政府信息公開豁免研究

趙新啟

摘? ?要：信息公開是民主的科學(xué)體現(xiàn)，是打造陽關(guān)政府、透明政府的重要表現(xiàn)形式。信息公開中，程序的公開和信息的透明，可以讓公眾更加了解政府的運(yùn)行和決策過程，從而增強(qiáng)公眾對政府的信任與了解，提高決策的可接受度和執(zhí)行效果。正是由于信息公開影響著公民切身利益，才更有必要研究政府信息公開豁免制度。單有知情權(quán)沒有隱私權(quán)，信息公開制度就沒有辦法落實(shí)。解決政府信息公開豁免公開中存在的問題，也是對政府信息公開的進(jìn)一步推動(dòng)。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；公開范圍；豁免公開

中圖分類號：D63? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）04-0133-03

一、政府信息公開豁免的概述

政府信息公開緣于公眾知情權(quán)，其核心問題是公開的范圍。公開與豁免是一對矛盾體，二者呈此消彼長的關(guān)系?；砻馐马?xiàng)的范圍越大，政府信息公開的范圍就會(huì)越小。

（一）政府信息公開豁免的概念

政府信息公開豁免又稱為信息公開的例外、信息公開的除外、信息公開的免除事項(xiàng)。美國稱此類信息為“免除公開條款”，日本稱其為“不予公開信息”，荷蘭稱之為“信息公開的特例”，保加利亞稱其為“拒絕提供的信息”[1]。筆者將以政府信息公開豁免為視角對政府信息中不公開的信息進(jìn)行論述。我國《政府信息公開條例》第十三、十四、十五、十六條規(guī)定了豁免公開的內(nèi)容，主要包括國家秘密信息、影響第三方權(quán)益的信息、行政事務(wù)性和過程性信息。國家秘密屬于絕對不公開的豁免事項(xiàng)，影響第三方權(quán)益的信息屬于相對豁免的事項(xiàng)，行政事務(wù)性和過程性信息屬于可以豁免的事項(xiàng)。政府信息公開豁免制度具有一定的正當(dāng)性和特殊情勢下的重大必要性。從利益衡量上進(jìn)行分析，有些政府信息公開會(huì)對公眾造成極大的負(fù)面影響，為了做到利益均衡，這些政府信息是不能公開的。因此，政府信息公開豁免可以定義為：政府為了公共利益充分衡量的基礎(chǔ)上，在發(fā)生利益沖突時(shí)，保護(hù)最大的社會(huì)公共利益的法律規(guī)定的信息不公開的制度。

（二）政府信息公開豁免的權(quán)益保護(hù)

政府信息公開豁免是對公開的背道而馳。對于豁免信息的研究是解決信息公開的應(yīng)有之義。對于政府信息公開的權(quán)益保護(hù)，筆者從保護(hù)公共利益、保護(hù)私人利益角度著手分析。

1.政府信息公開豁免中的保護(hù)公共利益

公共利益是爭議較多且內(nèi)容不確定的法律概念?；砻夤_應(yīng)當(dāng)有正當(dāng)?shù)睦碛刹⑶依碛傻闹匾宰阋詷?gòu)成對知情權(quán)的暫時(shí)性限制。限制公共的公共利益應(yīng)當(dāng)由法律加以規(guī)定，“公共利益條款必須由立法機(jī)關(guān)制定法律明確化后才可以成為限制基本權(quán)利的具體條件?！杀Ａ簟囊豁?xiàng)基本原則是‘法律的明確性’原則，就公共利益限制基本權(quán)利問題而言，法律明確性原則意味著：立法機(jī)關(guān)在制定關(guān)于某項(xiàng)基本原則的法律的時(shí)候，在完成了公益的立法衡量之后，必須就何種情形下公益優(yōu)先而私益受限作出明確規(guī)定。”[2]

基于公共利益豁免公開政府信息是一項(xiàng)普通的原則，公共利益外延大小直接決定了信息公開的范圍?；诠怖婊砻夤_的直接理由是保障“國家利益”，也就是說，對于知情權(quán)構(gòu)成正當(dāng)限制的公共利益基礎(chǔ)是一般國家利益。我國《政府信息公開條例》雖然沒有使用“公共利益”的概念，但是14條所規(guī)定的“三安全一穩(wěn)定”所指向的利益與公共利益直接相關(guān)。實(shí)踐中，普遍采用國家利益優(yōu)先權(quán)最大，社會(huì)公共利益緊跟其后。由此可以看出，公共利益的實(shí)質(zhì)意義在于協(xié)調(diào)和權(quán)衡公共利益于私人利益的關(guān)系。我們可以清楚地看到，政府信息公開豁免中指向的公共利益核心內(nèi)容是國家利益。

2.政府信息公開豁免中的保護(hù)私人利益

對于政府信息公開，個(gè)人信息是否得到相應(yīng)的保護(hù)，這是由行政機(jī)關(guān)對于信息是否可以公開進(jìn)行判斷的結(jié)果。公開與否的結(jié)論都是由行政機(jī)關(guān)決定的，無論是依相對人的申請還是依行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開。私人利益的保護(hù)也是保護(hù)當(dāng)事人的知情權(quán)，當(dāng)知情權(quán)與其他權(quán)利發(fā)生權(quán)利沖突時(shí)，應(yīng)進(jìn)行利益衡量。在我國憲法中有相應(yīng)的規(guī)定：第一，基本權(quán)利的行使不得侵犯其他的合法權(quán)益。第二，基本權(quán)利的行使不得侵犯公共利益[3]。政府信息公開的豁免規(guī)則是為了解決信息公開過程中權(quán)力與私權(quán)利、權(quán)利與權(quán)利之間的沖突而設(shè)置的。公開或豁免的決定過程反映出其實(shí)際上是一個(gè)行政機(jī)關(guān)調(diào)和知情權(quán)與公共利益、知情權(quán)與其他權(quán)利之間的沖突，最終達(dá)到利益最大化的過程。

政府信息公開中，與知情權(quán)產(chǎn)生沖突的私人利益權(quán)益主要涉及兩類事項(xiàng)，一是人身權(quán)及相關(guān)權(quán)益，二是財(cái)產(chǎn)權(quán)及相關(guān)權(quán)益。權(quán)利的載體體現(xiàn)為個(gè)人隱私信息和商業(yè)秘密信息。“個(gè)人隱私和商業(yè)秘密之所以無爭議地成為免除公開事項(xiàng)，重要原因在于不能因?yàn)槌橄蟮墓_公共利益的需要犧牲個(gè)人和企業(yè)的利益?！盵4]知情權(quán)所代表和維護(hù)的是一般公共利益，這種利益的實(shí)現(xiàn)不能以侵犯特定人或群體的權(quán)利為前提，因此信息的公開不能侵犯個(gè)人隱私和商業(yè)秘密，或者說個(gè)人隱私信息和商業(yè)秘密信息因保護(hù)特定利益而獲得豁免公開的正當(dāng)性。

二、借鑒域外經(jīng)驗(yàn)對我國政府信息公開豁免問題的研究

由于界定豁免事項(xiàng)方法不同，在世界范圍內(nèi)，為了推進(jìn)本國的信息公開，確保信息公開保護(hù)公眾知情權(quán)，一些國家依據(jù)自身實(shí)踐制定了有本國特色的信息公開制度。

（一）加拿大

加拿大《信息獲取法》關(guān)于信息公開豁免的規(guī)定分別為五大類，且規(guī)定得非常細(xì)致。第一類，強(qiáng)制豁免公開的信息，和其他信息政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人享有決定是否公開的裁量權(quán)的信息，這屬于政府職責(zé)類信息。第二類，個(gè)人隱私類信息是根據(jù)加拿大的《隱私權(quán)法案》規(guī)定的，但也相應(yīng)規(guī)定了例外情況。第三類，第三方信息，明確說明了第三方信息的界定，包括何種信息屬于第三方的秘密，解釋第三方以保密方式持有并向政府部門提供的金融、商業(yè)、科學(xué)和技術(shù)類信息屬于秘密。第四類，政府運(yùn)行信息，主要指意見類信息、與檢查和審計(jì)相關(guān)的信息、律師與委托人基于法律職業(yè)特權(quán)而知悉的保密信息。第五類，其他法律的規(guī)定，在《信息獲取法》附件二中詳細(xì)列舉了其他法律禁止公開的條例。

（二）澳大利亞

1982年澳大利亞制定的《聯(lián)邦信息自由法》從信息公開豁免的“文件類型”和“公共利益”兩個(gè)角度展開規(guī)定，內(nèi)容是比較詳盡和寬泛的。在2010年進(jìn)行重大修改，并確立了澳大利亞信息專員辦公室的信息政策職能。澳大利亞的政府信息公開豁免的范圍主要涉及到：一是豁免公開的文件范圍。第一，影響國家安全、防御和國際關(guān)系的文件；第二，內(nèi)閣文件；第三，影響法律執(zhí)行和保障公共安全的文件；第四，涉及保密規(guī)定適用的文件；第五，具有法律上職業(yè)特權(quán)的文件；第六，通過秘密方式獲取的文件；第七，議會(huì)預(yù)算辦公室文件；第八，公開將導(dǎo)致藐視議會(huì)或法庭的文件；第九，披露商業(yè)秘密或具有商業(yè)價(jià)值信息的文件；第十，選民名冊及相關(guān)文件。二是基于公共利益有條件的豁免。法律所保護(hù)的利益包括：第一，英聯(lián)邦的關(guān)系；第二，審議過程；第三，有關(guān)英聯(lián)邦的金融或財(cái)產(chǎn)利益；第四，特定行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作；第五，個(gè)人隱私；第六，商業(yè)利益；第七，科學(xué)研究；第八，經(jīng)濟(jì)。

通過梳理與政府信息公開相關(guān)的國際文件和其他國家立法可以發(fā)現(xiàn)，政府信息公開豁免通過兩種途徑得以實(shí)現(xiàn)，一是限制信息法的適用范圍，二是在信息法中列舉不予公開的具體事項(xiàng)。第二種方式是各國普遍采用的立法方式。不同國家的信息法豁免公開的事由具有共性，同時(shí)豁免公開的事由亦具有特色。這些共性的豁免公開事由因行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的不同可分為強(qiáng)制豁免和裁量豁免。公開是絕對的，保密是相對的。即使存在豁免公開的法定理由，也因時(shí)間經(jīng)過、特別重要的公共利益等原則而公開信息。

（三）我國政府信息公開豁免的問題

國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私保護(hù)問題是多重法律想要解決的問題，更是信息公開所想解決的問題。在當(dāng)今信息時(shí)代，信息數(shù)量激增，改變了信息存儲(chǔ)和獲取方式以及傳播速度，其最大的挑戰(zhàn)是豁免公開信息更加難以識(shí)別，信息的關(guān)鍵聯(lián)系更高、侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)更容易發(fā)生。在政府大數(shù)據(jù)公開的背景下，為判斷數(shù)據(jù)是否應(yīng)當(dāng)公開帶來了新挑戰(zhàn)。針對現(xiàn)有規(guī)定，結(jié)合域外立法，筆者認(rèn)為存在以下問題。

1.“三安全一穩(wěn)定”的內(nèi)涵不明晰

“三安全一穩(wěn)定”是典型的不確定法律概念，應(yīng)否作為一項(xiàng)豁免公開事由值得思考。公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定是國家安全不可缺少的組成部分。根據(jù)相關(guān)立法的規(guī)定，《政府信息公開條例》沒有必要單獨(dú)強(qiáng)調(diào)影響“公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”的政府信息豁免公開。危及公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息可以被確定為國家安全，也可以被納入危及國家安全的范疇；危及“三安全一穩(wěn)定”的政府信息既缺乏確定的內(nèi)涵，外延上也可能出現(xiàn)重復(fù)的情況。筆者認(rèn)為，“公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”完全可以被“國家安全”所替代，并且“三安全一穩(wěn)定”與國家秘密的關(guān)系混沌不清。由于“三安全一穩(wěn)定”內(nèi)涵和外延不清楚，且該事由具有兜底作用，立法初衷是為了保障公共利益，但該事由的寬泛解釋起到了反向作用，給行政機(jī)關(guān)不公開信息提供借口，甚至被濫用。

2.個(gè)人隱私保護(hù)的范圍沒有明確界定

任何權(quán)利都有一定的限制，個(gè)人隱私也不例外。在特定情形下，相對人因其行為違法或獲益，其行為成為行政行為的前提。為了加強(qiáng)對行政行為監(jiān)督的公共利益目標(biāo)的需要，相對人應(yīng)讓渡一部分個(gè)人隱私信息，使行政行為的公開包括相對人部分個(gè)人隱私的公開。那么如何來界定個(gè)人信息呢？我國《個(gè)人信息保護(hù)法》的實(shí)施是否解決了個(gè)人隱私保護(hù)范圍不明確的問題？隱私權(quán)的界定是模糊的，隱私權(quán)的范圍不明確，直接導(dǎo)致信息公開豁免的范圍大小，影響著信息公開的范圍。對于申請人要求公開、第三人不同意公開的政府信息，行政機(jī)關(guān)可以以涉及他人隱私作為理由而拒絕履行信息公開義務(wù)，也可以以第三方?jīng)]有明確反對而進(jìn)行信息公開，但無論如何都不利于對個(gè)人隱私權(quán)的切實(shí)保護(hù)[5]。公開涉及個(gè)人隱私的政府信息是不得已而采取的手段，行政機(jī)關(guān)在最終決定公開之前，應(yīng)尋找代替公開的解決方案。

三、完善政府信息公開豁免事項(xiàng)的建議

（一）針對“三安全一穩(wěn)定”的完善建議

建議取消“三安全一穩(wěn)定”一項(xiàng)，主要原因在于“三安全一穩(wěn)定”的標(biāo)準(zhǔn)不明，有必要將其作為一項(xiàng)獨(dú)立的豁免事項(xiàng)列舉出來，“三安全一穩(wěn)定”與其他事由既是并列關(guān)系又是補(bǔ)充關(guān)系。政府信息屬于國家秘密，同時(shí)其后果可能危及“三安全一穩(wěn)定”，行政機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先適用國家秘密作為豁免理由，再考慮是否屬于國家安全。應(yīng)明確界定國家安全的內(nèi)涵以及外延，這對政府信息公開工作的順利實(shí)施是十分必要的，只有真正劃分好相對應(yīng)的概念之間的不同，才能在實(shí)踐中切實(shí)解決和運(yùn)用。國家安全就應(yīng)該包含經(jīng)濟(jì)安全、公共安全、社會(huì)穩(wěn)定。在向政府申請公開信息時(shí)，行政機(jī)關(guān)經(jīng)過考察會(huì)不會(huì)危害公共安全，又會(huì)不會(huì)危害社會(huì)穩(wěn)定，這樣判斷是復(fù)雜的，浪費(fèi)人力、物力資源，不利于行政機(jī)關(guān)提高辦事效率。因此，可以作出將國家安全包含其他三項(xiàng)，并且取消在國家秘密之后的兜底條款，使國家安全與商業(yè)秘密、個(gè)人隱私一樣列為相對豁免事項(xiàng)。在行政機(jī)關(guān)經(jīng)過衡量后認(rèn)為會(huì)損害公共利益的，就可以適用該項(xiàng)事由不公開信息了。

（二）明確界定個(gè)人隱私保護(hù)的范圍

個(gè)人隱私保護(hù)與政府信息公開分別指向不同的價(jià)值追求，在隱私權(quán)與知情權(quán)相互博弈的情況下，更需要理性的判斷分析。這樣的話，豁免的范圍越清楚，對個(gè)人隱私的保護(hù)就越有力度。“依據(jù)信息的識(shí)別對個(gè)人信息進(jìn)行認(rèn)定，將能夠直接或間接識(shí)別個(gè)人信息納入豁免公開的個(gè)人信息。”[6]如今，涉及個(gè)人隱私的政府信息豁免公開已經(jīng)成為公認(rèn)的國際標(biāo)準(zhǔn)，然而個(gè)人隱私外延的不確定性為行政和司法實(shí)踐帶來極大的挑戰(zhàn)。解決政府信息公開中的個(gè)人隱私保護(hù)的難題，要厘清個(gè)人隱私的主體和外延范圍。2021年《個(gè)人信息保護(hù)法》的實(shí)施，對個(gè)人信息有著明確的規(guī)定，包括界定、分類、個(gè)人隱私與個(gè)人敏感信息關(guān)聯(lián)等規(guī)定，系統(tǒng)構(gòu)成個(gè)人隱私的法律保護(hù)體系。但到了《政府信息公開條例》中，個(gè)人隱私信息的敏感力度越低公開的可能性就越大。借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，應(yīng)針對個(gè)人隱私信息構(gòu)建不同層級的保護(hù)框架，不同級別的個(gè)人隱私信息適用不同的豁免公開標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)語

信息公開成為立法和實(shí)踐的重要主題，廣大學(xué)者積極投身到信息公開立法的熱潮中。近年來，科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，使碎片化的信息更具有利用價(jià)值。利用技術(shù)手段可能導(dǎo)致泄露國家秘密，危害國家安全，或者給權(quán)利人帶來不利影響。政府信息公開豁免并非是知情權(quán)的絆腳石，而恰是為了更好保障知情權(quán)。只有不公開的范圍明確、具體，公開的范圍才具有可操作性。法治國家必然要求加強(qiáng)透明政府建設(shè)，豁免信息的范圍必須明確具體。

參考文獻(xiàn)：

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[6]? ?申靜.政府信息公開的例外研究[M].北京：法律出版社，2016：107.

[責(zé)任編輯? ?興? ?華]