浙江省公路資產(chǎn)管理若干問(wèn)題探討

徐志欽

（浙江省公路與運(yùn)輸管理中心，浙江 杭州 310009）

公共基礎(chǔ)設(shè)施是政府資產(chǎn)的重要組成部分。公路則是重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著極其重要的作用，而當(dāng)前我國(guó)大量公路公共基礎(chǔ)設(shè)施不僅未入賬核算或未恰當(dāng)核算，導(dǎo)致政府投資形成的巨額公路資產(chǎn)在政府會(huì)計(jì)主體資產(chǎn)負(fù)債表中未得到全面反映，而且存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰、管理主體不明確、重實(shí)物管理而輕價(jià)值管理等諸多問(wèn)題。近些年，財(cái)政部等部門相繼出臺(tái)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)——公共基礎(chǔ)設(shè)施》《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)——政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同》《公路資產(chǎn)管理暫行辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會(huì)計(jì)核算的通知》等政策規(guī)定，推進(jìn)公路資產(chǎn)管理和會(huì)計(jì)核算，但各地在執(zhí)行過(guò)程中遇到了一些困難和問(wèn)題，不僅影響到政策有效實(shí)施，也影響到政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告的真實(shí)性和完整性。下面結(jié)合浙江省公路資產(chǎn)管理實(shí)踐談?wù)剮c(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)，與大家探討。

一、浙江省公路資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

浙江省是東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，近些年公路交通大投入、大建設(shè)取得了顯著成就，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間全省公路交通建設(shè)投資高達(dá)7326億元，基本構(gòu)建了高效便捷、互聯(lián)互通的現(xiàn)代公路網(wǎng)體系。截至2020年底，全省公路總里程12.31萬(wàn)公里，居全國(guó)第22位，其中：高速公路5096公里、普通國(guó)省道公路8030公里、農(nóng)村公路約11萬(wàn)公里；公路密度120.9公里/百平方公里，居全國(guó)第12位；公路橋梁5.2萬(wàn)座，居全國(guó)第3位；公路隧道2257座，居全國(guó)第2位。

公路的快速發(fā)展形成了龐大的公路資產(chǎn)規(guī)模，對(duì)公路資產(chǎn)管理也提出了巨大的挑戰(zhàn)。由于公路公共基礎(chǔ)設(shè)施具有資產(chǎn)數(shù)量大、覆蓋范圍廣、服務(wù)人口多、公益性強(qiáng)、投資金額大、投資來(lái)源多元化等特點(diǎn)，長(zhǎng)期以來(lái)缺少系統(tǒng)化的資產(chǎn)管理理念，尤其是非收費(fèi)公路，既不對(duì)其進(jìn)行價(jià)值管理，也不將其認(rèn)定為公路管理單位的資產(chǎn)進(jìn)行核算，只是通過(guò)記錄公路里程增減變動(dòng)情況對(duì)非收費(fèi)公路進(jìn)行實(shí)物管理。在實(shí)際操作中，由于相關(guān)法規(guī)制度尚不健全，公路管理主體無(wú)章可循，單位財(cái)務(wù)報(bào)表中不能如實(shí)地反映公路資產(chǎn)的價(jià)值。除此之外，存在著公路資產(chǎn)認(rèn)定不統(tǒng)一、產(chǎn)權(quán)界面不清晰、財(cái)務(wù)核算制度不完善、資產(chǎn)處置不規(guī)范等一系列問(wèn)題。

2021年3月，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)了《公路資產(chǎn)管理暫行辦法》，結(jié)合此前出臺(tái)的公路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會(huì)計(jì)核算等規(guī)定，公路資產(chǎn)管理和會(huì)計(jì)核算才真正有章可循。但在工作實(shí)踐中，由于公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理等方面往往涉及多個(gè)部門，很多時(shí)候還涉及多個(gè)政府級(jí)次，而且相關(guān)政策過(guò)于籠統(tǒng)、可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致公路資產(chǎn)管理和會(huì)計(jì)核算工作進(jìn)展緩慢。目前，全省僅個(gè)別縣（市、區(qū)）對(duì)公路資產(chǎn)總量登記入賬，且資產(chǎn)價(jià)值計(jì)量和會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，也未登記資產(chǎn)信息卡，與政策要求尚有不少差距。

二、公路資產(chǎn)管理實(shí)踐的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題

為有效推進(jìn)我省公路資產(chǎn)管理和會(huì)計(jì)核算工作，省級(jí)財(cái)政、交通部門成立聯(lián)合專班，開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，擬制定我省《公路資產(chǎn)管理實(shí)施細(xì)則》和《公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會(huì)計(jì)核算實(shí)施細(xì)則》，明確公路資產(chǎn)重置成本標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各地進(jìn)一步明確管理主體，適時(shí)組織公路資產(chǎn)專項(xiàng)清查，摸清公路資產(chǎn)“家底”，及時(shí)填制公路資產(chǎn)信息卡和入賬核算，夯實(shí)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告和政府財(cái)務(wù)報(bào)告基礎(chǔ)。在此過(guò)程中，筆者認(rèn)為當(dāng)前公路資產(chǎn)管理實(shí)踐中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題有如下幾點(diǎn)：

（一）公路資產(chǎn)管理范圍界定有爭(zhēng)議

公路按是否收費(fèi)分為收費(fèi)公路和非收費(fèi)公路，其中收費(fèi)公路包括政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路。1984年國(guó)務(wù)院出臺(tái)“貸款修路，收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策，極大撬動(dòng)社會(huì)資金，推動(dòng)我國(guó)公路建設(shè)事業(yè)取得了跨越式發(fā)展?？h級(jí)以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人有償集資建設(shè)的公路稱為政府還貸公路，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路稱為經(jīng)營(yíng)性公路。2020年末，我省收費(fèi)公路里程5751.9公里，占全省公路總里程的4.7%，其中：政府還貸公路1020.2公里；經(jīng)營(yíng)性公路4731.7公里。非收費(fèi)公路和政府還貸公路屬于公路資產(chǎn)基本無(wú)疑義，但有觀點(diǎn)認(rèn)為經(jīng)營(yíng)性公路由企業(yè)投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理，應(yīng)該屬于企業(yè)資產(chǎn)，并非政府控制，不符合公路公共基礎(chǔ)設(shè)施范圍。倘若這種觀點(diǎn)成立，那么將會(huì)動(dòng)搖公路的公益性基礎(chǔ)設(shè)施的基本屬性，政府對(duì)高速公路進(jìn)行的交通、路政、養(yǎng)護(hù)等管理活動(dòng)也將失去法理依據(jù)。

（二）公路資產(chǎn)管理方式同質(zhì)化

長(zhǎng)期以來(lái)，公路管理部門由于理念、制度、人才、技術(shù)等因素限制，對(duì)公路資產(chǎn)管理還停留在初始階段，采用粗放的同質(zhì)化管理模式，僅對(duì)公路及其設(shè)施進(jìn)行實(shí)物管理。交通運(yùn)輸部已經(jīng)建立交通運(yùn)輸綜合統(tǒng)計(jì)調(diào)查等制度，對(duì)交通固定資產(chǎn)投資、公路環(huán)境、公路交通流量、收費(fèi)公路、公路養(yǎng)護(hù)等情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，但還只停留在數(shù)據(jù)上的統(tǒng)計(jì)，對(duì)公路資產(chǎn)的價(jià)值、使用狀況、績(jī)效等資產(chǎn)管理核心目標(biāo)都沒(méi)有涉及。同時(shí)，沒(méi)有考慮我國(guó)公路管理主體的差異性，目前，非收費(fèi)公路由各級(jí)政府管理，政府還貸公路由非營(yíng)利法人管理，經(jīng)營(yíng)性公路由公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)管理，管理主體有差異，所執(zhí)行的規(guī)章制度不同，管理要求必然會(huì)有不同。同質(zhì)化管理必然會(huì)產(chǎn)生大量低效、無(wú)效資產(chǎn)，偏離資產(chǎn)管理核心目標(biāo)。

（三）公路資產(chǎn)的初始計(jì)量困境

公路資產(chǎn)，包括公路用地、公路（含公路橋涵、公路隧道、公路渡口等）及公路附屬設(shè)施。按《關(guān)于進(jìn)一步做好政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度新舊銜接和加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算的通知》（財(cái)會(huì)〔2018〕34號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會(huì)計(jì)核算的通知》（財(cái)會(huì)〔2020〕23號(hào)）要求，對(duì)于尚未入賬的公路公共基礎(chǔ)設(shè)施，在《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》（財(cái)建〔2002〕394號(hào)）施行之后建成的，一般應(yīng)當(dāng)按照其初始購(gòu)建成本入賬；在《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》施行之前建成的，應(yīng)當(dāng)按照財(cái)會(huì)〔2018〕34號(hào)文有關(guān)規(guī)定確定初始入賬成本。但在工作實(shí)踐中，我省約2萬(wàn)公里的鄉(xiāng)道和6萬(wàn)公里的村道，公路資產(chǎn)數(shù)量大，其中大部分公路建成后經(jīng)多次改擴(kuò)建，再加上鄉(xiāng)級(jí)政府公路管理專業(yè)人員嚴(yán)重缺乏，短期很難收集項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算資料、項(xiàng)目移交資料、項(xiàng)目投資概（預(yù)）算等歷史資料，2021年年底前按此要求完成入賬有很大困難。

（四）公路資產(chǎn)處置存在特殊性

我省地處東南沿海，每年臺(tái)風(fēng)對(duì)部分公路造成的水毀塌方（據(jù)統(tǒng)計(jì)僅2020年水毀造成公路損失金額達(dá)7.9億元），在實(shí)際操作中，一般都由屬地公路管理部門應(yīng)急搶通，水毀路段通過(guò)應(yīng)急養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)工程予以修復(fù)，而修復(fù)資金基本費(fèi)用化。在此過(guò)程中，如果災(zāi)毀路段公路資產(chǎn)報(bào)廢按現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)處置程序操作（如提供造成損失的證明、報(bào)損價(jià)值清單等材料，報(bào)主管部門和財(cái)政部門層層審批，審批后上繳殘值收入等流程），將極大影響公路搶通修復(fù)進(jìn)度，阻礙公路暢通。另外，在公路改擴(kuò)建工程中經(jīng)常要利用部分老路，對(duì)其中部分路段截彎取值后就會(huì)造成一段段的廢棄公路，廢棄公路的資產(chǎn)如何報(bào)廢處置在實(shí)務(wù)操作中尚無(wú)好的做法，尚處政策空白區(qū)，長(zhǎng)此以往還存在一定的安全隱患。

三、解決相關(guān)問(wèn)題的若干思考

省級(jí)財(cái)政部門、交通運(yùn)輸主管部門要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，抓緊制定我省《公路資產(chǎn)管理實(shí)施細(xì)則》和《公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會(huì)計(jì)核算實(shí)施細(xì)則》，為全省公路資產(chǎn)管理主體提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，更好地服務(wù)高水平交通強(qiáng)省建設(shè)。地方各級(jí)財(cái)政、交通運(yùn)輸主管部門要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確任務(wù)分工和責(zé)任，理順機(jī)制，抓好落實(shí)，確保該項(xiàng)工作順利推進(jìn)。對(duì)本文提及的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，建議如下：

（一）所有公路均應(yīng)納入公路資產(chǎn)管理范圍

是否納入公路資產(chǎn)管理范圍，應(yīng)本著實(shí)質(zhì)重于形式的原則，并結(jié)合資產(chǎn)用途來(lái)判斷，只要是為滿足社會(huì)公共需求的公路公共基礎(chǔ)設(shè)施均應(yīng)納入。而且，收費(fèi)公路本質(zhì)上是一種特許經(jīng)營(yíng)或授權(quán)，國(guó)家讓渡的是一定期限的公路收費(fèi)權(quán)和公路附屬設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)，并沒(méi)有改變公路資產(chǎn)的歸屬。新出臺(tái)的政策也已經(jīng)將公路資產(chǎn)明確為國(guó)有資產(chǎn)，如《民法典》第254條，公路等基礎(chǔ)設(shè)施，依照法律規(guī)定為國(guó)家所有的，屬于國(guó)家所有；《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第3條和第59條，公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有；《公路資產(chǎn)管理暫行辦法》第21條，法律對(duì)公路權(quán)屬作出規(guī)定前，公路資產(chǎn)管理情況暫全部納入國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告；法律對(duì)公路權(quán)屬作出規(guī)定后，屬于國(guó)有資產(chǎn)的公路資產(chǎn)納入國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告。

（二）公路資產(chǎn)可根據(jù)實(shí)際情況實(shí)行差異化管理

對(duì)于已由企業(yè)入賬且承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)的經(jīng)營(yíng)性公路，暫時(shí)維持不變，由企業(yè)按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行核算，地方交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)填寫公路資產(chǎn)信息卡，設(shè)置備查簿進(jìn)行登記，匯總統(tǒng)計(jì)公路資產(chǎn)情況，等后續(xù)相關(guān)規(guī)定明確后，再進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于政府還貸公路和非收費(fèi)公路，原則上由承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)的各級(jí)各類行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)公路資產(chǎn)管理，特殊情況按照實(shí)質(zhì)重于形式的原則進(jìn)行管理。如我省存在經(jīng)營(yíng)性公路和政府還貸公路二合一的特殊情況，杭金衢高速公路原為經(jīng)營(yíng)性公路，但杭金衢高速公路拓寬一期、改擴(kuò)建二期均屬政府還貸公路，公路收費(fèi)和管理維護(hù)均合在一起，無(wú)法分開(kāi)，建議參照經(jīng)營(yíng)性公路模式進(jìn)行資產(chǎn)管理。另如政府還貸公路，應(yīng)當(dāng)按照政事分配的原則，依法設(shè)立專門的不以營(yíng)利為目的的法人組織，而實(shí)際管理過(guò)程中，政府還貸公路由企業(yè)運(yùn)管管理的現(xiàn)象普遍存在，我省政府還貸高速公路24條，其中省本級(jí)12條、市級(jí)12條，均由省市交投公司管理，據(jù)統(tǒng)計(jì)已在企業(yè)按《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》入賬資產(chǎn)總額1848.4億元。因此，建議考慮企業(yè)承擔(dān)還本付息兜底責(zé)任（即政府不完全承擔(dān)支出責(zé)任）、管理維護(hù)職責(zé)等因素，參照經(jīng)營(yíng)性公路模式進(jìn)行資產(chǎn)管理。

（三）公路資產(chǎn)初次計(jì)量可按重置成本入賬

對(duì)于公路資產(chǎn)初次計(jì)量，建議從實(shí)際出發(fā)，綜合考慮首次執(zhí)行時(shí)應(yīng)遵守的三種入賬原則的優(yōu)缺點(diǎn)，對(duì)不能取得初始購(gòu)建成本的公路資產(chǎn)按重置成本登記入賬。重置成本標(biāo)準(zhǔn)由省工作專班組織編制，公路資產(chǎn)記賬主體具體計(jì)算資產(chǎn)重置成本，履行內(nèi)部報(bào)批程序后作為初始入賬成本記賬，重置成本計(jì)算相關(guān)資料作為原始憑據(jù)。在編制公路資產(chǎn)重置成本時(shí)，可不考慮新舊程度系數(shù)，因?yàn)楣焚Y產(chǎn)自身特點(diǎn)和內(nèi)在規(guī)律，根據(jù)《公路法》規(guī)定，各級(jí)政府每年投入大量資金對(duì)公路實(shí)施大中修等養(yǎng)護(hù)工程和日常保養(yǎng)，這些支出《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)》已明確費(fèi)用化。據(jù)統(tǒng)計(jì)“十三五”期間，全省公路累計(jì)實(shí)施養(yǎng)護(hù)大中修（含預(yù)防性養(yǎng)護(hù)）工程3.1萬(wàn)公里，通過(guò)實(shí)施養(yǎng)護(hù)，公路路況水平穩(wěn)步提升，如我省普通國(guó)道路面使用性能指數(shù)（PQI）從2016年的91.8提升到2020年的92.2，普通省道從2016年的90.6提升到2020年的91.9，這也表明公路資產(chǎn)不同一般固定資產(chǎn)，通過(guò)日常檢查和實(shí)施維護(hù)基本能維持資產(chǎn)價(jià)值。

（四）考慮特殊性填補(bǔ)公路資產(chǎn)處置政策空白

《公路資產(chǎn)管理暫行辦法》中明確要求，對(duì)于公路資產(chǎn)處置和公路附屬設(shè)施出租、出借、對(duì)外投資等事項(xiàng)，由省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門根據(jù)工作實(shí)際制定相關(guān)的管理制度，并報(bào)送省級(jí)財(cái)政部門備案。因此，建議組織開(kāi)展專題研究，首先在全省范圍內(nèi)收集公路資產(chǎn)處置的特殊情形，包括各類管理主體資產(chǎn)處置的不同做法；其次是深度解讀各類政策，特別是今年印發(fā)的《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，以及收費(fèi)公路相關(guān)規(guī)章制度；再次要本著公開(kāi)、公平、公正的原則制定我省公路資產(chǎn)處置辦法，規(guī)范審批程序和處置行為，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；最后，各級(jí)財(cái)政部門、交通運(yùn)輸主管部門要進(jìn)一步加大對(duì)公路資產(chǎn)處置的監(jiān)管力度，建立健全資產(chǎn)處置監(jiān)督管理機(jī)制。