行政復(fù)議的聽證程序是否為獨立程序

文/葉喆希

基本案情

某市稅務(wù)局稽查局（被申請人）對某保險代理有限公司（申請人）某期間的納稅情況進行了檢查，被申請人認為申請人在此期間從事保險營銷業(yè)務(wù)，少繳印花稅，并且未代扣代繳保險營銷人員的個人所得稅，對申請人進行行政處罰事項告知并送達《稅務(wù)行政處罰事項告知書》，之后作出稅務(wù)行政處罰決定，并送達《稅務(wù)行政處罰決定書》。

申請人對《稅務(wù)行政處罰決定書》不服，向某省稅務(wù)局（行政復(fù)議機關(guān)）提出復(fù)議申請。復(fù)議期間，申請人提出聽證申請，復(fù)議機關(guān)未舉行聽證，與申請人口頭溝通并闡釋相關(guān)規(guī)定和不舉行聽證的理由，并在行政復(fù)議決定書中程序部分進行說明。申請人表示自己的權(quán)利受到侵害，將就此提起行政訴訟。

爭議焦點

本案關(guān)于程序方面的爭議焦點在于：行政復(fù)議程序中，申請人提出聽證申請，復(fù)議機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)聽證，不予聽證是否需要出具相關(guān)文書，申請人是否可以就復(fù)議機關(guān)不予聽證的決定提起行政訴訟的問題。

具體分析

關(guān)于行政復(fù)議的聽證程序，《中華人民共和國行政復(fù)議法》（2017 年修正）第二十二條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第三十三條規(guī)定：“行政復(fù)議機構(gòu)認為必要時，可以實地調(diào)查核實證據(jù)；對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機構(gòu)認為必要時，可以采取聽證的方式審理。”

根據(jù)上述規(guī)定，行政復(fù)議聽證程序的發(fā)起主要分兩種情形：一是行政復(fù)議機構(gòu)認為必要，二是申請人提出要求。對申請人提出要求的情形，條款均表述為“可以”而不是“應(yīng)當(dāng)”采取聽證的方式審理，即對申請人的聽證要求，行政復(fù)議機構(gòu)經(jīng)過綜合判斷決定是否舉行聽證。

在行政復(fù)議程序中，聽證程序的設(shè)置是為行政復(fù)議當(dāng)事人之間提供一個相互質(zhì)證、辯論的平臺，利于行政復(fù)議機關(guān)查明案件事實、正確適用法律，充分保障申請人的陳述申辯權(quán)，調(diào)動征納雙方依法治稅、依法納稅的主動性，也是行政復(fù)議程序公開公正要求的具體落實。聽證程序只是行政復(fù)議程序中的一個環(huán)節(jié)，并不是一個獨立的程序，并不會對申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響，也不是一個獨立的具體行政行為。因此，如果復(fù)議機構(gòu)認為不需要舉行聽證，只需要與申請人溝通，并在復(fù)議決定書程序部分記錄并闡明理由，而不需要出具相關(guān)文書。

鑒于聽證程序只是行政復(fù)議程序中的一個環(huán)節(jié)，因此也不屬于行政訴訟的受案范圍。關(guān)于這一觀點，也在相關(guān)案件的判決中得到印證。

修訂后的《行政復(fù)議法》將自2024 年1 月1 日起施行。新法第四十九至五十一條對聽證程序作了更加詳細的規(guī)定，第五十條第一款規(guī)定：“審理重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織聽證。”而對“重大、疑難、復(fù)雜”的界定，還有待于《行政復(fù)議法實施條例》在修訂時作出更為明確、具體、可操作的規(guī)定，以更好地保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督和保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)。