他們只不過是承擔(dān)具體立法事務(wù)性工作的立法機(jī)構(gòu)及其工作人員，并不是真正的國家立法者。國家立法背后的立法者應(yīng)區(qū)分為兩種類型予以討論：抽象立法者和具體立法者。其中，抽象立法者是在根本意義上決定法律面貌和內(nèi)容的人，也是終極立法者，是的，它就是人民，只有人民才是真正的立法者[7]。具體立法者是直接表決法律廢立改釋的主體。以我國為例，在國家立法層面，就是由全國人大代表和常委會(huì)委員組成的全國人大及其常委會(huì)，它們具體決定法律條款的內(nèi)容、范圍和效力，而被公眾誤認(rèn)為是國家立法背后的立法者之立法官僚（立法工作者）充其量只能算是直接立法者的輔助人，他們是在前期立法準(zhǔn)備工作中負(fù)責(zé)立法起草的人，而并非是最后有權(quán)表決通過立法之人，在我國，就是全國人大法工委及其工作人員。除此之外，我們還要注意區(qū)分立法公眾參與背后的立法者和立法機(jī)關(guān)的含義差別。從國家立法層面來看，立法機(jī)關(guān)一般是指制定、修改和廢除法律的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，而立法者涵攝面顯然要比其廣泛得多，它不僅指擁有國家立法權(quán)的國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，還指涉抽象的人民及其在立法時(shí)行使具體立法表決權(quán)的人民代表。而在實(shí)行代議制立法國家，全國人大代表或者國會(huì)議員就是具體表決立法通過與否的直接立法者。

黨的二十大報(bào)告指出：“全面發(fā)展全過程人民民主，社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化全面推進(jìn)，人民當(dāng)家作主更為扎實(shí)，全面依法治國總體格局基本形成。”[8]公眾參與立法是全過程人民民主在國家立法領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐，是法治國家、法治社會(huì)和法治政府一體化建設(shè)的必然要求。在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法和依法立法的實(shí)踐中，必須準(zhǔn)確理解并把握公眾參與立法同黨領(lǐng)導(dǎo)立法、人大主導(dǎo)立法的關(guān)系，認(rèn)清立法公眾參與背后的真正“立法者”，從而助益立法公眾參與在實(shí)踐中不“缺位”，不“越位”，真正做到有序、有效。最后，立法現(xiàn)代化理想的情形是，通過代議制的立法公眾參與和直接的立法公眾參與相互促進(jìn)，相互補(bǔ)缺，共同推動(dòng)立法。總之，我們要力爭(zhēng)達(dá)成這樣一種共識(shí)：公眾參與不僅是一種充滿尊嚴(yán)的社會(huì)治理方式，同時(shí)也是一個(gè)值得尊敬的現(xiàn)代法律淵源。

注釋:

[1][3][8]習(xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》，載《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月17日，第3-4版。

[2]習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政（第四卷）》，外文出版社2022年版，第66頁。

[4]秦前紅：《依規(guī)治黨視野下黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的邏輯與路徑》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第4期，第5-14頁。

[5]王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載《中國法律評(píng)論》2016年第2期，第114-142頁。

[6]【法】盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年版，第117頁。

[7]趙明：《法理學(xué)》，法律出版社2012年版，第170頁。