經(jīng)濟新常態(tài)下土地專項債券的管理與風(fēng)險管控研究

向波

五峰土家族自治縣自然資源和規(guī)劃局

一、土地專項債券概述

土地儲備專項債券是指一種地方政府專項債券，主要是以國有土地使用權(quán)的出讓收入或以國有土地收益基金收入進(jìn)行債券償還。這種債券是地方政府專項債券的一種主要形式，它與項目相對應(yīng)，并且納入到政府性基金預(yù)算管理中，這一債券的發(fā)行是以土地儲備發(fā)行為目的。

地方土地專項債券是在財政部、原國土資源部明確各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款的情況下(財綜〔2016〕4 號)，通過省級政府發(fā)行地方政府債券以解決地方土地儲備融資需求的一種特殊融資方式。在中央推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)大背景下，土地專項債券儼然成為各大金融機構(gòu)的主要業(yè)務(wù)，大量市場主體的涌入從一定程度上增加了土地專項債券發(fā)行后存在的風(fēng)險，因此需要采取有效的防控措施，規(guī)避土地專項債券發(fā)行后存在的風(fēng)險。自我國明確各地不得舉借土地儲備貸款后，土地儲備專項債券成為地方政府專項債券的首個細(xì)分品種。

根據(jù)土地儲備業(yè)務(wù)的實際需要，優(yōu)化土地儲備專項債券在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對象、項目管理、收益回報等方面的內(nèi)容，這種模式對土地儲備項目的合理融資需求做好保障，同時，發(fā)行土地專項債券本身能防范專項債務(wù)風(fēng)險，這樣一來，可以妥善處理好市場中的穩(wěn)增長發(fā)展需求和防風(fēng)險現(xiàn)實需要之間的關(guān)系。

二、發(fā)行土地專項債券的意義

發(fā)行土地儲備專項債券，是嚴(yán)格按照預(yù)算法要求和國務(wù)院文件規(guī)定的基礎(chǔ)之上，深入貫徹落實黨中央的相關(guān)戰(zhàn)略部署推進(jìn)，通過土地儲備專項債券的綜合管理，本身能有效規(guī)范地方政府融資行為，保障地方經(jīng)濟的穩(wěn)定有序進(jìn)展。

是促進(jìn)市場經(jīng)濟平穩(wěn)運行、健康發(fā)展的基本保障。在現(xiàn)實市場環(huán)境下，通過融合專項債券管理工作，促進(jìn)土地儲備融資改革，能提升整體的保障價值。尤其是基于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，當(dāng)下，市場中各種形式的專項債券管理的創(chuàng)新，并通過市場運轉(zhuǎn)，侯建一種科學(xué)的資金保障機制，保證總量可控、動態(tài)可持續(xù)，從而實現(xiàn)支持地方穩(wěn)增長、補短板，有序推進(jìn)地方發(fā)展，并最終助力實現(xiàn)全面建成小康社會的最終目標(biāo)。

可以深化財政與金融之間的互動。在實際的應(yīng)用中，可以通過選擇土地儲備等部分政府性基金收入項目分類的方式，優(yōu)化專項債券發(fā)行。一方面，這種方式可以支持債券的科學(xué)合理定價，吸引更多社會資本投資地方政府債券，從而有效激發(fā)出民間市場的債券投資潛力。另一方面，也可以豐富地方政府債券的品種，進(jìn)一步增強地方政府債券的透明度，保護投資者的合法權(quán)益。

可以遏制一些變相非法借貸行為。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，不得將公益性資產(chǎn)作為資本金注入融資平臺公司，同時將明確用于償還專項債務(wù)的土地儲備資產(chǎn)和土地出讓預(yù)期收益。該辦法有利于債券資金從納入國土資源部目錄管理的土地儲備機構(gòu)專項用于土地儲備業(yè)務(wù)。該辦法本身就從源頭上堵住了一些融資平臺公司等企業(yè)企圖以土地儲備的名義騙取土地儲備作為抵押融資的行為，防止了違規(guī)操作、違規(guī)借貸或變相借貸等問題，產(chǎn)生挪用土地儲備資金的情況。

可以完善政府專項債券管理。借鑒國外市政債券管理經(jīng)驗，強化項目收入與融資自求平衡的管理理念，對發(fā)行土地儲備專項債券進(jìn)行優(yōu)化和管理，需要發(fā)揮出償債保障功能，能達(dá)到主動化解潛在風(fēng)險的目標(biāo)。

三、土地專項債券發(fā)行后常見的風(fēng)險分析

(一)市場風(fēng)險

土地專項債券融資中存在的市場風(fēng)險，主要是在成本可控的基礎(chǔ)上，是否按照預(yù)先制定的計劃維持產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量與數(shù)量，包括在市場需求變化及市場價格波動的情況下所帶來的不確定風(fēng)險。由于地方政府掌握著土地出讓與供給的權(quán)利，在土地利用過程中實現(xiàn)價值最大化對提高地方土地財政收入有很好的保障，這可能會在土地出讓過程中出現(xiàn)故意提高土地標(biāo)準(zhǔn)價格的情況，在土地財政收入大幅增長的情況下，從一定程度上會提高地方政府對土地財政的依賴性。在土地專項債券發(fā)行后市場風(fēng)險是首要面對的一個風(fēng)險，在宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)大幅波動的情況下，倘若土地專項債券對市場還款的依賴性較強，會加大市場風(fēng)險的影響。土地儲備通常要經(jīng)歷收購、開發(fā)、儲備、出讓等各個環(huán)節(jié)，在土地儲備全過程中，地理位置、市場供需、土地開發(fā)成本等因素會嚴(yán)重影響土地價格，在土地價格大幅波動的情況下地方政府的償債能力容易受到影響。

(二)金融風(fēng)險

地方政府土地收儲需要得到大量資金支持，當(dāng)前，土地專項債券已經(jīng)成為地方債務(wù)的重要構(gòu)成。在地方政府性債務(wù)對土地出讓收入依賴性較高的情況下，倘若房地產(chǎn)市場以及市場經(jīng)濟出現(xiàn)大幅的波動，必然會導(dǎo)致償還債券的潛在風(fēng)險爆發(fā)，會對金融機構(gòu)的資金正常運行造成影響，地方政府也必須進(jìn)一步加強對土地市場的監(jiān)管。在我國房地產(chǎn)市場內(nèi)部，土地抵押貸款的比例較高，在經(jīng)濟增速放緩的背景下，房地產(chǎn)抵押品價格持續(xù)下降，出現(xiàn)土地出讓金倒掛的問題，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)壓力增高，這樣一來土地儲備融資風(fēng)險就會轉(zhuǎn)移給金融機構(gòu)。而在地方政府對土地專項債券相關(guān)項目缺少嚴(yán)格監(jiān)管或預(yù)算管理不到位的情況下，間接導(dǎo)致土地融資出現(xiàn)較高負(fù)債率，在地方政府過度放大土地融資的情況下，在土地資源配置過程中可能會導(dǎo)致市場的作用被削弱。

(三)財政風(fēng)險

在地方政府財政收入中，土地出讓金占據(jù)著較高比例，土地出讓收入都是一次性的資金收入，無論是將儲備土地作為直接債務(wù)的抵押物，還是將未來的土地出讓收入作為間接債務(wù)的抵押物，其用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身不會帶來額外的風(fēng)險。

不過倘若地方政府將其用于其他運營項目的支出，可能導(dǎo)致財政資金收入對土地專項債券的依賴性過強，在這個過程中倘若土地價格出現(xiàn)巨大波動將會影響地方償債能力，尤其是在國內(nèi)外經(jīng)濟形勢及國家宏觀經(jīng)濟政策的影響下，必然會使得土地收益出現(xiàn)大幅波動，在波動范圍超過土地實際價值的情況下，倘若波動屬于正面影響，地方政府除了具備一定還債能力外，還可以通過土地出讓獲得一定收益；倘若波動屬于負(fù)面影響，必然會加大地方政府的還債壓力，甚至容易陷入“資不抵債”的局面，這是各地政府并不愿意看到的一種現(xiàn)象。倘若地方政府在土地融資過程中較為追求規(guī)模效應(yīng)，只注重土地融資規(guī)模擴張，爭取大量規(guī)劃用地用于發(fā)行土地專項債券，這會導(dǎo)致土地出讓收益被嚴(yán)重投資，在面臨價格風(fēng)險的過程中會降低地方政府的償債能力，倘若地方政府財政資金收入對土地財政較為依賴，將導(dǎo)致地方政府陷入發(fā)展困境。在償債周期延長的背景下，土地收益變現(xiàn)可能無法產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流，這就容易導(dǎo)致地方政府陷入債務(wù)危機，受土地財政影響將會給金融機構(gòu)持續(xù)帶來融資風(fēng)險。

四、經(jīng)濟新常態(tài)下土地專項債券的風(fēng)險管控措施

近年來隨著地方政府土地專項債券規(guī)模持續(xù)擴容，對其風(fēng)險管控成為當(dāng)前的重要課題。

(一)積極謀劃債券項目，夯實“借”的基礎(chǔ)

地方收儲機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地市場情況和下一年度土地儲備計劃進(jìn)行管理和分析，并依據(jù)相關(guān)資料，做好下一年度與土地儲備項目相關(guān)的收支計劃編制工作，通過有序的規(guī)劃，及時調(diào)整工作內(nèi)容，結(jié)合工作實際，確定下一年實際的資金需求。在實際的工作中，相關(guān)自然資源和規(guī)劃部門、土地儲備機構(gòu)等做好工作保障，需要及時分析發(fā)行地方土地儲備專項債券中需要的內(nèi)容，為相關(guān)準(zhǔn)備工作做好必要的保障，通過提供相關(guān)材料，及時準(zhǔn)確做好資料分析，并積極配合相關(guān)單位做好信息披露、信用評級和土地資產(chǎn)評估等工作，能在自然資源和規(guī)劃部門中建立土地儲備項目庫，與地方政府債務(wù)管理體系做好銜接，確保儲備土地按期上市供應(yīng)，最終實現(xiàn)項目收益和融資的雙向平衡。

首先，規(guī)范項目管理。做好專項債券項目儲備，充實完善專項債基礎(chǔ)庫；從基礎(chǔ)庫中選擇完成立項、可研、環(huán)評、用地等前期手續(xù)的項目納入儲備庫，作為債券發(fā)行的儲備項目；從儲備庫中選擇取得規(guī)劃、施工許可的項目納入發(fā)行庫，確保項目開工前置手續(xù)齊全，能夠順利開工，形成實物工作量。其次，確定項目要科學(xué)合理。針對一些投資權(quán)重大、綜合效益高、帶動能力強的項目更需要做好長遠(yuǎn)規(guī)劃。對可以通過市場化方式融資的項目，需要嚴(yán)格安排舉借政府債務(wù)。再者，編制質(zhì)量需要有效提升并落實。邀請專業(yè)人士對專項債券發(fā)行流程編制進(jìn)行系統(tǒng)化培訓(xùn)，通過細(xì)致化的宣傳、溝通和交流工作，有效提高部門項目材料的準(zhǔn)備水平。最后，材料審核需要持續(xù)深化。由財政部門審核申報納入省級儲備、申報發(fā)債的項目材料，并完善審核中發(fā)現(xiàn)的問題，讓項目審核通過率有效提升。

(二)提高資金使用效率，確?！坝谩钡挠行?/h3>

首先是科學(xué)優(yōu)化資金期限。通過對不同年份到期的專項債券本息、償債財力和融資成本等做好綜合評估，然后合理確定專項債券的期限，如此一來，能避免因為人為問題轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任的問題，從而降低期限錯配風(fēng)險，避免了資金長期閑置或不足等問題出現(xiàn)。其次，可以加快資金撥付的速度。規(guī)在最短時間內(nèi)將省級下達(dá)的資金撥付到項目單位專用賬戶，實行專賬核算，政府債券資金撥付流程和時限，防止出現(xiàn)資金長期滯留國庫的問題，以達(dá)到盡快發(fā)揮債券資金使用效益的目標(biāo)。通過調(diào)度國庫在專項債券發(fā)行前進(jìn)行資金周轉(zhuǎn)，在債券發(fā)行后需對國庫資金及時補充，從而加快已在預(yù)算中安排的債券資金項目的進(jìn)度。最后，依法使用相關(guān)的資金。通過新增專項債券負(fù)面清單，嚴(yán)肅工作作風(fēng)，有效保障資金使用有效，尤其是一些新增專項債券資金出現(xiàn)用于置換存量債務(wù)或用于經(jīng)常性支出等問題，都需要做好有效規(guī)避，避免出現(xiàn)各種資金使用中的問題，而在這一過程中，新增債務(wù)要優(yōu)先用于項目續(xù)建和收尾工作。

(三)強化債務(wù)風(fēng)險管控，突出“管”的機制

確保土地儲備專項債券資金“?？顚Ｓ谩?。首先，實行清單管理。建立專項債券項目清單，對已發(fā)行的專項債券項目資金支出進(jìn)度實行銷號制管理，動態(tài)監(jiān)管債券資金使用情況。其次，需要強化信息公開。依法加大專項債券信息公開力度，詳細(xì)公開發(fā)行專項債券對應(yīng)項目信息，加快專項債券項目庫的公示，以公示促規(guī)范，以公示防風(fēng)險。最后，在相關(guān)工作部門中，要不斷優(yōu)化并完善監(jiān)督機制。尤其是要對月度定期通報機制、績效評價目標(biāo)和體系等進(jìn)行全面優(yōu)化，對資金支出緩慢的項目和單位進(jìn)行約談，并督促項目單位依法合規(guī)使用資金，盡快形成對經(jīng)濟的有效拉動。

(四)實現(xiàn)項目收支平衡，實現(xiàn)“還”的目標(biāo)

發(fā)行土地儲備專項債券的土地儲備項目應(yīng)保持預(yù)期償債資金來源保持在穩(wěn)定的水平，而通過相應(yīng)的政府性基金收入，保障債券本息的償還工作能順利開展，從而在體系內(nèi)部達(dá)到項目收益與融資之間的自求平衡目標(biāo)。在工作中，一方面要隨時規(guī)范債務(wù)預(yù)算管理工作。因為日常的土地儲備專項債券工作具有一定的特殊性，因此，應(yīng)將其和項目資產(chǎn)和未來收益形成嚴(yán)格匹配的關(guān)系，通過鎖定各項目風(fēng)險，防控專項債券整體風(fēng)險，確保項目全生命周期和各年度的收支平衡。另一方面要強化債務(wù)管理約束工作。守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，嚴(yán)肅做好、堅決落實地方政府債務(wù)終身問責(zé)和債務(wù)問題倒查機制。

五、結(jié)論

綜上所述，經(jīng)濟新常態(tài)下，我國現(xiàn)有土地融資模式下還存在一些風(fēng)險因素，為保障地方財政資金來源，需要加強國家宏觀調(diào)控、實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會資源優(yōu)化配置，最終實現(xiàn)工作優(yōu)化，提升土地融資的實際價值。