芻議第2205號新準(zhǔn)則下的內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計

閆 昱

（北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司 ，北京 100080）

毋庸置疑，作為中國特色社會主義審計監(jiān)督體系的重要組成部分，經(jīng)濟責(zé)任審計長久以來受到黨中央和國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)和高度重視。這使得經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督體制的創(chuàng)立和發(fā)展得到了堅強有力的動力支持，并為經(jīng)濟責(zé)任審計的科學(xué)發(fā)展和改革創(chuàng)新提供了根本政治保證。黨的十七屆四中全會明確指出，要不斷完善和加強黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計工作。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大又提出了更高標(biāo)準(zhǔn)要求——“健全黨和國家監(jiān)督體系”。圍繞這項工作部署，在決勝全面建成小康社會的新時代，審計機構(gòu)要努力推進黨政同責(zé)、同責(zé)同審的工作要求，不斷加大經(jīng)濟責(zé)任審計力度，切實強化對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。

內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計，是經(jīng)濟責(zé)任審計工作中的重要分支。它相較于國家審計、社會審計實施開展的經(jīng)濟責(zé)任審計，在審計主體、審計重點、審計對象及審計處理等方面均存在著較大差異。它特別是指內(nèi)部審計機構(gòu)對本單位內(nèi)部管理的主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間經(jīng)濟責(zé)任履行情況的監(jiān)督、評價和建議活動。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2019年7月發(fā)布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》（以下簡稱“新版《規(guī)定》”），為國家審計機關(guān)開展實施經(jīng)濟責(zé)任審計具體工作提供了重要的依據(jù)和指導(dǎo)。為了與新版《規(guī)定》相銜接，進一步規(guī)范和強化內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計，中國內(nèi)部審計協(xié)會在2021年1月新近發(fā)布了《第2205號內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則——經(jīng)濟責(zé)任審計》（以下簡稱“新版《第2205號準(zhǔn)則》”）。該準(zhǔn)則是對新版《規(guī)定》的進一步貫徹和執(zhí)行，并從內(nèi)部審計角度，為經(jīng)濟責(zé)任審計工作實踐提供了具體的指導(dǎo)方向和參考。

作為內(nèi)部審計機構(gòu)，迫切需要重新審慎思考如何參照上述新版《第2205號準(zhǔn)則》有效開展內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計，以促進國有資本保值增值、促進本單位健康可持續(xù)發(fā)展為工作目標(biāo)，以內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)人員遵紀(jì)守法、盡職盡責(zé)為工作重點，在加強對內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力行使的監(jiān)督和制約的同時，不斷推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，全面提升內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計的工作質(zhì)量和實施效果。

一、從新版《第2205號準(zhǔn)則》看內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計相關(guān)政策歷史更迭

自1999年5月《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》及《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》的聯(lián)合發(fā)布、2006年2月對原版《審計法》有關(guān)經(jīng)濟責(zé)任審計對象及內(nèi)容原則性規(guī)定的修訂、2006年11月對《經(jīng)濟責(zé)任審計條例》的研究出臺，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在原有經(jīng)濟責(zé)任審計有關(guān)政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，在2010年12月印發(fā)頒布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》（以下簡稱“舊版《規(guī)定》”）。2014年7月，中央紀(jì)委機關(guān)、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、審計署、國資委又配合其發(fā)布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細則》（以下簡稱“《細則》”），進一步完善和細化了經(jīng)濟責(zé)任審計對象、審計內(nèi)容、審計實施、審計報告、審計評價、審計結(jié)果運用等內(nèi)容。

上述舊版《規(guī)定》和《細則》，在促進經(jīng)濟責(zé)任審計工作的深化和發(fā)展方面發(fā)揮了巨大作用，但隨著經(jīng)濟責(zé)任審計的飛速發(fā)展，兩項制度的諸多內(nèi)容已明顯滯后。為了適應(yīng)新時代、新形勢及新要求，不斷推動完善經(jīng)濟責(zé)任審計制度，針對已有的經(jīng)濟責(zé)任審計制度政策，黨中央決定予以合并修訂。因此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2019年7月重新頒布了新版《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》。新版《規(guī)定》是對習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和十九大精神的深入貫徹和執(zhí)行，它重點強調(diào)了黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的同時，既加強了對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，又引入了“三個區(qū)分開來”要求，對于強化領(lǐng)導(dǎo)干部的管理監(jiān)督，促進領(lǐng)導(dǎo)干部恪盡職守、履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，確保黨中央令行禁止等具有重要意義。作為十九大后首次組建中央審計委員會后黨中央國務(wù)院頒布的第一項審計法規(guī)，它對于推動整體經(jīng)濟責(zé)任審計未來發(fā)展，以及指導(dǎo)國有企業(yè)開展內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計具有極其重要的作用。

為了規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計工作，提高內(nèi)部審計工作質(zhì)量和實施效果，中國內(nèi)部審計協(xié)會曾于2016年2月頒發(fā)了《第2205號內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則——經(jīng)濟責(zé)任審計》。該準(zhǔn)則對一般原則、審計對象、審計內(nèi)容、審計評價、審計報告、審計程序和方法及審計結(jié)果運用等方面，從內(nèi)部審計角度分別做了規(guī)范和界定。但該準(zhǔn)則由于參考了當(dāng)時適行的舊版《規(guī)定》和《細則》，因此，隨著時代的變遷與進步，它已不再適應(yīng)新時期內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計的工作方式和方法，在審計內(nèi)容、程序、評價等方面都需要進行調(diào)整和修改。為了與新版《規(guī)定》相銜接，加強對單位內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督和管理，規(guī)范經(jīng)濟責(zé)任審計工作開展，提高審計工作質(zhì)量和實施效果，依據(jù)《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11號）、《內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則》及相關(guān)內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則，中國內(nèi)部審計協(xié)會進一步全面修訂了《第2205號準(zhǔn)則》，并于2021年3月起正式實施。

二、新版《第2205號準(zhǔn)則》對于內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計的重要指導(dǎo)意義

新版《第2205號準(zhǔn)則》條款由原有二十六條拓展至現(xiàn)有的四十一條，確立了經(jīng)濟責(zé)任審計的指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)，完善了經(jīng)濟責(zé)任及經(jīng)濟責(zé)任審計的概念，豐富了經(jīng)濟責(zé)任審計的對象范圍，定義了經(jīng)濟責(zé)任審計計劃管理，擴充了經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容，強調(diào)了對審計評價的要求，引入了容錯糾錯機制及落實“三個區(qū)分開來”的工作要求，調(diào)整合并了責(zé)任類型，同時明確了領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)不同責(zé)任的具體情形，細化了審計報告的編制和報送程序，進一步明確了內(nèi)部審計機構(gòu)在推動審計結(jié)果運用方面的職責(zé)等。

此次修訂充分落實了新版《規(guī)定》的新精神和新要求，與之實現(xiàn)有效銜接，同時總結(jié)了近年來經(jīng)濟責(zé)任審計實踐中積累的經(jīng)驗做法，體現(xiàn)內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計的特點，在原準(zhǔn)則框架內(nèi)容的基礎(chǔ)上做了進一步的補充和完善，為內(nèi)部審計機構(gòu)有效結(jié)合審計工作實際的同時，實施因地制宜、量體裁衣的內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計工作提供了強有力的支撐。

三、從新版《第2205號準(zhǔn)則》看內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計的發(fā)展方向

（一）審計對象范疇方面

主要領(lǐng)導(dǎo)人員范圍被進一步明確，促使內(nèi)部審計機構(gòu)對內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)人員審計對象范圍的確定更加清晰。

修訂前，經(jīng)濟責(zé)任審計的對象范圍包括“企業(yè)（含金融機構(gòu)）下屬全資或控股企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員，以及對經(jīng)營效益產(chǎn)生重大影響或掌握重要資產(chǎn)的部門和機構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員等”。修訂后，將其擴充為“企業(yè)（含金融機構(gòu)）本級中層主要領(lǐng)導(dǎo)干部，下屬全資、控股或占主導(dǎo)地位企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，以及對經(jīng)營效益產(chǎn)生重大影響或掌握重要資產(chǎn)的部門和機構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部；上級要求以及本單位內(nèi)部確定的其他重要崗位人員等”。經(jīng)濟責(zé)任審計的對象范圍不僅新增了對本級中層及下屬占主導(dǎo)地位企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部的審計，而且覆蓋至對上級要求及本單位內(nèi)部確定的其他重要崗位人員的審計，將被審計對象范圍做了進一步明確和豐富。內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)依據(jù)新版《第2205號準(zhǔn)則》，結(jié)合審計工作實際，充分考慮審計對象范圍，將單位本級中層、下屬單位中實際占有主導(dǎo)地位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，上級要求及內(nèi)部其他重要崗位人員等納入至內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計對象范疇。

（二）審計時點方面

從任中審計和離任審計并重到強調(diào)以任中審計為主，促使內(nèi)部審計機構(gòu)以任中審計作為工作重點。

修訂前，對于經(jīng)濟責(zé)任審計時點的相關(guān)規(guī)定較為模糊；修訂后，在一般原則部分增加了“經(jīng)濟責(zé)任審計可以在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間進行，也可以在領(lǐng)導(dǎo)干部離任后進行，以任職期間審計為主”的相關(guān)描述。新版《第2205號準(zhǔn)則》更強調(diào)以任職期間審計為主，提倡審計監(jiān)督關(guān)隘前移，落實審計發(fā)現(xiàn)問題整改，增強審計結(jié)果運用效果。內(nèi)部審計機構(gòu)在實施經(jīng)濟責(zé)任審計時，可以考慮從審計計劃管理入手，提前對審計項目進行規(guī)劃，同時依據(jù)審計實際力量及資源配置情況，選擇在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間開展經(jīng)濟責(zé)任審計。同時，強調(diào)審計工作統(tǒng)籌、審計資源優(yōu)化配置，年度計劃、輪審計劃和中長期規(guī)劃的合理制定及經(jīng)濟責(zé)任審計全覆蓋的落實效果。

（三）審計內(nèi)容方面

經(jīng)濟責(zé)任審計主要內(nèi)容進一步具體，推動內(nèi)審機構(gòu)對審計重點內(nèi)容的確定和把握更加有的放矢。

修訂前，對于經(jīng)濟責(zé)任審計主要內(nèi)容參考了當(dāng)時舊版《規(guī)定》和《細則》，提出了有關(guān)經(jīng)濟責(zé)任審計的十三款內(nèi)容。修訂后，將新版《規(guī)定》中對于審計內(nèi)容的全新要求進行了充分吸收，將經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容進一步明確為十四款內(nèi)容，包括經(jīng)濟政策決策部署及企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略貫徹落實、治理結(jié)構(gòu)運行效果、內(nèi)部控制和風(fēng)險管控程度、目標(biāo)責(zé)任制完成情況、重大經(jīng)濟事項決策執(zhí)行力度、財務(wù)真實合法效益、自然資源生態(tài)管理進程、境外資產(chǎn)及經(jīng)濟活動管理情況、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任落實、以往審計問題整改情況及第十四類兜底性條款等。上述內(nèi)容的調(diào)整修訂，聚焦了內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行的各個方面，以及落實黨和國家關(guān)于加強審計工作的意見等有關(guān)要求。這對于內(nèi)部審計機構(gòu)在審計內(nèi)容的側(cè)重和把控上，提出了更為明確和具體的指導(dǎo)和要求。

（四）責(zé)任界定方面

把領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的三類責(zé)任合并為兩類責(zé)任，促使內(nèi)部審計機構(gòu)在責(zé)任界定方面更加合理清晰。

責(zé)任界定是確定領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任的關(guān)鍵步驟，也是審計機關(guān)和國有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)干部較為關(guān)注的審計內(nèi)容。修訂前，責(zé)任界定為三類責(zé)任：直接責(zé)任、主管責(zé)任及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；但是在審計工作實踐中，主要領(lǐng)導(dǎo)人員往往負責(zé)企業(yè)的全面工作，分管具體工作內(nèi)容的情況較少。在充分借鑒《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等規(guī)章的基礎(chǔ)上，新版《規(guī)定》刪除了“主管責(zé)任”類型，將責(zé)任界定由三類責(zé)任修改為兩類責(zé)任；而新版《第2205號準(zhǔn)則》也在這個基礎(chǔ)上與之保持了高度一致。此外，新增了責(zé)任豁免條款，將“三個區(qū)分開來”容錯機制引入，將責(zé)任的確定與動機態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質(zhì)程度、后果影響以及挽回損失等情況進行結(jié)合考慮，切實做到了具體問題具體分析。內(nèi)部審計機構(gòu)在對相關(guān)責(zé)任人界定責(zé)任時，可依據(jù)此分類原則進行更為全面客觀的責(zé)任劃分，科學(xué)界定責(zé)任，謹慎做出評價，推動營造支持革新、鼓勵開拓、寬宥失敗、容許試錯的良性環(huán)境，保護領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。

（五）審計結(jié)果運用方面

審計結(jié)果運用的內(nèi)容得到進一步明確和細化，促使內(nèi)部審計機構(gòu)提升審計結(jié)果運用的效果。

修改前，審計結(jié)果運用的描述較為簡單概括，描述為“經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為干部考核、任免和獎懲的重要依據(jù)”。修改后，進一步明確了將經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果及整改情況納入對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的檢查考核，并作為述職述廉的重要項目，同時把經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果報告歸入本人檔案。對于整改落實情況，要求“在一定范圍內(nèi)進行通報，對審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性問題，以綜合報告、專題報告等形式報送黨組織、董事會（或者主要負責(zé)人）”，同時鼓勵內(nèi)部審計機構(gòu)切實有效利用國家審計機關(guān)、上級單位對本單位實施經(jīng)濟責(zé)任審計的結(jié)果和成果。內(nèi)部審計機構(gòu)在審計結(jié)果運用的工作實踐中，可通過上述方式進一步強化審計結(jié)果的運用效果，建立健全整改長效機制，積極推動審計成果轉(zhuǎn)化，堵塞內(nèi)部管理漏洞，提高經(jīng)營管理績效。

結(jié)束語

內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計作為內(nèi)部審計的一項重要工作任務(wù),在加強內(nèi)部經(jīng)營管理、健全干部監(jiān)督機制、改善經(jīng)濟效益等方面均發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)做到與時俱進，努力適應(yīng)經(jīng)濟責(zé)任審計的新政策、新形勢的需要，高效整合審計資源，細化明確審計對象范疇，加強加大任中審計力度，全面覆蓋審計內(nèi)容，客觀界定審計責(zé)任，健全推進審計結(jié)果運用，推動改善經(jīng)營管理，全面促進持續(xù)健康發(fā)展，維護促進國有資產(chǎn)安全和保值增值。