“合規(guī)考察模式”涉案企業(yè)合規(guī)改革的實踐 困境與路徑

付 娟,唐 桀

(湖北省黃石市黃石港區(qū)人民檢察院,湖北 黃石 435002)

2022年4月,涉案企業(yè)合規(guī)改革試點在全國檢察機關全面推開。從前期改革試點地區(qū)的實踐情況來看,雖然各地叫法有些許細微區(qū)別,但基本可以歸類為“檢察建議模式”和“合規(guī)考察模式”。其中,“檢察建議模式”采用“檢察建議+相對不起訴”的形式,檢察機關通過制發(fā)檢察建議督促企業(yè)合規(guī)整改,合規(guī)整改完成后,可以依據《刑事訴訟法》第一百七十七條第二款做出相對不起訴處理,該模式時間靈活,檢察建議的制發(fā)可在相對不起訴決定作出前,亦可在作出后,完全是在現有法律框架內處理,適合規(guī)模較小、短期可以改造的企業(yè);“合規(guī)考察模式”采用“合規(guī)考察+附條件不起訴”的形式,檢察機關對涉案企業(yè)設定一定的考察期限,申請第三方進行考察評估,依據評估的結果來決定是否繼續(xù)追究刑事責任,該模式歷時較長,對涉案企業(yè)合規(guī)整改更徹底,適用于犯罪情節(jié)比較嚴重、復雜,短期無法完成有效合規(guī)整改的企業(yè)。

新形勢下,我國經濟發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn),開展涉案企業(yè)合規(guī)改革正當其時,從2020年3月,最高人民檢察院(以下簡稱為最高檢)在6個基層院開展第一輪涉案企業(yè)合規(guī)改革試點,到2021年3月擴大試點范圍,再到2022年4月試點范圍在全國范圍內全面鋪開。涉案企業(yè)合規(guī)改革逐漸往縱深發(fā)展,理論界呼吁從立法上對“合規(guī)考察模式”設立附條件不起訴制度的呼聲越來越高。參考我國法律發(fā)展的基本規(guī)律,將改革的經驗做法上升為國家的正式法律制度,是我國立法發(fā)展的基本經驗。梳理、總結“合規(guī)考察模式”涉案企業(yè)合規(guī)改革在實踐中遇到的問題和困境,并提出針對性的路徑建議,對深化涉案企業(yè)合規(guī)改革、促進涉案企業(yè)合規(guī)不起訴制度的建立、完善具有重要的理論和實踐價值。

一、問題的提出

企業(yè)合規(guī)制度最早發(fā)源于美國,其制度設計的目的在于激勵企業(yè)合規(guī)經營。[1]這也是我國開展涉案企業(yè)合規(guī)改革的初衷,一方面,中興等跨國企業(yè)因存在合規(guī)經營問題受到西方國家制裁,另一方面,受新冠肺炎、局部戰(zhàn)爭等因素影響,我國民營經濟面臨的不確定因素增多,通過“合規(guī)考察模式”對涉案企業(yè)開展合規(guī)整改,能夠幫助企業(yè)有效規(guī)避經營風險,行穩(wěn)致遠。

但是,在“優(yōu)化營商環(huán)境”的大背景下,與域外刑事合規(guī)“放過涉案企業(yè),嚴懲責任人”不同的是,我國刑事合規(guī)改革實踐中,出現了“放過涉案企業(yè),也放過責任人”的現象。如最高檢發(fā)布的第三批涉案企業(yè)合規(guī)典型案例中的“王某某泄露內幕信息、金某某內幕交易案”,檢察機關通過對K公司開展企業(yè)合規(guī)工作,合規(guī)考察結束后,對涉案的兩名被告人提出適用緩刑的從寬量刑建議,最終因“檢察機關開展的合規(guī)工作有利于促進企業(yè)合法守規(guī)經營,優(yōu)化營商環(huán)境,可在量刑時酌情考慮”被法院采納。實踐中,企業(yè)積極配合開展合規(guī)工作,所帶來的激勵效果及于自然人是否符合改革初衷。與此同時,法定刑在三年以上有期徒刑的案件能否通過“合規(guī)考察模式”涉案企業(yè)合規(guī)對責任人作出不起訴決定;“合規(guī)考察模式”涉案企業(yè)合規(guī)改革留給企業(yè)合規(guī)整改及第三方機構評估的期限如何設定,才能既保證不突破程序法的審查起訴期限,又能保證合規(guī)整改的效果,這些實踐中面臨的困境都亟須解決。

二、“合規(guī)考察模式”涉案企業(yè)合規(guī)改革的實踐困境

(一)適用案件范圍的限定

并非所有罪名的案件都能適用“合規(guī)考察模式”涉案企業(yè)合規(guī)改革。各地的改革試點方案,均對適用企業(yè)合規(guī)的條件進行了慎重的限制,如遼寧省人民檢察院等十機關《關于建立涉罪企業(yè)合規(guī)考察制度的意見》對依法應當判處十年以上刑期等七種情況不適用企業(yè)合規(guī)考察;深圳市寶安區(qū)人民檢察院《企業(yè)犯罪相對不起訴適用機制改革試行辦法》對存在涉惡涉黑等七種情況的企業(yè),原則上不適宜適用相對不起訴機制;隨州市《關于全市政法機關開展企業(yè)合規(guī)試點辦案工作規(guī)范(試行)的通知》也排除了危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪等三類情況的適用。

企業(yè)合規(guī)改革的目的是讓企業(yè)為防控合規(guī)風險建立一套公司治理體系,預防行政、刑事司法、國際機構制裁的合規(guī)風險,促進企業(yè)合規(guī)經營,提高“走出去”的競爭力,而不是為了去保護那些沒有挽救必要,甚至是為了違法犯罪而成立的公司,因此對其適用范圍應當有所限定,可是,有挽救必要的企業(yè)涉嫌三年以上的重罪案件,是否能適用“合規(guī)考察模式”涉案企業(yè)合規(guī)呢?

有學者認為,合規(guī)改革中,不起訴對象應限定為涉罪單位可能被判處三年以下有期徒刑的案件。[2]但問題是,若將適用范圍限定在輕罪案件,一些法定刑在三年以下的案件,若犯罪情節(jié)輕微,本身就符合相對不起訴適用條件,又有何必要再進行合規(guī)整改;若重罪案件適用“合規(guī)考察模式”涉案企業(yè)合規(guī),但其本身沒有減輕、免除處罰的法定情節(jié),又如何作出不起訴決定。

(二)激勵效果的保障

企業(yè)合規(guī)只有在法律確立了行政監(jiān)管激勵機制和刑法激勵機制的前提下,才能得到有效的實施。[3]在美國,企業(yè)一旦被起訴,可能面臨的是失去執(zhí)照,陷入訴累,股價下跌等不利后果,權衡利弊之下,愿意通過企業(yè)合規(guī)整改來換取一個不起訴的處理。這也就意味著,企業(yè)往往只有在有“把柄”在檢察機關手里時,企業(yè)合規(guī)的有效性才能夠得到保障。

最高檢第一批發(fā)布的四個典型案例中,案例二、案例三、案例四均是不起訴后采用“合規(guī)考察模式”。這種模式便于操作,不受審查起訴期限長短的限制,沒有突破現有法律的風險,但是企業(yè)合規(guī)整改的有效性很難保證。不起訴決定一旦做出,非經法定程序,基本上不可能撤回,此時檢察機關手里的“把柄”沒有了,企業(yè)合規(guī)整改的刑法激勵效果自然就大打折扣。

從第一批發(fā)布三個典型案例的事實來看,得到不起訴處理的均是犯罪情節(jié)輕微的案件,或許不進行刑事合規(guī)整改,也能夠得到一樣的處理結果,如此一來,企業(yè)合規(guī)的刑法激勵效果就更弱。如案例一中,L公司及張某甲等人雖涉嫌污染環(huán)境罪,但排放污水量較小,尚未造成實質性危害后果,本身就犯罪情節(jié)輕微;案例三中,對林某某、劉某乙作出的是絕對不訴處理;案例四中,6家建筑企業(yè)迫于張某黑社會性質組織的影響力,被要挾參與,本身也屬于犯罪情節(jié)輕微。

(三)考察期限的確定

最高檢第一批典型案例中,案例一中的檢察機關均是不起訴前采用“合規(guī)考察模式”。根據案例事實,2020年10月,檢察機關向L公司送達《企業(yè)刑事合規(guī)告知書》,2020年12月,組建以生態(tài)環(huán)境部門專業(yè)人員為組長的評估小組,對L公司整改情況及合規(guī)建設情況進行評估,經評估合格,通過合規(guī)考察。這不禁令人疑問,兩個月的合規(guī)考察期,L公司是否真的能夠將合規(guī)的精神滲入管理的每個流程,制定合規(guī)章程、員工手冊,搭建組織體系?

從試點區(qū)域各地的實踐來看,合規(guī)考察期限并沒有統(tǒng)一的標準,但一般都不少于三個月。如遼寧省確定的是三個月以上,五個月以下,自檢察機關作出合規(guī)考察決定之日起計算;隨州市確定的是三個月,最長不超過六個月,從人民檢察院決定開展企業(yè)合規(guī)監(jiān)督考察之日起計算。

合規(guī)考察期限的問題,其實是審查起訴期限的問題。對于嫌疑人在押的犯罪,審查起訴期限一般情況下是一個月,對于嫌疑人取保候審的,系統(tǒng)案卡是規(guī)定了一年的審查起訴期限。如何在現有的法律框架之下,將企業(yè)合規(guī)試點的合規(guī)考察期確定好,既滿足企業(yè)合規(guī)考察的有效性,又不增加“案件比”,影響辦案效率,是目前亟須解決的現實難題。

三、 “合規(guī)考察模式”涉案企業(yè)合規(guī)改革的完善路徑

(一)重罪案件納入適用的案件范圍

一是有明確的政策文件依據。根據《關于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方評估機制的指導意見(試行)》及《涉案企業(yè)合規(guī)建設、評估和審查辦法(試行)》等相關規(guī)定,涉案企業(yè)合規(guī)改革適用的案件范圍,包括公司、企業(yè)等市場主體在生產經營活動中涉及的各類犯罪案件。其中并未以刑期的輕重限定案件范圍。

二是有利于釋放改革紅利?！缎谭ā逢P于單位犯罪的定義,已經將個人為違法犯罪成立的公司,以及設立后以實施犯罪為主要活動的企業(yè)排除在單位犯罪之外,此種情況不納入涉案企業(yè)合規(guī)改革適用范圍是應有之義?！昂弦?guī)考察模式”涉案企業(yè)合規(guī)改革歷時長,合規(guī)整改徹底,將三年以上的重罪案件納入適用案件范圍,強化了企業(yè)合規(guī)整改的動力,有效避免“紙上合規(guī)”。

需要強調的是,涉嫌實施危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、有組織犯罪、重大毒品犯罪,以及開設賭場、交通肇事、故意傷害、傳播淫穢物品牟利、銷售假藥等不符合涉案企業(yè)合規(guī)改革目的的案件,不能適用企業(yè)合規(guī)改革。

(二)激勵對象僅及于涉案企業(yè)

我國刑事合規(guī)改革實踐中,“合規(guī)考察模式”涉案企業(yè)合規(guī)改革出現了“放過企業(yè),也放過責任人”的現象,這與我國《刑法》關于單位犯罪認定和部分企業(yè)治理結構是密不可分的?！缎谭ā返谌畻l、第三十一條及相關司法解釋明確了我國單位犯罪的定義、范圍與處理方式。實踐中,我們是通過特定自然人的行為和意志來追究企業(yè)刑事責任的。[4]在一些中小微企業(yè)治理結構中,其所有權與經營權高度集中,部分管理人的違法行為和企業(yè)犯罪結果之間的因果關系較好確立,更容易被認定為“單位犯罪”,而往往又是這些企業(yè),實際控制人一旦被抓,企業(yè)很可能就會面臨倒閉的風險。于是,一些地方檢察機關為避免“辦一個案子,拖垮一個企業(yè)”的悲劇,就在企業(yè)合規(guī)改革實踐中走出了一條獨特的道路——只要企業(yè)合規(guī)整改,就既不起訴企業(yè),也不起訴責任人。但這并不符合改革初衷,理由如下:

其一,涉案企業(yè)與責任人應各自承擔責任。對企業(yè)合規(guī)進行“本土化”改造,并不是說不能“放過企業(yè)家”,而是“放過”的理由不能是通過企業(yè)合規(guī)考察。在刑事合規(guī)改革的語境下,企業(yè)一定承擔的是自己的責任,而不是內部人員的“代位責任”,否則,企業(yè)無論建立怎樣的合規(guī)治理體系,其都不滿足出罪或者從寬的法律基礎,也只有這樣理解,才能夠讓企業(yè)通過建立合規(guī)治理體系,來切割與內部責任人的責任,達到“放過企業(yè)”的初衷。

其二,符合現代刑法的責任原則。既然企業(yè)的責任應當與內部人員的責任作出區(qū)分,那么企業(yè)合規(guī)帶來的從寬處理結果也只能及于企業(yè)而不應該是企業(yè)的內部人員,畢竟企業(yè)合規(guī)是企業(yè)自身的合規(guī)而不是企業(yè)家的合規(guī)。

其三,涉案責任人有自身獨立的從寬處罰情節(jié)。企業(yè)涉罪成員的不起訴主要因為他本身符合犯罪較輕,可以從寬處罰的適用條件。[5]挽救企業(yè)的方式有很多,通過對企業(yè)相關責任人采取非羈押性強制措施,提出輕緩刑的量刑建議,也可以很好地避免“辦一個案子,拖垮一個企業(yè)”的惡果。對于企業(yè)家的從寬,只能根據其犯罪行為的性質、情節(jié),按照認罪認罰從寬制度的規(guī)定,以自然人的身份去予以處理,而不能將企業(yè)合規(guī)的從寬情節(jié)及于自然人。

(三)考察期設立在六個月以上

如前所述,企業(yè)合規(guī)考察期問題其實是審查起訴期限的問題,在現有法律框架下,企業(yè)合規(guī)試點地區(qū)應當充分考慮企業(yè)合規(guī)考察的有效性,而不是走過場。非羈押強制措施的審查起訴期限中,取保候審的審查起訴期限是一年,監(jiān)視居住的審查起訴期限是六個月,只有在此期限范圍內,完成對涉案企業(yè)的合規(guī)考察,并據此參考作出是否起訴的決定,才能對涉案企業(yè)產生最佳的激勵效果。否則,是否起訴的決定一旦作出,涉案企業(yè)合規(guī)改革的動力將大打折扣。在現行法律的基礎上,將考察期設立在六個月以上,理由有三:

其一,改革實踐需要。截至2022年7月21日,最高檢已經發(fā)布了三批涉案企業(yè)合規(guī)改革典型案例。從第二批涉案企業(yè)合規(guī)改革典型案例開始,案例就已經開始集中宣傳“合規(guī)考察模式”,特別是引入第三方評估機制的考察,考察期限問題越來越成為該模式涉案企業(yè)合規(guī)改革的掣肘。最高檢副檢察長楊春雷在煙臺市調研時指出,對于企業(yè)合規(guī)改革工作中的突破點,要在法律政策范圍內,積極發(fā)揮和運用法律智慧,比如,對于涉案企業(yè)負責人可以采取取保候審、監(jiān)視居住等強制措施,也可以退回補充偵查,企業(yè)合規(guī)可以相對不考慮“案件比”。這意味著在審查起訴期限內難以高標準完成合規(guī)考察的問題已被高層重視,不容忽視。

其二,已有經驗探索。在先行先試的改革地區(qū),已有不少地區(qū)明確了合規(guī)考察期,并取得了良好的整改驗收效果。如岱山縣人民檢察院2020年9月27日出臺的《涉企案件刑事合規(guī)辦理規(guī)程(試行)》就首次提出了六個月至兩年的合規(guī)考察期,并取得了良好的實踐效果。其規(guī)定:審查起訴期間,合規(guī)整改期應在六個月至兩年間,可適當延續(xù),具體根據犯罪的性質、情節(jié)、后果等綜合評估。檢察官同相關部門協(xié)調,通過羈押必要性審查、變更強制措施、建議中止審理或延期審理、退回補充偵查等方式保證整改期的有效性。

其三,便于法律銜接。有學者提出,我國企業(yè)合規(guī)附條件不起訴的范式考察期限規(guī)定為 2-5 年比較合適。[6]誠然,合規(guī)考察期越長,對涉案企業(yè)的合規(guī)改造就更徹底,刑事合規(guī)的改革價值更大,但是,從各地實踐來看,當前“合規(guī)考察模式”涉案企業(yè)合規(guī)改革的涉案企業(yè)規(guī)模有限,一刀切將考察門檻設置為2年,不可避免地突破了審查起訴期限的規(guī)定,也可能讓中微企業(yè)難以承受。我國《刑事訴訟法》第二百八十三條規(guī)定了對未成年人附條件不起訴的考察,其中考察考驗期應當在六個月以上一年以下。根據涉案企業(yè)的規(guī)模大小,結合當前的實踐經驗,將企業(yè)合規(guī)的考察期定在六個月以上,既有利于保障企業(yè)合規(guī)考察的有效性,也能夠為將來對企業(yè)合規(guī)附條件不起訴的立法爭取更多的實踐經驗和立法空間,便于法律條文之間的銜接。