探索構(gòu)建中國特色新污染物防控治理體系

【關(guān)鍵詞】新污染物 防控 治理 全生命周期 中國特色 【中圖分類號】X505 【文獻標(biāo)識碼】A

隨著現(xiàn)代社會化學(xué)品的大量生產(chǎn)和應(yīng)用，一些新污染物對生態(tài)環(huán)境和人民健康的危害逐漸凸顯。2018年，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上提出“對臭氧、揮發(fā)性有機物以及新的污染物治理開展專項研究和前瞻研究”。2021年，“十四五規(guī)劃”再次提出要“重視新污染物治理”。2022年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《新污染物治理行動方案》。同年10月，黨的二十大報告進一步要求“深入推進環(huán)境污染防治”，“開展新污染物治理”。積極開展新污染物治理，是深入推進環(huán)境污染防治、以更高標(biāo)準(zhǔn)打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的必然要求，對于高水平推進美麗中國和健康中國建設(shè)具有重要意義。

新污染物的內(nèi)涵及特點

所謂新污染物是指由人類活動造成、新近被發(fā)現(xiàn)或關(guān)注的，對生態(tài)環(huán)境或者人體健康存在較大危害風(fēng)險，但尚未被納入環(huán)境管理或者現(xiàn)有管理措施不足以有效防控其風(fēng)險的新型污染物。

目前，國際上普遍關(guān)注和重點管控的新污染物主要包括四大類：第一類是持久性有機污染物（簡稱POPs），如滴滴涕、滅蟻靈、毒殺芬等有機氯類農(nóng)藥，以及多氯聯(lián)苯等工業(yè)化學(xué)品。前者主要來自農(nóng)、牧、林業(yè)的殺蟲劑，后者廣泛來自油漆、造紙、水泥、煉焦、有色金屬等生產(chǎn)過程中含氯化合物的使用和污染釋放。第二類是內(nèi)分泌干擾物（簡稱EDCs），也稱環(huán)境激素，主要指環(huán)境中存在的能夠干擾人或動物內(nèi)分泌系統(tǒng)并使之產(chǎn)生異常的化學(xué)物質(zhì)，如有機污染物、重金屬等，我們使用的農(nóng)藥化肥及塑料穩(wěn)定劑和增塑劑等大部分屬于內(nèi)分泌干擾物。第三類是抗生素，其污染主要來自抗生素的過度使用。第四類是微塑料，即粒徑小于5毫米的塑料顆粒、纖維或薄膜，生產(chǎn)生活中塑料制品的廣泛使用是微塑料污染的主要來源。

雖然新污染物在環(huán)境中的總體濃度較低，但卻具有生物毒性大、隱蔽性高、遷移性強、來源廣泛和污染持久等特點。一是生物毒性大。新污染物具有多種生物毒性，能夠?qū)θ梭w和動物的神經(jīng)、器官、生殖、發(fā)育、遺傳等產(chǎn)生較大危害，如導(dǎo)致人體內(nèi)分泌失調(diào)、免疫力下降、致癌、致畸等①。二是隱蔽性高。由于新污染物在環(huán)境中的總體濃度較低，大多非肉眼可見，且其污染是漸進累積的，因而具有很強的隱蔽性，容易被公眾忽視。三是遷移性強。新污染物具有生物吸附性，可通過各種媒介長距離遷移和擴散，即使在青藏高原和5000米深海等人跡罕至的地方科學(xué)家們也都檢測到了新污染物的存在。四是來源廣泛。化學(xué)物質(zhì)廣泛存在于人類的生產(chǎn)生活中，其生產(chǎn)和使用過程都可能產(chǎn)生新污染物排放。五是污染持久性。新污染物大多可長期蓄積在生物體或各種環(huán)境中，一旦蓄積很難降解?？傮w而言，新污染物帶來了新的環(huán)境和健康風(fēng)險，其對生態(tài)安全及人類健康的威脅已經(jīng)被大量證實，成為引起全球廣泛關(guān)注的新環(huán)境問題。

中國新污染物發(fā)展形勢不容樂觀

新污染物的主要來源是人類生產(chǎn)和使用的各類化學(xué)物質(zhì)，涉及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活消費的廣泛領(lǐng)域。中國是化學(xué)品的生產(chǎn)和消費大國（見表1），化學(xué)品生產(chǎn)總量占全球的1/3以上。根據(jù)《中國現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)名錄（2021）》，目前我國已記錄的化學(xué)物質(zhì)達到4.6萬余種，并且還在持續(xù)增補中，很多與新污染物相關(guān)的化學(xué)品產(chǎn)量及使用量都居世界前列②。例如，中國是世界上最大的化肥和農(nóng)藥生產(chǎn)國及使用國，化肥年使用量約占世界的1/3，農(nóng)藥使用強度約為世界平均水平的2.5倍，黨的十八大以來，隨著全國范圍內(nèi)的化肥農(nóng)藥減量行動，其使用量雖然有所下降，但總體上仍處于高位。又如，中國抗生素的生產(chǎn)量及使用量均居世界第一位，抗生素濫用問題一度非常嚴(yán)重。從2011年起我國開始對抗生素的使用實行嚴(yán)格限制，使醫(yī)療臨床使用得到規(guī)范，但民間通過各種渠道購買和濫用抗生素的情況依然較為普遍。再如，我國是塑料制品的生產(chǎn)和消費大國，自2008年實施“限塑令”以來，雖有效減少了一次性塑料袋的使用，但快遞包裝廢棄物卻隨著電商行業(yè)的快速發(fā)展呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，其中40%是各類塑料廢棄物。與此同時，我國農(nóng)用塑料薄膜的年使用量也比世紀(jì)之初大幅增加，2020年使用量約是2000年的1.8倍。這些塑料垃圾由陸地蔓延到海洋，根據(jù)2021年我國海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，在海灘垃圾、海面漂浮垃圾和海底垃圾中，塑料類垃圾分別占75.9%、92.9%和83.3%。塑料廢棄物的大量產(chǎn)生帶來了與日俱增的微塑料污染，給生態(tài)環(huán)境和人民健康帶來巨大威脅。

在此背景下，我國的地表水、地下水、土壤和大氣等環(huán)境中均不同程度檢出新污染物，局部區(qū)域已出現(xiàn)富集現(xiàn)象。例如，調(diào)查顯示，我國很多城市的自來水中含有較高水平的持久性有機污染物——全氟化合物，部分區(qū)域的人體攝入量超過歐盟耐受標(biāo)準(zhǔn)值③。中國科學(xué)院的一項研究表明，我國主要河流均不同程度受到抗生素的污染④。

總體來看，當(dāng)前我國新污染物的污染形勢嚴(yán)峻，迫切需要將環(huán)境污染防治由原來的“霧霾天氣”“黑臭水體”“固體垃圾”等感官性指標(biāo)治理，向隱藏在藍(lán)天、碧水、凈土背后更具隱蔽性和長期危害性的新污染物治理延伸，進一步深化我國的環(huán)境保護和污染防治工作，在更高水平上建設(shè)美麗中國和健康中國。

新污染物治理面臨的問題與挑戰(zhàn)

首先，新污染物的社會認(rèn)知普遍不足。相對于霧霾、垃圾、黑臭水體等看得見、摸得著、聞得到的傳統(tǒng)污染物，社會公眾對于看不見、摸不著、短期內(nèi)感受不到的新污染物所帶來的環(huán)境危害及其健康風(fēng)險普遍認(rèn)知不足。例如，社會上過度使用和隨意丟棄塑料包裝的現(xiàn)象非常普遍，很多農(nóng)民依然秉持“莊稼一枝花、全靠肥當(dāng)家”的傳統(tǒng)觀念致使農(nóng)藥化肥的使用量一直處于高位，老百姓濫用抗生素的現(xiàn)象依然較為突出等。受認(rèn)知局限，目前我國企業(yè)和居民在生產(chǎn)和使用化學(xué)品的過程中極少會針對新污染物采取主動減排或防控措施。

其次，新污染物防控治理體系尚不健全。一是新污染物監(jiān)測體系尚未建立。目前大多數(shù)新污染物尚未被納入我國常規(guī)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系中，也缺乏必要的監(jiān)測手段和技術(shù)。例如，在全國污染源普查、地表水質(zhì)量監(jiān)測、土壤污染狀況詳查等環(huán)境監(jiān)測和普查中均未將新污染物納入其中，新污染物治理面臨底數(shù)不清、目標(biāo)不明的困境。二是新污染物防控體系尚不完善。目前我國在化學(xué)品及其污染物排放的管理登記、調(diào)查監(jiān)測、風(fēng)險評估、進出口管理等方面的制度建設(shè)不完善，大氣、土壤等污染防治攻堅戰(zhàn)也未將新污染物治理作為重要問題納入其中，系統(tǒng)性的新污染物風(fēng)險防控體系亟待建立。三是新污染物治理缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。目前我國大多數(shù)行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)尚未涉及新污染物，大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也未將一些重要的新污染物納入其中?？傮w而言，新污染物治理在環(huán)境質(zhì)量管理體系中尚未得到足夠重視，其污染防治能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實需求。

再次，新污染物治理的法律建設(shè)相對滯后。黨的十八大以來，我國在生態(tài)環(huán)境保護立法方面取得長足進步⑤，但新污染物防治法律建設(shè)存在空缺，既缺乏對各類新污染物生產(chǎn)和排放的限制性條款，更缺乏專門針對新污染物的環(huán)境管理條例，這使得新污染物治理在實踐中缺乏國家上位法的有力支撐和具體指導(dǎo)。

最后，新污染物治理的科技支撐能力相對薄弱。相較于傳統(tǒng)污染物，新污染物的監(jiān)測治理技術(shù)往往更加復(fù)雜，但我國在新污染物治理的科技研發(fā)投入方面卻明顯滯后，對新污染物的生物毒性、來源分布、特征機理、作用途徑等方面的基礎(chǔ)研究相對不足，新污染物監(jiān)測、防控、治理的科技支撐能力較為薄弱。

探索構(gòu)建中國特色的新污染物治理路徑

新污染物治理是一項具有長期性和復(fù)雜性的系統(tǒng)工程。我國是全球化學(xué)品的生產(chǎn)消費及進出口大國，面臨著復(fù)雜嚴(yán)峻的新污染物治理形勢：既要面對國際社會普遍存在的共性污染問題，又要解決中國特定發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下所產(chǎn)生的特殊性問題，亟需立足中國國情，借鑒國際經(jīng)驗，突出問題導(dǎo)向，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，加快探索構(gòu)建中國特色的新污染物風(fēng)險防控治理體系。

第一，分級分類建立新污染物調(diào)查監(jiān)測評估體系。加強調(diào)查監(jiān)測評估是開展新污染物防治的重要前提?，F(xiàn)代社會中化學(xué)物質(zhì)被廣泛生產(chǎn)和使用，產(chǎn)生的新污染物種類繁多且不斷增加，從可行性和必要性的角度不可能也沒必要對所有新污染物采取“一刀切”的治理措施。我國化學(xué)品及其衍生的新污染物種類繁多、分布廣泛、地區(qū)差異很大，需立足國情，按照不同化學(xué)物質(zhì)、行業(yè)、區(qū)域的優(yōu)先級別，加快構(gòu)建包括“基本調(diào)查——詳細(xì)調(diào)查——重點監(jiān)測——風(fēng)險評估”等流程、分級分類的新污染物監(jiān)測評估體系。首先，建立化學(xué)物質(zhì)基本信息調(diào)查制度，對化學(xué)物質(zhì)特別是重點行業(yè)重點化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)使用情況開展基礎(chǔ)調(diào)查，將環(huán)境風(fēng)險較大的化學(xué)物質(zhì)列入優(yōu)先評估計劃。其次，建立重點化學(xué)物質(zhì)詳細(xì)調(diào)查制度，進一步摸清其生產(chǎn)、使用、污染排放和分布等情況。再次，依托現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)逐步建立新污染物環(huán)境監(jiān)測體系，對重點流域、重點地區(qū)、重點行業(yè)、重點園區(qū)開展新污染物的重點監(jiān)測。最后，建立化學(xué)物質(zhì)、新污染物環(huán)境風(fēng)險評估機制，科學(xué)識別出環(huán)境污染大、健康風(fēng)險高的化學(xué)品及新污染物，及時發(fā)布重點管控化學(xué)物質(zhì)及新污染物清單，再采取針對性措施實現(xiàn)分級分類精準(zhǔn)防治。

第二，源頭發(fā)力加強新污染物全生命周期管控。實施全生命周期管控是強化新污染物治理的有效路徑。新污染物主要來源于化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用，涉及行業(yè)多、分布范圍廣、產(chǎn)業(yè)鏈條長、治理難度大，應(yīng)注重從源頭發(fā)力，以環(huán)境風(fēng)險大的有毒有害化學(xué)物質(zhì)為重點，實施從源頭到末端的全生命周期精準(zhǔn)管控。一是加強源頭管理。全面落實新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記、有毒化學(xué)品進出口環(huán)境管理等制度，對進入重點管控清單的化學(xué)物質(zhì)采取針對性的禁止、限制、減量或淘汰等管控措施，加快推進有毒有害物質(zhì)的綠色替代，從源頭上減少新污染物的產(chǎn)生。二是推動過程減排。加快推進綠色產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，開展綠色企業(yè)、綠色產(chǎn)品認(rèn)證工作，實施綠色稅收、綠色金融制度，引導(dǎo)和倒逼企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，最大限度地減少新污染物排放。三是深化末端治理。建立新污染物環(huán)境污染排查制度，加強大氣、水、土壤等多環(huán)境介質(zhì)協(xié)同治理；嚴(yán)格規(guī)范各類化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)過程中危險廢棄物的收集處理，防止有毒有害物質(zhì)的滲漏擴散。四是強化試點示范。選取重點流域、重點地區(qū)、重點園區(qū)開展新污染物治理試點，圍繞重點新污染物實施污染治理攻堅工程，不斷總結(jié)經(jīng)驗并加以推廣，提升新污染物治理能力。

第三，頂層設(shè)計構(gòu)建新污染物治理的制度保障。強化頂層設(shè)計是有效推動新污染物治理的重要保障。發(fā)達國家普遍重視通過法律、制度、規(guī)劃、戰(zhàn)略等頂層設(shè)計來推動新污染物的防控治理，同時還通過制定具體的戰(zhàn)略、行動計劃等來推動新污染物防控的落實。借鑒國際經(jīng)驗，可以在以下幾方面強化新污染物治理的頂層設(shè)計：一是加強法律建設(shè)。適時推動環(huán)境保護相關(guān)法律的修訂，增加新污染物防治的相關(guān)條款，加快研究出臺《有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理條例》。二是加強制度建設(shè)。建立健全化學(xué)物質(zhì)信息調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測、風(fēng)險評估、管理登記、污染治理等制度，逐步建立覆蓋新污染物全生命周期的管控制度體系。三是強化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。加快修訂水、大氣、土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，增加典型新污染物的環(huán)境濃度和排放限值；修訂完善涉及新污染物的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境排放安全標(biāo)準(zhǔn)，逐步健全化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)體系。四是注重戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)。根據(jù)我國新污染物的污染情況，逐步將重點污染物的防控治理納入生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃以及土壤、海洋、地下水等各專項規(guī)劃；各地應(yīng)圍繞貫徹落實《新污染物治理行動方案》，結(jié)合自身情況盡快研究制定具體的行動方案和專項規(guī)劃。

第四，聚焦強化新污染物治理的科技支撐。強化科技支撐是提升新污染物治理能力的重要保障。新污染物防控治理是科學(xué)研究的前沿領(lǐng)域，很多發(fā)達國家都將其列入了優(yōu)先計劃，對新污染物治理研究給予支持。我國也亟需加大這方面的科研布局和研發(fā)投入力度。首先，加強新污染物治理的基礎(chǔ)研究。將新污染物防治研究納入國家重大科技專項，加強對新污染物環(huán)境排放、毒理特征、遷移規(guī)律、環(huán)境風(fēng)險等方面的科學(xué)研究，為有效開展新污染物防治奠定基礎(chǔ)。其次，強化新污染物治理的技術(shù)研發(fā)。將新污染物防治技術(shù)納入國家科技研發(fā)計劃，加大研發(fā)力度，促進相關(guān)科研成果轉(zhuǎn)化落地。最后，提升新污染物治理的智慧化水平。充分發(fā)揮我國的數(shù)字化優(yōu)勢，構(gòu)建空-天-地-人一體化的智慧化環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，搭建新污染物治理大數(shù)據(jù)平臺，為企業(yè)的清潔化改造和新污染物防治提供信息與技術(shù)支持。

第五，多元共治夯實新污染物治理的社會基礎(chǔ)?，F(xiàn)代社會中化學(xué)品的使用已經(jīng)深入人們生產(chǎn)生活的方方面面，因此新污染物防治既不能單純依靠政府行為，也絕不僅僅是企業(yè)責(zé)任，而是需要政府、企業(yè)、居民共同努力，加快構(gòu)建“企業(yè)主體、政府監(jiān)管、公眾參與”的多元共治格局，夯實新污染物防治的社會基礎(chǔ)。首先，建立企業(yè)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。企業(yè)是各類化學(xué)品生產(chǎn)的主要受益者，也是產(chǎn)生新污染物的主要責(zé)任人，在新污染物管控中處于源頭和核心位置。政府應(yīng)通過立法建立企業(yè)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，明確企業(yè)生產(chǎn)者在清潔生產(chǎn)和治污減排等方面的責(zé)任，引導(dǎo)企業(yè)更好落實新污染物防治的主體責(zé)任。其次，完善新污染物跨部門協(xié)同治理機制。按照國家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實、生態(tài)環(huán)境部門牽頭的原則，加快建立跨部門協(xié)同治理機制，全面落實新污染物防治的屬地責(zé)任。最后，引導(dǎo)推動多元主體積極參與社會共治。加大對新污染物的宣傳科普力度，幫助社會公眾充分認(rèn)識新污染物的環(huán)境健康風(fēng)險，自覺減少塑料制品、抗生素等的使用，推動形成綠色健康的生產(chǎn)生活方式。

（作者為中國社會科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國社會科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員）

【注：本文系國家社科基金重點項目“基于人與自然耦合的黃河流域城市群高質(zhì)量發(fā)展研究”（項目編號：21AZD043）和國家社會科學(xué)基金重大項目“健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度研究”（項目編號：20ZDA086）的階段性成果】

【注釋】

①吳天偉、孫藝、崔蓉等：《內(nèi)分泌干擾物壬基酚與辛基酚的污染現(xiàn)狀與毒性的研究進展》，《環(huán)境化學(xué)》，2017年第5期。

②張叢林、劉寶印、鄒秀萍等：《我國新污染物治理形勢、問題與建議》，《環(huán)境保護》，2021年第10期。

③陳桂淋、武廣元、蘇帆等：《我國地下水抗生素污染及生態(tài)風(fēng)險研究進展》，《地下水》，2020年第5期。

④ZHANG Q Q，YING G G，PAN C G，et al.Comprehensive evaluation of antibiotics emission and fate in the river basins of China： source analysis， multimedia modeling， and linkage to bacterial resistance .Environmental Science & Technology， 2015，49 （ 11 ） ：6772-6782.

⑤單菁菁、武振國、董亞寧：《綠水青山擘畫美麗中國》，《經(jīng)濟日報》，2022年6月8日。。

責(zé)編/李丹妮 美編/楊玲玲