我國(guó)區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的制度優(yōu)化
——從“依法援助”到“依約協(xié)作”

張 強(qiáng)

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院, 湖南 長(zhǎng)沙 410081）

一、我國(guó)區(qū)域應(yīng)急治理的雙重模式

“生產(chǎn)力在現(xiàn)代化進(jìn)程中的指數(shù)式增長(zhǎng)，使風(fēng)險(xiǎn)和潛在自我威脅的釋放達(dá)到了前所未有的程度?！盵1]基于區(qū)域聯(lián)動(dòng)性、社會(huì)流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)性等要素的不斷深化，地方政府區(qū)域之間對(duì)于突發(fā)事件的管轄邊界趨于模糊，突發(fā)事件也越發(fā)呈現(xiàn)出跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門等跨界性特征，單薄的“屬地管理”難以應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的公共危機(jī)，而優(yōu)化區(qū)際間應(yīng)急合作是提升地方應(yīng)急管理水平和治理能力的核心議題[2]。目前，我國(guó)公共應(yīng)急體制已建立起了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的大格局，但仍然存在“重縱向、輕橫向”的現(xiàn)象。我國(guó)應(yīng)急治理應(yīng)當(dāng)深化地方政府區(qū)域之間的交流與合作，運(yùn)用行政契約模式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的制度化與責(zé)任化。

（一） “依法援助”的法律依據(jù)

區(qū)域應(yīng)急合作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等諸多環(huán)節(jié)，但是現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）存在區(qū)域應(yīng)急合作制度供給不足的問題，區(qū)際合作仍停留在應(yīng)急救援層面，尚未達(dá)到共同治理、深度合作的實(shí)際效果。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第7 條第3 款①《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第7 條第3 款規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生地縣級(jí)人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)人民政府報(bào)告。上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作”。和第52 條第1 款②《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第52 條第1 款：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時(shí)可以向單位和個(gè)人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地、交通工具和其他物資，請(qǐng)求其他地方人民政府提供人力、物力、財(cái)力或者技術(shù)支援，要求生產(chǎn)、供應(yīng)生活必需品和應(yīng)急救援物資的企業(yè)組織生產(chǎn)、保證供給，要求提供醫(yī)療、交通等公共服務(wù)的組織提供相應(yīng)的服務(wù)。”規(guī)定，已形成以下兩種“依法援助”機(jī)制：其一，縱向命令援助機(jī)制。區(qū)際應(yīng)急援助屬采取“命令與服從”的垂直模式，即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、人民政府對(duì)職能部門之間、政府對(duì)其他社會(huì)組織下達(dá)對(duì)口支援命令。其二，橫向請(qǐng)求援助機(jī)制?？h級(jí)以上地方政府是應(yīng)急援助的請(qǐng)求主體，負(fù)責(zé)向其他地區(qū)政府提出應(yīng)急援助請(qǐng)求。上述兩種“依法援助”機(jī)制的啟動(dòng)時(shí)機(jī)位于突發(fā)事件的事中或事后階段，突發(fā)事件的預(yù)防、預(yù)警以及初期防控工作仍然歸屬于屬地原則下的縣級(jí)政府，區(qū)際應(yīng)急合作未能實(shí)現(xiàn)體系化與系統(tǒng)化。

（二） “依約協(xié)作”的制度設(shè)計(jì)

“十四五”規(guī)劃提出，健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、市場(chǎng)一體化發(fā)展、區(qū)域合作互助、區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的發(fā)展與延伸，我國(guó)部分省級(jí)政府之間已嘗試建立“依約協(xié)作”模式，采取簽訂應(yīng)急合作協(xié)議的合意模式，構(gòu)建契約型的長(zhǎng)效應(yīng)急合作機(jī)制，定期或不定期開展區(qū)際應(yīng)急合作管理工作的交流與溝通，例如《京津冀應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地9 ?。▍^(qū)）應(yīng)急管理合作協(xié)議》《東北四省區(qū)應(yīng)急管理合作協(xié)議》等。此外，我國(guó)一些省份通過地方立法推進(jìn)合作協(xié)議的落地，例如《湖南省行政程序規(guī)定》第15 條第2 款③《湖南省行政程序規(guī)定》第15 條第2 款規(guī)定：“區(qū)域合作可以采取簽訂合作協(xié)議、建立行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、成立專項(xiàng)工作小組、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化等方式進(jìn)行”。、《浙江省行政程序辦法》第14 條第1 款④《浙江省行政程序辦法》第14 條第1 款：“行政機(jī)關(guān)之間可以通過建立聯(lián)席會(huì)議制度、成立專項(xiàng)工作小組、建設(shè)信息共享平臺(tái)、簽訂區(qū)域或者部門合作協(xié)議等機(jī)制和方式，開展行政協(xié)作”。、《江蘇省行政程序條例》第26 條第2 款⑤《江蘇省行政程序條例》第26 條第2 款規(guī)定：“區(qū)域合作可以采取簽訂合作協(xié)議、建立聯(lián)席會(huì)議制度、成立專項(xiàng)工作小組等方式進(jìn)行”。等，其中突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)事關(guān)地域間的公共利益，應(yīng)急合作誠(chéng)然已是區(qū)域合作的重點(diǎn)內(nèi)容。應(yīng)急合作協(xié)議是指兩個(gè)或者多個(gè)地方政府之間經(jīng)過充分協(xié)商，以應(yīng)急合作為目標(biāo)、以平等關(guān)系為資格、以自愿合意為前提、以節(jié)約成本為關(guān)鍵，兼具行政性和合同性雙重屬性的行政契約[3]。應(yīng)急合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)涉及預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等環(huán)節(jié)，利用協(xié)議模式來(lái)保證區(qū)際間應(yīng)急合作的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。當(dāng)然，地方政府間達(dá)成應(yīng)急援助協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮本轄區(qū)的實(shí)際應(yīng)急能力和援助能力，科學(xué)合理地約定援助協(xié)議條款，達(dá)到有約必依、誠(chéng)信負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)依法行政和依約行政的有機(jī)結(jié)合。此外，從應(yīng)急援助層面分析，“依約協(xié)作”是對(duì)橫向請(qǐng)求援助機(jī)制的功能補(bǔ)充，區(qū)域應(yīng)急援助的啟動(dòng)都源于事發(fā)地的請(qǐng)求，但是援助行為的依據(jù)不同，即“依法請(qǐng)求”與“依約請(qǐng)求”的區(qū)別。

（三） “依法援助”與“依約協(xié)作”之間的關(guān)系

區(qū)域之間的應(yīng)急救援主要依賴于上下級(jí)政府之間的行政命令，而較為輕視同級(jí)政府之間的主動(dòng)協(xié)作。毋庸置疑，應(yīng)急救援是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要環(huán)節(jié)，也是“一方有難、八方支援”社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的具體展現(xiàn)，但是僅僅依靠搶救式援助根本無(wú)法與具備跨界性的公共危機(jī)所抗衡，細(xì)化區(qū)際間的應(yīng)急合作才是解題之道。我國(guó)橫向府際應(yīng)急合作已形成了“依法援助”和“依約協(xié)作”兩種模式，兩種模式之間絕不是非此即彼的對(duì)立關(guān)系，而厘清兩者之間的邏輯關(guān)系是優(yōu)化區(qū)際應(yīng)急治理的關(guān)鍵之舉。筆者認(rèn)為，“依法援助”是“依約協(xié)作”的最終保障，“依約協(xié)作”是“依法援助”的必要補(bǔ)充，我國(guó)區(qū)際應(yīng)急治理機(jī)制亟待兩種模式形成制度合力，在應(yīng)急管理領(lǐng)域開創(chuàng)共享、共治、共贏的新局面。應(yīng)急合作協(xié)議的設(shè)計(jì)是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提升區(qū)域治理水平、增強(qiáng)區(qū)域應(yīng)急能力的新模式，其靈活性、高效性等特征能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)政府間縱向關(guān)系中層報(bào)制、審批制在突發(fā)事件爆發(fā)時(shí)行政成本較高的不足，充分發(fā)揮其靈活、高效的優(yōu)勢(shì)。

二、我國(guó)區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的現(xiàn)實(shí)困境

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，區(qū)域應(yīng)急治理應(yīng)當(dāng)形成“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的合作態(tài)勢(shì)，只有打造全過程、全領(lǐng)域、全方位的應(yīng)急管理合作體系，才能順暢地實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的高效整合和科學(xué)分配。我國(guó)區(qū)域應(yīng)急援助主要依賴于“命令與服從”的行政模式，仍然存在援助被動(dòng)性和不可持續(xù)性的問題[4]；盡管我國(guó)部分區(qū)域已經(jīng)簽訂了相應(yīng)的應(yīng)急合作協(xié)議，但是有些協(xié)議仍停留于書面，未能發(fā)揮應(yīng)急合作的實(shí)際功能，具體現(xiàn)實(shí)困境如下：

（一） 區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議之法律定位處于空白階段

我國(guó)應(yīng)急合作協(xié)議的落實(shí)依賴于區(qū)域一體化的發(fā)展戰(zhàn)略，例如京津冀、長(zhǎng)江三角洲等區(qū)域，而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所規(guī)定的屬地原則強(qiáng)調(diào)地方政府應(yīng)當(dāng)“就地處理”，與應(yīng)急合作協(xié)議的制度設(shè)計(jì)存在較大的沖突，應(yīng)急合作協(xié)議的法律定位存在留白，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》尚未明確橫向政府之間的權(quán)利（力）義務(wù)，導(dǎo)致應(yīng)急合作缺乏立法指導(dǎo)。盡管《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第52 條第1 款設(shè)置了橫向請(qǐng)求援助機(jī)制，但法律規(guī)定過于粗糙，接收到援助請(qǐng)求的地方政府也沒有必須援助的法定義務(wù)，即請(qǐng)求方與施援方之間的權(quán)利（力）義務(wù)缺乏明確分配，責(zé)任制的缺失會(huì)損害應(yīng)急合作的實(shí)際效果。其二，應(yīng)急合作協(xié)議的位階不夠明晰，導(dǎo)致靈活性、高效性等特征無(wú)法展現(xiàn)。申言之，“依法援助”與“依約協(xié)作”之間的關(guān)系尚未厘清，縱向治理和橫向治理之間勢(shì)必會(huì)發(fā)生部分功能重合，基于行政命令極高的執(zhí)行力，應(yīng)急合作協(xié)議的功能也因此會(huì)受到限制，其優(yōu)勢(shì)則無(wú)處施展。其三，應(yīng)急合作協(xié)議的法律約束力不足，其實(shí)際運(yùn)行效果取決于地方政府的自發(fā)性。需要強(qiáng)調(diào)的是，明確應(yīng)急合作協(xié)議的位階不是比較“依法援助”與“依約協(xié)作”孰輕孰重，目的在于激發(fā)兩種模式優(yōu)勢(shì)，從而提升區(qū)域應(yīng)急管理能力。

（二） 區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議之運(yùn)行機(jī)制缺乏精細(xì)化設(shè)計(jì)

現(xiàn)階段，我國(guó)區(qū)域應(yīng)急合作的政策實(shí)踐發(fā)展勢(shì)頭迅猛，全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了制定區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的浪潮，但是急于達(dá)成協(xié)議的背后，難免會(huì)發(fā)生實(shí)質(zhì)內(nèi)容過于粗糙的問題，進(jìn)而影響到應(yīng)急合作協(xié)議的可操作性。結(jié)合京津冀、長(zhǎng)三角、泛珠三角等區(qū)域的地方實(shí)踐，可以歸納出以下三方面的問題：其一，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議規(guī)范化與類型化不足。一方面，合作協(xié)議的制定基于雙方或多方的意思自治，容易出現(xiàn)與國(guó)家應(yīng)急管理體系不適配的情況，不利于維持應(yīng)急合作的秩序穩(wěn)定。另一方面，現(xiàn)階段的區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議未能實(shí)現(xiàn)科學(xué)分類，未能與當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急管理法律體系形成銜接。除《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以外，依據(jù)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四大類型，我國(guó)還出臺(tái)了《防洪法》《防震減災(zāi)法》《消防法》《傳染病防治法》《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》等法律法規(guī)，形成“一事一法、一事一治”的整體局面，保證了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的專業(yè)性與科學(xué)性。但現(xiàn)階段的區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議停留在總體性協(xié)議，抑或部分類型突發(fā)事件的類型，并未與相關(guān)法律完全接軌。其二，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議缺乏審批流程。我國(guó)尚未直接制定應(yīng)急合作協(xié)議的法律規(guī)范，同時(shí)也沒有制定協(xié)議簽訂的法律程序，導(dǎo)致應(yīng)急合作協(xié)議本身就缺乏剛性制約，僅依靠協(xié)議的軟約束很難保證突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中有效合作能夠充分開展，倡導(dǎo)型、承諾型的合作機(jī)制終將會(huì)流于形式[5]。其三，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議模式缺少專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，我國(guó)已設(shè)立了應(yīng)急管理部，專職負(fù)責(zé)應(yīng)急資源的管理與整合，但是依舊受到行政區(qū)劃的限制，應(yīng)急管理部門未能與區(qū)域合作接軌，并且區(qū)域應(yīng)急聯(lián)席會(huì)議的制度設(shè)置較為松散，無(wú)法滿足應(yīng)急管理合作機(jī)制的常態(tài)化，不利于凝聚區(qū)域應(yīng)急合力。

（三） 區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議之橫向補(bǔ)償機(jī)制存在失位

由于深受單一制與科層制的影響，我國(guó)區(qū)域應(yīng)急援助展現(xiàn)出單向性、無(wú)償性、被動(dòng)性、競(jìng)賽性特征，施援方依據(jù)行政命令無(wú)償向受援方進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付，用以完成應(yīng)急援助的“政治錦標(biāo)賽”[6]。無(wú)償援助確實(shí)能夠解決應(yīng)急人力物力財(cái)力緊缺的現(xiàn)實(shí)問題，但無(wú)疑也會(huì)給施援方帶來(lái)一定的財(cái)政壓力。區(qū)域合作不僅僅需要構(gòu)建互相承諾的信任關(guān)系，更需要激發(fā)獨(dú)立主體的主動(dòng)性。區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的設(shè)計(jì)目的就是為了建立起一項(xiàng)長(zhǎng)期合作、長(zhǎng)效合作、常態(tài)合作的運(yùn)行機(jī)制，而傳統(tǒng)的無(wú)償援助根本無(wú)法與之相適配，我國(guó)區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的制度設(shè)計(jì)缺乏補(bǔ)償與激勵(lì)機(jī)制。一方面，無(wú)償援助缺乏對(duì)援助雙方主動(dòng)性的考量，一定程度上抑制了區(qū)域應(yīng)急合作的積極性[7]。盡管傳統(tǒng)的援助方式可以快速進(jìn)行應(yīng)急資源的整合與協(xié)調(diào)，但是長(zhǎng)期的單向付出不利于維持合作機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)行。另一方面，地方利益與財(cái)政具有獨(dú)立性，長(zhǎng)期的無(wú)償援助會(huì)損害地方利益。本質(zhì)上講，無(wú)償援助實(shí)則是將施援方納稅人的財(cái)產(chǎn)無(wú)償轉(zhuǎn)移給受援方使用[8]，臨時(shí)性的無(wú)償援助確實(shí)能夠體現(xiàn)“眾志成城”、“一方有難八方支援”的民族氣節(jié)與政治素養(yǎng)，但實(shí)則會(huì)有損施援方的地方利益，應(yīng)急合作利益激勵(lì)與補(bǔ)償機(jī)制的缺失無(wú)法保證機(jī)制本身的公平正義。

（四） 區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議之信息共享機(jī)制存在壁壘

在信息化、智能化和數(shù)字化時(shí)代，信息采集與共享是風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵抓手，也是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的核心工具。區(qū)域數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制，是指各區(qū)域之間大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)以增強(qiáng)政府公信力、提升行政效率、提升服務(wù)水平為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)協(xié)作的工作機(jī)制。信息共享的前提是搭建數(shù)據(jù)平臺(tái)，只有保證數(shù)據(jù)平臺(tái)有序銜接，才能實(shí)現(xiàn)應(yīng)急工作信息的高效共享?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第37 條規(guī)定①《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第37 條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建立全國(guó)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，匯集、儲(chǔ)存、分析、傳輸有關(guān)突發(fā)事件的信息，并與上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)的突發(fā)事件信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，加強(qiáng)跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報(bào)合作”。，國(guó)務(wù)院建立全國(guó)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，旨在于加強(qiáng)跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報(bào)合作，該條款的設(shè)計(jì)偏重于“條塊”關(guān)系，尚未涉及區(qū)域應(yīng)急合作的信息共享。受限于行政區(qū)劃與地域差異等因素，區(qū)域應(yīng)急合作仍然存在信息壁壘，主要體現(xiàn)為共享渠道不夠暢通、信息共享較為滯后、工作標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一、個(gè)體信息不能互認(rèn)等情形，導(dǎo)致應(yīng)急信息共享機(jī)制處于碎片化狀態(tài)。此外，信息共享機(jī)制決不能忽視個(gè)人信息的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)制定更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的工作程序，保證信息采集、存儲(chǔ)、交換和共享等環(huán)節(jié)的合法性與正當(dāng)性。

三、區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的維度要素

全球化的風(fēng)險(xiǎn)化解和危機(jī)應(yīng)對(duì)，必須在法治的框架內(nèi)運(yùn)行，完全脫離法治管控的行政應(yīng)急權(quán)力行使，勢(shì)必引發(fā)超越危機(jī)本身的、更大的“次生災(zāi)害”[9]。法治的運(yùn)行邏輯不是機(jī)械地照本宣科，否則將會(huì)陷入法律工具主義的陷阱。盡管《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》尚未規(guī)定“應(yīng)急合作協(xié)議”的相關(guān)事項(xiàng)，但是我國(guó)區(qū)域的應(yīng)急合作應(yīng)當(dāng)將法治思維也融入?yún)^(qū)域應(yīng)急治理當(dāng)中，以應(yīng)急合作協(xié)議為紐帶，實(shí)現(xiàn)區(qū)域應(yīng)急治理從“命令與服從”單一結(jié)構(gòu)向“以橫向合作為常規(guī)、以縱向命令為保障”雙重結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)。據(jù)此，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)圍繞根基維度、政治維度、系統(tǒng)維度、組織維度四重維度進(jìn)行分析，為其提供理論供給。

（一） 根基維度：誠(chéng)信政府建設(shè)

誠(chéng)信是法治的基石，誠(chéng)信政府建設(shè)是社會(huì)主義核心價(jià)值觀“誠(chéng)信”融入法治政府的題中之義，也是實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的必由之路[10]?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》提出健全政府守信踐諾機(jī)制、建立政務(wù)誠(chéng)信監(jiān)測(cè)治理機(jī)制、建立健全政務(wù)失信記錄制度、建立健全政府失信責(zé)任追究制度等具體措施，用以推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)。誠(chéng)信政務(wù)建設(shè)應(yīng)當(dāng)引入契約精神作為行為指引，橫向關(guān)系層面體現(xiàn)自由、平等、互惠的價(jià)值訴求，縱向關(guān)系層面彰顯依法行政、依約行政的政府職責(zé)[11]。同時(shí)，誠(chéng)信是任何合作的前提，非隸屬關(guān)系政府間的合作機(jī)制應(yīng)當(dāng)貫徹誠(chéng)信為本理念，而且契約也是獨(dú)立互助的理性選擇。

契約精神是推進(jìn)區(qū)域應(yīng)急治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急合作協(xié)議制度化、責(zé)任化的理論基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)急合作協(xié)議多以承諾型、宣告型為主，突發(fā)事件爆發(fā)時(shí)實(shí)際運(yùn)行效果甚微，此種現(xiàn)象不利于維持區(qū)域應(yīng)急合作的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。契約精神則對(duì)區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議提出以下要求：其一，區(qū)域應(yīng)急治理的合作意愿應(yīng)當(dāng)屬于互惠協(xié)作的真實(shí)表達(dá)，而非競(jìng)賽式的政治任務(wù)。從功利角度出發(fā)，“政治競(jìng)賽”確實(shí)能夠迅速地解決突發(fā)性問題，但區(qū)域應(yīng)急治理的長(zhǎng)效機(jī)制需要穩(wěn)定的運(yùn)作秩序才能有效應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，只有回歸互惠協(xié)作本意，才能發(fā)揮區(qū)域應(yīng)急治理的制度優(yōu)勢(shì)。區(qū)域應(yīng)急治理的互惠協(xié)作本意是從“內(nèi)”驅(qū)動(dòng)而提升應(yīng)急治理能力，將應(yīng)急合作的“外因”轉(zhuǎn)換成“內(nèi)因”，直接增強(qiáng)合作主體的積極性與參與度。其二，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有可操作性，而非宣告式的文本羅列?！耙兰s協(xié)作”治理突發(fā)事件應(yīng)當(dāng)充分考慮合作主體之間各自的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，細(xì)化應(yīng)急協(xié)作方法，科學(xué)配置區(qū)域應(yīng)急資源，切合實(shí)際制定合作方案，客觀層面保證協(xié)議本身能夠落地。其三，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)決策，而非粗糙式的“一刀切”。區(qū)域應(yīng)急協(xié)作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開科學(xué)決策與專業(yè)措施，結(jié)合四類突發(fā)事件的屬性，制定涵蓋事前、事中、事后的協(xié)作機(jī)制，凸顯區(qū)域應(yīng)急治理的專業(yè)性與科學(xué)性。

（二） 政治維度：央地關(guān)系

處理好央地關(guān)系是區(qū)域應(yīng)急治理得以運(yùn)行的政治保障，也是激活中央政府與地方政府雙重治理優(yōu)勢(shì)的重要舉措。美國(guó)借助州際協(xié)議模式形成了十分成熟的區(qū)域應(yīng)急合作機(jī)制，即美國(guó)應(yīng)急管理援助協(xié)議（the Emergency Management Assistance Compact，EMAC），EMAC 協(xié)議涵蓋專門管理機(jī)構(gòu)、援助事項(xiàng)與細(xì)節(jié)、應(yīng)急援助運(yùn)程等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，以國(guó)會(huì)批準(zhǔn)為生效要件，并且國(guó)會(huì)作為最高立法機(jī)關(guān)參與到協(xié)議簽訂的過程之中，直接解決了規(guī)范性與強(qiáng)制性不足的問題[12]。需要注意的是，美國(guó)聯(lián)邦制賦予地方極大的自主權(quán)，為了強(qiáng)化州際間的應(yīng)急合作，通過最高立法機(jī)構(gòu)賦予EMAC 協(xié)議強(qiáng)制力，用以保障其實(shí)施效果。

基于高度集中的單一制，我國(guó)區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議是中央政府與地方政府之間行政應(yīng)急權(quán)的靈活運(yùn)用與協(xié)調(diào)分配，中央政府應(yīng)當(dāng)納入應(yīng)急治理體系之中。我國(guó)區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的實(shí)際運(yùn)行不是割裂的垂直縱向關(guān)系，而是采取多元方式中和無(wú)償援助的政治性與協(xié)作治理的互助性。進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，“屬地為主”的應(yīng)急模式已無(wú)法對(duì)抗公共危機(jī)的“跨界性”，區(qū)域應(yīng)急合作不僅涵蓋事前、事中、事后的時(shí)間維度，還兼具事發(fā)地、毗鄰地的空間維度。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)具有迫切性，而危機(jī)控制的機(jī)會(huì)稍瞬即逝?！罢\(chéng)信”作為一種軟約束手段，不足以維持關(guān)鍵時(shí)刻應(yīng)急合作的穩(wěn)定性，自發(fā)性的履約行為與不確定性的風(fēng)險(xiǎn)防控之間的紐帶需要依靠行政強(qiáng)制力加以鞏固。以中央政府的功能為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)區(qū)域合作協(xié)議文本可以分為中央批準(zhǔn)型、中央備案型、中央?yún)⑴c型、完全地方自助型，其中完全地方自助型區(qū)域合作協(xié)議占據(jù)主導(dǎo)地位[13]，區(qū)域應(yīng)急合作領(lǐng)域亦是如此。從本質(zhì)上講，我國(guó)區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的實(shí)際效果不是地方協(xié)同立法，而是合作主體之間自愿、互助、穩(wěn)定的合同規(guī)范，應(yīng)當(dāng)以央地之間的縱向關(guān)系規(guī)范與調(diào)整區(qū)域之間的橫向關(guān)系，即國(guó)務(wù)院承擔(dān)協(xié)議的決定者、監(jiān)督者，進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)配置，為區(qū)域應(yīng)急治理的順暢運(yùn)行保駕護(hù)航。

（三） 系統(tǒng)維度：內(nèi)外關(guān)系

厘清區(qū)域應(yīng)急治理的內(nèi)外關(guān)系是合作可持續(xù)性運(yùn)行的前置條件，只有統(tǒng)籌好“內(nèi)部”與“外部”的維度銜接，才能保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的順暢運(yùn)行。如果將區(qū)域應(yīng)急合作視為治理系統(tǒng)的“大循環(huán)”，地方政府基于行政管轄權(quán)的獨(dú)立性，又構(gòu)建起了各自系統(tǒng)內(nèi)部的“小循環(huán)”，“大循環(huán)”與“小循環(huán)”之間發(fā)揮耦合作用，才是區(qū)域應(yīng)急治理得以高效運(yùn)行的核心環(huán)節(jié)。“大循環(huán)”與“小循環(huán)”的銜接是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)防控機(jī)制，涵蓋應(yīng)急準(zhǔn)備、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、應(yīng)急處置、應(yīng)急救援、事后恢復(fù)與重建等具體環(huán)節(jié)。從本質(zhì)上來(lái)說，區(qū)域應(yīng)急治理的系統(tǒng)維度屬于“部分”與“整體”的哲學(xué)思考范疇，“小循環(huán)”運(yùn)行秩序直接影響了“大循環(huán)”的實(shí)行效果，反之“大循環(huán)”的體系構(gòu)建離不開“小循環(huán)”的制度完善。構(gòu)建一體化、制度化、全周期的跨區(qū)域應(yīng)急治理協(xié)作共同體，能夠提升區(qū)域應(yīng)急協(xié)同的能動(dòng)性和敏捷性[14]。

系統(tǒng)維度所強(qiáng)調(diào)的是形成區(qū)域應(yīng)急治理共同體，而應(yīng)急治理的合力形成需要協(xié)調(diào)諸多要素。其一，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。區(qū)域應(yīng)急治理應(yīng)當(dāng)保證應(yīng)急應(yīng)對(duì)工作標(biāo)準(zhǔn)的高度一致性，形成“全區(qū)域一盤棋”深度合作的格局。根據(jù)《應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化工作管理辦法》第19 條規(guī)定第2 款規(guī)定，地方標(biāo)準(zhǔn)由地方人民政府標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門按照《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》的有關(guān)規(guī)定制定，地方應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)積極參與和推動(dòng)地方標(biāo)準(zhǔn)制定。區(qū)域應(yīng)急合作應(yīng)當(dāng)貫徹應(yīng)急分類管理理念，及時(shí)制定并統(tǒng)一安全生產(chǎn)、消防救援、減災(zāi)救災(zāi)與綜合性應(yīng)急管理等領(lǐng)域應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)區(qū)域合作的應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化工作。其二，信息對(duì)稱。區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的高效實(shí)施離不開雙方或者多方主體的交流溝通，信息對(duì)稱是任何合作的核心要素?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第37 條明確提出，“加強(qiáng)跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報(bào)合作”。應(yīng)急決策是一項(xiàng)多主體、多階段、多層級(jí)的適應(yīng)性動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程，只有信息源清晰與信息渠道暢通相匹配時(shí)，才能保障應(yīng)急決策的科學(xué)性與高效性[15]。其三，利益平衡。在區(qū)域應(yīng)急合作領(lǐng)域，利益平衡是維護(hù)區(qū)域應(yīng)急合作可持續(xù)性的關(guān)鍵要素，不僅要協(xié)調(diào)區(qū)域間應(yīng)急能力、資源、設(shè)備等客觀差異，更要平衡合作主體之間的利益關(guān)系。

（四） 組織維度：政府與社會(huì)組織

區(qū)域應(yīng)急合作應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌各地方政府轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織，即基層自治組織、志愿者協(xié)會(huì)、紅十字等，通過細(xì)化協(xié)議內(nèi)容讓社會(huì)力量積極、有序參與應(yīng)急管理之中，發(fā)揮專業(yè)彌補(bǔ)、資源整合、日常教育等功能，實(shí)現(xiàn)多元共治的新局面。從宏觀策略角度出發(fā)，社會(huì)組織可以通過技術(shù)、行動(dòng)、資源、理念等介入環(huán)節(jié)參與應(yīng)急管理當(dāng)中，充分發(fā)揮整合社會(huì)資源和社會(huì)力量的制度優(yōu)勢(shì)[16]。社會(huì)組織獲得合法地位后可以自發(fā)地投入社會(huì)公益事業(yè)，但僅依靠自發(fā)性很難保證其發(fā)揮原本的優(yōu)勢(shì)，甚至?xí)茐脑拘纬傻膽?yīng)急管理秩序，所以需要政府加以引導(dǎo)與規(guī)范。以《廣東省社會(huì)力量參與救災(zāi)促進(jìn)條例》為例，該條例涵蓋日常演練、物資儲(chǔ)備、減災(zāi)防災(zāi)教育、保險(xiǎn)理賠、應(yīng)急救援、恢復(fù)重建、志愿者保障、社會(huì)捐助等內(nèi)容，加強(qiáng)政府鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)力量參與救災(zāi)工作。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第48 條關(guān)于政府調(diào)動(dòng)救援隊(duì)伍和社會(huì)力量的時(shí)間狀態(tài)介于“突發(fā)事件發(fā)生后”①《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第48 條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)其性質(zhì)、特點(diǎn)和危害程度，立即組織有關(guān)部門，調(diào)動(dòng)應(yīng)急救援隊(duì)伍和社會(huì)力量，依照本章的規(guī)定和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應(yīng)急處置措施”。，該規(guī)定從規(guī)范角度限制了社會(huì)組織以專業(yè)技術(shù)介入事前預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的路徑，與現(xiàn)實(shí)的應(yīng)急管理存在偏差。社會(huì)組織已成為應(yīng)急治理的重要力量，社會(huì)組織采取優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)、整合專業(yè)優(yōu)勢(shì)、增強(qiáng)應(yīng)急服務(wù)理念等方式來(lái)提升自身能力的同時(shí)，政府必須為社會(huì)組織疏通深度合作的參與路徑，實(shí)現(xiàn)前端化、末端化、敏捷化的治理結(jié)構(gòu)。其一，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)社會(huì)組織介入前端治理。政府應(yīng)當(dāng)保證社會(huì)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，將社會(huì)力量納入本級(jí)應(yīng)急預(yù)案體系當(dāng)中，從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的前端開始，發(fā)揮彌補(bǔ)政府服務(wù)空白的補(bǔ)充功能。其二，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)社會(huì)組織優(yōu)化末端治理。一般而言，大多數(shù)社會(huì)組織處于應(yīng)急管理末端，借助專業(yè)優(yōu)勢(shì)能夠更加及時(shí)、精確掌握應(yīng)急管理微觀層面的真實(shí)情況，例如醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)傳染病病原體、環(huán)保企業(yè)發(fā)現(xiàn)有毒有害物質(zhì)等，對(duì)于公共危機(jī)的預(yù)防與應(yīng)對(duì)更具有先天優(yōu)勢(shì)[17]。政府應(yīng)當(dāng)定期組織社會(huì)組織培訓(xùn)與演練，提升面對(duì)突發(fā)事件的抗壓性，保證關(guān)鍵時(shí)刻能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用。其三，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)社會(huì)組織開展敏捷治理。政府應(yīng)當(dāng)采取多樣化的方式來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理積極性與穩(wěn)定性，例如合作協(xié)議、服務(wù)購(gòu)買協(xié)議等，明確社會(huì)組織開展應(yīng)急工作的具體范疇、補(bǔ)償（支付）標(biāo)準(zhǔn)以及簡(jiǎn)化啟動(dòng)程序，保障社會(huì)組織的高效參與。

四、區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的完善路徑

“依約協(xié)作”是深化區(qū)域應(yīng)急合作的重要方式，也是推動(dòng)我國(guó)區(qū)域應(yīng)急治理從“事后搶救”向“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)型的助力器。以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為軸心，借助區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的靈活性、穩(wěn)定性、互惠性、可持續(xù)性等特征，我國(guó)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“以橫向合作為常規(guī)、以縱向命令為保障”的區(qū)域應(yīng)急治理體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域應(yīng)急協(xié)作的系統(tǒng)化、制度化、法制化。

（一） 明確區(qū)域應(yīng)急治理及合作協(xié)議的法律定位

立法層面，區(qū)域應(yīng)急治理的法制化急需協(xié)調(diào)“屬地”原則與區(qū)域合作之間關(guān)系，厘清“依法援助”與“依約協(xié)作”之間的邏輯。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)產(chǎn)生脫節(jié)，亟需修改現(xiàn)行規(guī)定，深入?yún)^(qū)域協(xié)同治理理念，推進(jìn)區(qū)域應(yīng)急治理區(qū)域化、系統(tǒng)化、體系化轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步提升國(guó)家應(yīng)急能力與治理水平。其一，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第4 條在“屬地管轄”為主的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)增加“區(qū)域協(xié)作”作為基本原則，通過法律規(guī)范引導(dǎo)地方政府間開展應(yīng)急合作，明確區(qū)域應(yīng)急合作的法律依據(jù)，深化區(qū)域之間的協(xié)同治理理念?！皩俚毓茌牎笔恰皡^(qū)域協(xié)作”的基礎(chǔ)，“區(qū)域協(xié)作”是立足于“屬地管轄”下區(qū)域間的資源協(xié)調(diào)與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。其二，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》應(yīng)當(dāng)增加區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議條款，通過簽訂合作協(xié)議、建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、成立專項(xiàng)工作小組、構(gòu)建應(yīng)急信息共享平臺(tái)等方式，推進(jìn)區(qū)域應(yīng)急治理一體化。同時(shí)，該法第7 條、第52 條應(yīng)當(dāng)也當(dāng)將“依約協(xié)作”寫入其中，厘清“依約協(xié)作”與“依法援助”之間的邏輯關(guān)系，即形成“以橫向合作為常規(guī)、以縱向命令為保障”。其三，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第63 條應(yīng)當(dāng)將“不履行應(yīng)急合作協(xié)議”寫入法律責(zé)任之中，與“不履行法定職責(zé)的”呈并列關(guān)系，上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法監(jiān)督合作主體間的履約行為，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員根據(jù)具體情節(jié)依法給予處分。

（二） 健全區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的運(yùn)行機(jī)制

首先，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)制定區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議框架，并且根據(jù)突發(fā)事件的不同分類，制定類型化的合作協(xié)議保障應(yīng)急治理的科學(xué)性。一方面，協(xié)議框架應(yīng)當(dāng)涵蓋事前預(yù)警、事中援助、事后重建等環(huán)節(jié)，制定合作內(nèi)容、工作標(biāo)準(zhǔn)、互惠方式、啟動(dòng)與退出等內(nèi)容，給各區(qū)域留下自主約定的空間，區(qū)域可以依據(jù)自身特點(diǎn)在一定范圍內(nèi)調(diào)整協(xié)議的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性與合意性的統(tǒng)一。另一方面，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的類型化領(lǐng)域包括但不限于公共衛(wèi)生、森林防火、污染治理、食品安全、反恐維穩(wěn)等，不斷細(xì)化應(yīng)急合作的類型與內(nèi)容。

其次，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的審批應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)政府審批，上一級(jí)政府對(duì)協(xié)議的合法性、合理性等內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，并監(jiān)督所簽訂協(xié)議的實(shí)際運(yùn)行情況。根據(jù)行政區(qū)劃的設(shè)置，應(yīng)急合作協(xié)議可以分為省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)，分別由上一級(jí)政府審批；乃至不具備隸屬關(guān)系的地方政府之間應(yīng)急合作協(xié)議的審批應(yīng)當(dāng)秉持“就高”原則，由較高政府的上一級(jí)審批與監(jiān)督，例如“一省幫一市”、“一市幫一縣”類型的協(xié)議審批由國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府批準(zhǔn)。

再次，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)擴(kuò)充簽訂主體，引導(dǎo)社會(huì)組織有序參與應(yīng)急管理。企業(yè)、志愿協(xié)會(huì)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等具有獨(dú)立社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)也要被納入簽約對(duì)象，提升其參與應(yīng)急管理工作的規(guī)范性、有序性，加快應(yīng)急資源聚合與分配的效率。申言之，可以以政府采購(gòu)的方式購(gòu)買應(yīng)急服務(wù)，例如《深圳市支持社會(huì)應(yīng)急力量參與應(yīng)急工作的實(shí)施辦法（試行）》第21 條①《深圳市支持社會(huì)應(yīng)急力量參與應(yīng)急工作的實(shí)施辦法》第21 條規(guī)定：“社會(huì)應(yīng)急力量參與應(yīng)急工作可納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍。鼓勵(lì)各級(jí)政府及相關(guān)部門根據(jù)應(yīng)急工作的實(shí)際需求與社會(huì)應(yīng)急力量簽署合作服務(wù)協(xié)議”。，明確服務(wù)內(nèi)容、范圍以及標(biāo)準(zhǔn)，借助社會(huì)力量專業(yè)性與便捷性的同時(shí)，增加社會(huì)組織加入應(yīng)急治理的熱情。

復(fù)次，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議需要設(shè)置專門機(jī)構(gòu)行使執(zhí)行與管理的職能，充當(dāng)區(qū)域內(nèi)最高應(yīng)急決策指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)督促協(xié)議落實(shí)、協(xié)調(diào)應(yīng)急資源、監(jiān)管應(yīng)急經(jīng)費(fèi)、安排聯(lián)合應(yīng)急演練、制定區(qū)域應(yīng)急預(yù)案等工作。此外，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)嵌入《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》之中，該執(zhí)行與管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對(duì)”的工作原則，積極與國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)對(duì)接，確保應(yīng)急管理的無(wú)漏洞銜接。

最后，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的運(yùn)行情況應(yīng)當(dāng)納入法治政府建設(shè)指標(biāo)體系之中，使應(yīng)急合作協(xié)議的實(shí)際效果得以可量化、可證明、可比較。在“政府職能依法全面履行”一級(jí)指標(biāo)下，加設(shè)“健全突發(fā)公共事件應(yīng)急治理體系”二級(jí)指標(biāo)，將“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建”等要素列入三級(jí)指標(biāo)，并且重點(diǎn)列明區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的審批、簽訂、實(shí)施等情況。

（三） 構(gòu)建區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的利益補(bǔ)償、專項(xiàng)基金與激勵(lì)機(jī)制

首先，“依約協(xié)作”應(yīng)當(dāng)建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，維護(hù)地方財(cái)政使用與管理的公平正義。為了維護(hù)應(yīng)急合作的穩(wěn)定性與可持續(xù)性，區(qū)域應(yīng)急合作應(yīng)當(dāng)推動(dòng)“無(wú)償援助”向“橫向轉(zhuǎn)移支付為主、無(wú)償援助為輔”的支付模式轉(zhuǎn)型，根據(jù)合作主體間的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力來(lái)明確評(píng)估方式、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)及支付流程，實(shí)現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的常態(tài)化。此外，區(qū)域應(yīng)急合作的專門機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)賦有對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)管職能，確保應(yīng)急資金使用的合法性與合理性。

其次，“依約協(xié)作”應(yīng)當(dāng)成立專項(xiàng)基金，引入社會(huì)資本參與區(qū)域應(yīng)急合作。專項(xiàng)基金管理模式能夠激活“沉睡”的社會(huì)資本，發(fā)揮社會(huì)救助的作用。應(yīng)急管理中社會(huì)資本的主要來(lái)源包括直接捐贈(zèng)與間接捐贈(zèng)，應(yīng)當(dāng)將兩部分資金納入應(yīng)急專項(xiàng)基金進(jìn)行管理，與巨災(zāi)保險(xiǎn)制度相統(tǒng)合，從而完善應(yīng)急資金儲(chǔ)備機(jī)制[18]。區(qū)域應(yīng)急合作一定程度上淡化了行政區(qū)劃的邊界性，有時(shí)很難認(rèn)定受益者或被保護(hù)者，采用專項(xiàng)基金管理模式能夠彌補(bǔ)應(yīng)急支出主體難以認(rèn)定時(shí)支付空缺的問題。同時(shí)，專項(xiàng)基金應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開儲(chǔ)備、收入、使用等情況，接受公眾監(jiān)督。

最后，“依約協(xié)作”應(yīng)當(dāng)配套開放性的激勵(lì)機(jī)制。調(diào)動(dòng)區(qū)域應(yīng)急合作的內(nèi)在動(dòng)力絕對(duì)離不開激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建“以精神獎(jiǎng)勵(lì)為主、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為輔”的激勵(lì)體系，囊括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位、其他組織和公民，采取榜樣宣傳、景區(qū)免費(fèi)、子女高（中）考加分、職位晉升等多樣化方式，明確獎(jiǎng)項(xiàng)設(shè)置以及獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)選程序嚴(yán)格遵循公平公正公開的基本原則，引領(lǐng)正確的價(jià)值導(dǎo)向。此外，堅(jiān)持獎(jiǎng)懲一體，對(duì)于“事前失察、事中失措”的行為，應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)肅處理，防止和杜絕應(yīng)急管理領(lǐng)域出現(xiàn)消極怠工的現(xiàn)象[19]。

（四） 健全應(yīng)急信息共享與保護(hù)機(jī)制

首先，區(qū)域應(yīng)急合作的關(guān)鍵在于構(gòu)建“內(nèi)外”銜接的信息平臺(tái)，明確信息共享范圍。一方面，應(yīng)急合作各方應(yīng)當(dāng)首先在自己轄區(qū)內(nèi)搭建涵蓋工信、交通、衛(wèi)生、公安、消防、氣象、科研等部門的信息共享平臺(tái)，再與合作方進(jìn)行銜接，盡快打破信息壁壘，統(tǒng)一數(shù)據(jù)信息共享工作標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)信息及時(shí)共享，深化個(gè)人信息互認(rèn)程度，提升信息共享的運(yùn)行效率。另一方面，按照國(guó)家政務(wù)信息資源相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政務(wù)信息資源的采集、存儲(chǔ)、交換和共享工作，堅(jiān)持“一數(shù)一源”、多元校核，統(tǒng)籌建設(shè)政務(wù)信息資源目錄體系和共享交換體系，維護(hù)信息平臺(tái)的穩(wěn)定秩序。

其次，區(qū)域應(yīng)急合作應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息處理監(jiān)管，堅(jiān)守信息共享程序合法的底線。應(yīng)急信息應(yīng)當(dāng)樹立“以共享為常態(tài)、以不共享為特殊”的信息共享理念，明確可共享信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，與應(yīng)急合作無(wú)關(guān)，抑或涉及重點(diǎn)人群、重點(diǎn)單位、重點(diǎn)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息決不能共享，保障數(shù)據(jù)信息的依法共享。信息共享程序應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理權(quán)限，例如網(wǎng)絡(luò)留痕、系統(tǒng)驗(yàn)證等，不通過權(quán)限認(rèn)證就無(wú)法獲取、使用相關(guān)信息，保證信息共享平臺(tái)的可控性。區(qū)域應(yīng)急信息共享平臺(tái)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)后臺(tái)監(jiān)控的技術(shù)支持，實(shí)時(shí)掌握信息處理與使用的流程與動(dòng)態(tài)。

最后，區(qū)域應(yīng)急信息共享應(yīng)當(dāng)關(guān)注個(gè)人信息保護(hù)，設(shè)置安全配套保障機(jī)制。個(gè)人信息的處理不僅需要依照法定的范圍、權(quán)限和程序進(jìn)行，還應(yīng)當(dāng)遵守“比例原則”，不得超出必要限度。建立健全區(qū)域應(yīng)急數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)、完善信息共享機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法建立個(gè)人信息定期清理制、涉密信息定期刪除制、信息公開匿名制和信息數(shù)據(jù)管理責(zé)任制等機(jī)制，以便保障個(gè)人信息的安全。