鄉(xiāng)村振興背景下濱州市馬山子鎮(zhèn)全域土地綜合整治方案探討

馮瑞英

摘 要 在全面推進鄉(xiāng)村振興的背景下，實現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展、加速城鄉(xiāng)一體化的落實，離不開全域土地綜合整治這一重要途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為全域土地綜合整治的基本實施單位，承擔(dān)著具體實施的工作重任。為給全域土地綜合整治工作提供借鑒與參考，以山東省濱州市馬山子鎮(zhèn)為例，在了解全域土地綜合整治經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，圍繞工作開展中存在的問題，提出優(yōu)化空間布局、提高農(nóng)民參與度、構(gòu)建部門協(xié)同機制、創(chuàng)新鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式等對策。

關(guān)鍵詞 全域土地；綜合整治；鄉(xiāng)村振興；山東省濱州市馬山子鎮(zhèn)

中圖分類號：TU984 文獻標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.24.048

全域土地綜合整治是農(nóng)村土地治理工作中的重要手段，在提高農(nóng)村土地利用率的同時對提高村集體經(jīng)濟收入具有重要意義，是落實農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)、開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。全域土地綜合整治工作負(fù)載著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、盤活存量建設(shè)用地、改善農(nóng)村人居環(huán)境等內(nèi)容，以最大化實現(xiàn)土地利用作為根本目的，引導(dǎo)并充分發(fā)揮出土地在農(nóng)村發(fā)展中的根本性作用[1]。通過了解山東省濱州市馬山子鎮(zhèn)在全域土地綜合整治工作中的經(jīng)驗做法及存在的問題，為推進全域土地綜合整治工作提供一定的理論參考和借鑒。

1 馬山子鎮(zhèn)推進全域土地綜合整治的舉措

馬山子鎮(zhèn)按照有關(guān)要求積極開展不同的全域土地綜合整治，試點項目涉及多個片區(qū)，包括農(nóng)業(yè)用地整治、建設(shè)用地整治及生態(tài)保護修復(fù)等內(nèi)容。

1.1 積極開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)作為引擎，多措并舉，采取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)用地整治、環(huán)境治理、遷村騰地和村民集中安置等措施，打造集中連片的生態(tài)農(nóng)田，致力于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，使農(nóng)民獲得更大收益。馬山子鎮(zhèn)通過向周邊多個村輻射，以優(yōu)質(zhì)的耕地資源為根基，打造了集休閑功能、有機種植、品質(zhì)宜居等于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。

1.2 積極促進文旅融合

以文化產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)、休閑旅游為形態(tài)、風(fēng)土人情為靈魂，深入挖掘村鎮(zhèn)的潛在價值。通過整理農(nóng)村建設(shè)用地，為文旅融合發(fā)展提供充分的用地空間；基于生態(tài)修復(fù)工程，促進鄉(xiāng)村資源和文化、旅游等產(chǎn)業(yè)的深度融合，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新興支柱產(chǎn)業(yè)[2]。馬山子鎮(zhèn)瀕臨渤海，轄區(qū)內(nèi)有濱州港與岔尖漁港和海洋漁業(yè)的文化優(yōu)勢，為海陸資源的統(tǒng)籌、全域旅游的發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，建成了濱州市首家，也是唯一一家被省批準(zhǔn)的“省級休閑海釣釣場”。此外，馬山子鎮(zhèn)有著

2 000多年的海鹽文化史、600多年的漁業(yè)生產(chǎn)史，打造了萬畝鹽田“鹽海銀雪”的觀光康養(yǎng)體驗、制鹽過程觀賞體驗、岔尖漁村“漁家樂”等沿海旅游開發(fā)項目。依托黃河故道濕地資源，打造黃河故道“濕地飛鳥”鳳鳴濕地公園及帝賜街千畝古棗林。

1.3 大力優(yōu)化“三生空間”

大力開展農(nóng)用地的整治、建設(shè)用地的整治及生態(tài)保護修復(fù)工作，對村民進行集中安置，促進村容、村貌及生態(tài)環(huán)境的改善，切實保障公共設(shè)施建設(shè)，旨在使鄉(xiāng)村道路、廣場及荒地等公共空間得到有效治理，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約、生活空間宜居及生態(tài)空間秀美的目標(biāo)。馬山子鎮(zhèn)按照村莊景區(qū)化標(biāo)準(zhǔn)展開人居環(huán)境提升、土地集約化及規(guī)?；?jīng)營，發(fā)展特色種植金銀花、火龍果、葡萄等，打造金銀花種植基地；堅持一村一品，保護市級帝賜街古遺址、市縣級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)刺繡、帝賜街傳說、帝賜街長拳及二月二祭海節(jié)等，打造出帝賜街歷史文化特色村。以此推進一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，在促進生產(chǎn)的同時，全面提升生活與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

2 存在的問題

自馬山子鎮(zhèn)積極開展全域土地綜合整治工作以來，其不斷尋求社會各資本方的合作，通過明確社會投資主體，已經(jīng)初步完成項目的規(guī)劃設(shè)計，并籌集到雄厚的項目資金，但在全域土地綜合整治推進過程中仍然存在一些不可忽視的問題。

2.1 規(guī)劃設(shè)計不科學(xué)

全域土地綜合整治是包含繁雜內(nèi)容的工程，如道路、環(huán)衛(wèi)、橋梁、水等，在推進時要綜合考慮，有合理、規(guī)范的規(guī)劃依據(jù)，將優(yōu)化空間布局作為全域土地綜合整治的重要內(nèi)容，實現(xiàn)促進耕地集中連片、構(gòu)建合理生態(tài)布局等整治目標(biāo)。但鎮(zhèn)政府尚未制定村級土地利用規(guī)劃，難以對工作目標(biāo)進行細(xì)化與量化。此外，一些設(shè)計公司并未進行充分的調(diào)查研究，導(dǎo)致村級規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)較低，難以滿足當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的要求；一些地區(qū)受到土地整治傳統(tǒng)模式的影響，未能突出調(diào)整空間布局，深入認(rèn)識自然資源的生態(tài)服務(wù)價值及文化價值等，只是過多追求指標(biāo)的產(chǎn)出及整治效果的快、平、短，忽略了對自然景觀的保護；而且全域土地綜合整治實施時需要以調(diào)整基本農(nóng)田為根本，但從鎮(zhèn)轄區(qū)實際情況來看，由于前期推進速度快、后期管理不到位，其后期在利用與管護上存在突出問題。

2.2 農(nóng)民參與性不強

部分工作人員和農(nóng)民對全域土地綜合整治上的認(rèn)知仍局限于舊村改造的理念，片面化追求個人眼前經(jīng)濟利益與得失，不能站在全域整治及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級的層面上去思考和解決問題。對于全要素、全區(qū)域、打破現(xiàn)有界限等整治方式未能領(lǐng)悟透徹，不能樹立起對全域土地綜合整治的前瞻性認(rèn)識，導(dǎo)致在實踐中，出現(xiàn)“打退堂鼓”或“等待觀望”等問題，對工作推進與開展造成不同程度的影響。受領(lǐng)導(dǎo)層不重視、推進有難度等因素的影響，缺乏對農(nóng)戶的引導(dǎo)政策，一些農(nóng)戶認(rèn)知不到位，更多地從自身利益的角度出發(fā)，在經(jīng)濟利益上、整體建設(shè)上提出了一些不合理要求，阻礙了村級工程建設(shè)。同時，部分農(nóng)民不愿意參與村集體建設(shè)。例如，在制定村級規(guī)劃收集農(nóng)民意見時，很多農(nóng)民無法提出有針對性的意見，不愿意主動參與土地綜合整治工作。在全域土地綜合整治工作推進中，沒有高效落實農(nóng)民宣傳發(fā)動工作，導(dǎo)致農(nóng)民對此存在錯誤認(rèn)知，持不支持甚至是敵對態(tài)度。從農(nóng)民角度來看，他們都有很深的戀土情節(jié)，無法輕易放棄耕地，面對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作有一種矛盾心理，擔(dān)心自己的權(quán)益受損。因此，大部分農(nóng)民持觀望態(tài)度，參與整治的積極性和主動性略顯不足。

2.3 部門聯(lián)動責(zé)任制欠缺

全域土地綜合整治作為系統(tǒng)性的工程，工作開展中需加強各部門間的聯(lián)動。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃還是村莊規(guī)劃，都是開展全域土地綜合整治的重要規(guī)劃依據(jù)，雖然在試點地區(qū)同步編制了村莊規(guī)劃，但是作為鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，其與上位規(guī)劃存在著銜接度不足、深度尚淺的問題，無法起到對全域土地綜合整治工作的引領(lǐng)與指導(dǎo)作用[3]。此外，在實際工作中，各職能部門還只是按照自己的權(quán)屬職責(zé)開展工作，個別部門缺乏團結(jié)協(xié)作，未顧及全局性，進而影響實施效果。一些部門并不重視全域土地綜合整治工作，認(rèn)為土地是資源部門的事情，不能發(fā)揮出行業(yè)部門的主導(dǎo)作用，造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之后生活缺乏保障[4]。

2.4 產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入滯后

馬山子鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)率并不高。受到社會保障、收入及就業(yè)等方面差異的影響，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的擔(dān)憂和顧慮較多，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)難度增加；同時，隨著時間推移，土地撂荒現(xiàn)象逐漸增多，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；推渌a(chǎn)業(yè)之間的融合很難實現(xiàn)，缺乏優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)項目，產(chǎn)業(yè)化進程受阻，影響農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收。此外，個別區(qū)域在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游時，只是簡單地復(fù)制前人經(jīng)驗，缺乏創(chuàng)新與特色，沒有結(jié)合自身特色開發(fā)獨特產(chǎn)品，在資源挖掘、品牌塑造及多元化營銷等領(lǐng)域凸顯短板，導(dǎo)致項目出現(xiàn)明顯的同質(zhì)化現(xiàn)象，產(chǎn)品的市場競爭力不足，無法滿足農(nóng)民的預(yù)期效益。

3 對策

馬山子鎮(zhèn)應(yīng)將全域土地綜合整治作為推進當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵載體，以節(jié)約集約、綠色發(fā)展和生態(tài)優(yōu)先等作為基本原則，大力推動全域土地綜合整治。

3.1 優(yōu)化空間布局

為了更好了解農(nóng)村土地資源利用情況，在開展全域土地綜合整治前，應(yīng)按照土地“三調(diào)”與近幾年鎮(zhèn)轄區(qū)土地利用變化情況，進行農(nóng)村宅基地、耕地利用、建設(shè)用地等調(diào)查工作，明確各類建筑物的占地情況、農(nóng)用地種植布局和流轉(zhuǎn)情況，為土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、提高土地利用率奠定基礎(chǔ)。同時，在全域土地綜合整治村莊規(guī)劃制定上，要求設(shè)計單位基于全面調(diào)查、深入研究及論證的前提，實地走訪，把握該區(qū)域的地理及人文環(huán)境，結(jié)合地方特色，制定可行性強的村莊規(guī)劃。同時，嚴(yán)格依照人口資源環(huán)境均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益統(tǒng)一的基本原則，對鄉(xiāng)村地區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)布局做出積極調(diào)整，為國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化提供助力。要堅持對農(nóng)用地的整治以保護耕地資源為核心，生態(tài)修復(fù)以自然修復(fù)為主、人工修復(fù)為輔，對鄉(xiāng)村林網(wǎng)、水系等生態(tài)空間格局進行優(yōu)化。

3.2 提高農(nóng)民參與度

在開展全域土地綜合整治工作前，要充分借助媒體、網(wǎng)站等宣傳媒介，對有關(guān)政策大力宣傳，使農(nóng)民及時接收到正確的內(nèi)容信息。以農(nóng)民關(guān)注點作為改革切入點，切實建立公眾參與制，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，將權(quán)利放還給農(nóng)民，使農(nóng)民學(xué)會保障自我利益，從而自發(fā)參與整治工作。在推進全域土地綜合整治過程中，要最大限度聽取并尊重民意，農(nóng)民是最親近且最了解土地的人，所以要尊重農(nóng)民對全域土地綜合整治的想法和意見，讓農(nóng)民切實參與共同促進全域土地綜合整治落實?！吧喜簧稀薄霸趺唇ā薄吧鲜裁础薄叭绾斡谩钡扔嘘P(guān)于全域土地綜合整治的項目，都要在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上展開，嚴(yán)格禁止“運動式”的整治工作。

3.3 構(gòu)建部門協(xié)同機制

基于黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，對各部門資源加以統(tǒng)籌，建立起高效運行、權(quán)責(zé)明確、各部門積極參與的組織保障機制，做好區(qū)域內(nèi)項目的決策、資金運轉(zhuǎn)和監(jiān)督考核等多項工作內(nèi)容。通過成立全域土地綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，共同協(xié)作制訂出規(guī)范的土地整治計劃，組織專題會議的召開、部署有關(guān)土地整治任務(wù)，保證每一項工作都能落實到有關(guān)部門、有關(guān)人員[5]。另外，全域土地綜合整治涉及多個領(lǐng)域，需要各部門高度重視并充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各部門組成合力，召開系統(tǒng)的日常協(xié)調(diào)會議，及時溝通并處理發(fā)生的問題，以免多個部門間的混亂導(dǎo)致不科學(xué)管理。

3.4 創(chuàng)新鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式

1）通過對土地流轉(zhuǎn)制度的完善，強調(diào)政府引導(dǎo)與服務(wù)的重要性，鼓勵農(nóng)民把土地朝著新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地的集中連片與規(guī)模經(jīng)營。注重特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，提高土地利用效益，促進農(nóng)民增收。2）深入挖掘當(dāng)?shù)匚幕百Y源，以市場需求為根本，了解游客需求，開發(fā)凸顯當(dāng)?shù)靥厣穆糜萎a(chǎn)品和服務(wù)，積極引入多元化的投資主體與經(jīng)營模式，提高旅游項目的多樣性及吸引力。例如，馬山子鎮(zhèn)依托瀕臨渤海，在轄區(qū)內(nèi)有著濱州港、岔尖漁港和海洋漁業(yè)等文化優(yōu)勢，可以引導(dǎo)漁民積極發(fā)展摩托游艇、漁夫垂釣、民宿經(jīng)濟、漁家特色酒店和全自助漁家餐飲等項目，建設(shè)海上兒童休閑浴場，通過極具當(dāng)?shù)靥厣糜位顒拥拈_展，吸引更多的游客前來體驗。

4 結(jié)語

全域土地綜合整治的開展與落實，有利于最大限度地提高農(nóng)村土地利用率，實現(xiàn)土地資源的有效整合，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供助力。通過開展全域土地綜合整治，切實保障農(nóng)民利益、參與權(quán)和知情權(quán)，提高全域土地綜合整治的實施效果。

參考文獻：

[1] 林元城，楊忍，葛語思.農(nóng)村土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯與傳導(dǎo)機制[J].規(guī)劃師，2023，39（5）：12-18.

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（責(zé)任編輯：張春雨）