“十四五”交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資發(fā)展思路研究

范 娜

（甘肅省交通運(yùn)輸廳投融資管理辦公室，甘肅 蘭州 730030）

一、當(dāng)前交通投融資體制機(jī)制現(xiàn)狀分析

我國(guó)交通投融資政策體制機(jī)制發(fā)展經(jīng)過(guò)不斷演變，形成了公益性項(xiàng)目依靠發(fā)行一般債券和財(cái)政公共預(yù)算、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目依靠發(fā)行專項(xiàng)債券和利用社會(huì)資本投資兩個(gè)投融資體系,逐步建立起政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、多元籌資、風(fēng)險(xiǎn)可控的公路投融資模式。“十三五”期,通過(guò)多元化投融資手段,我國(guó)公路交通保持了較為平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，發(fā)展水平躍上新臺(tái)階，但在促進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施大發(fā)展的同時(shí),投融資環(huán)節(jié)自身存在的問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。

（一）公路建設(shè)資金需求與供給存在很大差距

按照“適度超前”的要求，未來(lái)10 至15年我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施仍將處于集中建設(shè)、加速成網(wǎng)的關(guān)鍵階段，建設(shè)任務(wù)依然繁重，資金需求規(guī)模十分龐大。自國(guó)家加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，規(guī)范投融資行為以來(lái)，投融資政策持續(xù)收緊，“十四五”期，國(guó)家投融資政策仍將趨嚴(yán)，中央資金的爭(zhēng)取難度進(jìn)一步加大，部分省份省級(jí)財(cái)政資金增長(zhǎng)乏力，公共財(cái)政預(yù)算和政府債券發(fā)行額度難以滿足公路建設(shè)資金需求，省級(jí)補(bǔ)助資金缺口大。市縣財(cái)力吃緊，財(cái)政資金多用于民生保障，用于交通發(fā)展的資金十分有限。地方政府一般債券發(fā)行空間有限，西部省份項(xiàng)目資源稟賦較差，吸引社會(huì)資本投資參與的長(zhǎng)效機(jī)制還沒(méi)有形成，難以支撐投資量巨大的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，致使交通建設(shè)資金異常緊缺，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺、剛性約束增強(qiáng)。

（二）保障交通可持續(xù)發(fā)展的政策制度體系還不健全

當(dāng)前交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)主要是國(guó)家高速公路“斷頭路”、集中連片特困地區(qū)和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略要求的互聯(lián)互通建設(shè)項(xiàng)目，客觀上存在建設(shè)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、預(yù)期收益低的特點(diǎn)，需要進(jìn)一步研究有效、具體的政策措施。一是保障收費(fèi)公路可持續(xù)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)亟待完善。受專項(xiàng)債券年發(fā)行量不確定、債券期限與收費(fèi)期限錯(cuò)配等因素影響，專項(xiàng)債券在交通領(lǐng)域使用不足、不充分，資金效益未充分發(fā)揮，政府收費(fèi)公路建設(shè)資金短缺問(wèn)題十分突出。修訂的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》尚未出臺(tái)，關(guān)于高速公路收費(fèi)期限到期后繼續(xù)收費(fèi)的政策遲遲未發(fā)布，收費(fèi)公路到期停止收費(fèi)將直接導(dǎo)致債務(wù)懸空，保障養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營(yíng)管理資金難以解決。二是隨著國(guó)家投融資體制深化改革和投融資模式的不斷創(chuàng)新，收費(fèi)管理運(yùn)營(yíng)體制也在發(fā)生變化，現(xiàn)行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》已難以滿足當(dāng)前多元化的交通發(fā)展實(shí)際工作需求和形勢(shì)的變化，對(duì)投融資創(chuàng)新也形成了一定的壁壘。投融資政策涉及部門(mén)較多，出臺(tái)的一系列政策制度難以充分發(fā)揮組合效應(yīng)，使得交通投融資手段面臨較大不確定性風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法一以貫之，相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利也無(wú)法清晰界定。

（三）存量債務(wù)化解難度較大

2021年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2021年年末，全國(guó)收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額121184.4億元，收費(fèi)公路債務(wù)余額79178.5億元，比上年末增加8517.3億元，增長(zhǎng)12.1%。2021年度，全國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)收入6630.5億元，支出總額為12909.3億元，其中，償還債務(wù)本金7164.8億元，償還債務(wù)利息3426.8億元，償還債務(wù)本息占比達(dá)到82%。由于高速公路里程逐年增加，投資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，部分運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目為籌集養(yǎng)護(hù)資金或償還債務(wù)利息舉借新債等原因，收費(fèi)公路債務(wù)余額不斷上升。隨著債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，還本付息支出不斷增加，而通行費(fèi)收入用于還本付息支出十分短缺，特別是受經(jīng)濟(jì)下滑影響，通行費(fèi)還在呈下降趨勢(shì)，需要依靠“借新還舊”維持資金平衡,勢(shì)必導(dǎo)致“借新還舊”的額度越來(lái)越高，息轉(zhuǎn)本現(xiàn)象難以緩解，債務(wù)積壓,資產(chǎn)負(fù)債率攀升。西部省份公路項(xiàng)目受資源稟賦不好、投資規(guī)模大、交通量低、回報(bào)周期長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)收益率差等客觀因素，公路存量項(xiàng)目債務(wù)總額大，政府債券發(fā)行期限普遍較短，省級(jí)交通政府存量債務(wù)還本付息壓力大，省級(jí)財(cái)政資金未來(lái)年度可用建設(shè)資金明顯下降。

（四）融資渠道單一，尚未形成可推廣借鑒的范本。

我國(guó)高速公路投資規(guī)模大、投資回收期長(zhǎng)，長(zhǎng)期以來(lái)，存在融資渠道單一，融資結(jié)構(gòu)不合理，過(guò)度依賴間接融資，可持續(xù)發(fā)展能力不足等問(wèn)題。隨著高速公路密度的增加，新建高速公路基本屬于偏遠(yuǎn)或加密路段，交通流量有限，隨著橋隧比增加、征地拆遷、材料人工的增加，高速公路造價(jià)大幅上升，建設(shè)成本高，新建高速公路通行費(fèi)收入不樂(lè)觀，尤其是中西部新建高速公路，不具備可投資性，投融資壓力巨大。各地積極探索資金籌措路徑，積極探索建設(shè)籌融資體制改革，在PPP模式、專項(xiàng)債券+市場(chǎng)化融資、存量資產(chǎn)再安排、企業(yè)戰(zhàn)略重組、交通+路衍經(jīng)濟(jì)、延長(zhǎng)項(xiàng)目合作期限、資產(chǎn)證券化（ABS）、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等方面進(jìn)行了有益探索，但投融資創(chuàng)新模式未形成規(guī)模效應(yīng)，還有待進(jìn)一步挖掘創(chuàng)新和推廣這些有效的經(jīng)驗(yàn)和做法。

二、十四五交通投融資工作面臨的新形勢(shì)

“十四五”時(shí)期，是開(kāi)啟加快建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)新征程，推動(dòng)公路交通高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，提升運(yùn)輸服務(wù)品質(zhì)，提高安全保障能力，全面加強(qiáng)公路與其他運(yùn)輸方式的銜接融合，當(dāng)好全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的開(kāi)路先鋒，必須高度重視交通投融資工作。

（一）加快完善交通投融資管理體制機(jī)制

深入準(zhǔn)確貫徹落實(shí)《政府投資條例》等政策法規(guī)，始終從交通的基礎(chǔ)性、公共性、服務(wù)性屬性出發(fā)，堅(jiān)持交通投融資工作始終由政府主導(dǎo)的價(jià)值取向，加快制定出臺(tái)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分落實(shí)機(jī)制和措施，保證各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，與當(dāng)?shù)刎?cái)力相匹配，增強(qiáng)政府投資的引導(dǎo)性和精準(zhǔn)性。鼓勵(lì)通過(guò)多元化市場(chǎng)融資方式拓寬融資渠道，最大限度鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本投入，切實(shí)增強(qiáng)投融資發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和活力，著力增加交通運(yùn)輸有效投資，提升資金使用效益，為優(yōu)化完善交通基礎(chǔ)設(shè)施供給結(jié)構(gòu)，加快交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)和“十四五”交通發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)、高效的資金保障。

（二）在穩(wěn)定資金來(lái)源及渠道的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元化的資金保障體系。

“十四五”期交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)重，建設(shè)資金需求大，為確保交通運(yùn)輸固定資產(chǎn)投資計(jì)劃按期完成，必須解放思想，創(chuàng)新工作思路，打通投融資渠道，拓寬投資項(xiàng)目資金來(lái)源。一是穩(wěn)定現(xiàn)有資金渠道，進(jìn)一步用足用好中央交通專項(xiàng)資金政策和政府債券政策；二是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極性，積極用好各方資源，發(fā)揮市場(chǎng)配置功能激發(fā)市場(chǎng)的活力，推動(dòng)交通與其他產(chǎn)業(yè)深度融合；三是深化合作積極爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)的支持，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，探索利用各類(lèi)新型融資工具，提高企業(yè)直接融資占比，進(jìn)一步降低資金成本，提升交通融資的可持續(xù)性；四是加大招商引資力度，積極引進(jìn)社會(huì)資本，通過(guò)資源配置、資產(chǎn)盤(pán)活、市場(chǎng)融資等新型建設(shè)模式，充分挖掘社會(huì)資金潛力，多渠道籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，全力拓展融資空間，創(chuàng)新融資機(jī)制。

（三）在保持一定的交通建設(shè)投資規(guī)模的基礎(chǔ)上，著力防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

打好防風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)役，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)是重中之重，化解交通建設(shè)存量債務(wù)、做好交通行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題，要妥善處理好需求與供給、規(guī)模與速度的關(guān)系，在利用好國(guó)家高度重視加大基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域補(bǔ)短板力度和穩(wěn)定有效投資的政策紅利基礎(chǔ)上，緊盯目標(biāo)任務(wù)，搶抓工期，確保投資任務(wù)如期完成。同時(shí)，要逐步建立規(guī)劃執(zhí)行與資金平衡保障機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資，積極防范行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從根本上降低金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。繼續(xù)深化交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革，不斷健全重大風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、研判、預(yù)警機(jī)制，加快形成投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、償債良性循環(huán)機(jī)制，建立多元化、可持續(xù)、能防控的資金保障渠道。

（四）科學(xué)編制投融資規(guī)劃，保障投資項(xiàng)目資金來(lái)源。

隨著國(guó)家對(duì)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理和規(guī)范地方政府舉債融資從嚴(yán)要求，政策環(huán)境進(jìn)一步趨嚴(yán)，籌融資渠道更加有限，必須堅(jiān)持把資金先行理念作為交通工作的重要落腳點(diǎn)。結(jié)合加快交通強(qiáng)國(guó)要求和各級(jí)財(cái)政自身財(cái)力情況，按照盡力而為、量力而行原則，做好交通投融資政策制度設(shè)計(jì)和路徑研究，配套制定合理可行的投融資規(guī)劃，促進(jìn)項(xiàng)目和資金相銜接，長(zhǎng)短期建設(shè)相統(tǒng)籌，投融資相協(xié)調(diào)，保持合理有效的投資規(guī)模。結(jié)合財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任，落實(shí)中央、省、市、縣各級(jí)財(cái)政資金渠道和標(biāo)準(zhǔn)，分門(mén)別類(lèi)按項(xiàng)目類(lèi)型和投資融需求落實(shí)可操作、可落地的籌融資方式和渠道，切實(shí)發(fā)揮投融資對(duì)交通發(fā)展規(guī)劃的協(xié)同作用，堅(jiān)持將資金保障作為推動(dòng)項(xiàng)目的前置基礎(chǔ)，促進(jìn)交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展。

三、進(jìn)一步創(chuàng)新交通投融資工作的思路

（一）加強(qiáng)政策引領(lǐng)，統(tǒng)籌完善交通投融資制度設(shè)計(jì)。

一是推動(dòng)上位政策制度更加成熟定型。健全交通投融資政策法律體系，加快推動(dòng)制定交通投融資上位法規(guī)，既保持投融資制度和治理體系的穩(wěn)定性，又要抓緊制定各項(xiàng)急需的配套制度，做好交通發(fā)展資金政策的頂層設(shè)計(jì)支持，推動(dòng)交通資金政策法定化、交通資金來(lái)源固定化。二是加強(qiáng)投融資模式創(chuàng)新的微觀政策研究，進(jìn)一步暢通發(fā)展路徑，鼓勵(lì)推動(dòng)投融資模式創(chuàng)新。如針對(duì)路衍經(jīng)濟(jì)專營(yíng)模式，研究出臺(tái)配套的操作指南，研究制定“交通+旅游”“交通+相關(guān)產(chǎn)業(yè)”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作范本、審批流程等，出臺(tái)交通劃撥用地實(shí)施兼容商業(yè)開(kāi)發(fā)用地政策、產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目立項(xiàng)審批相關(guān)政策，項(xiàng)目落地提供微觀政策支撐。三是健全政策制度落實(shí)機(jī)制。加強(qiáng)投融資頂層設(shè)計(jì)文件的宣貫，緊跟國(guó)家政策導(dǎo)向，做好交通投融資的探索、試點(diǎn)、推廣等工作，形成各種投融資模式的操作范本，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。可推動(dòng)成立省級(jí)層面交通投融資工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)全省交通投融資工作和政策落實(shí)，強(qiáng)化政府和行業(yè)統(tǒng)籌力度，形成系統(tǒng)化、一體化的組織體系，將中央補(bǔ)助資金、省市縣可用財(cái)力、市縣地方政府資源和相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌融合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)政府投資使用效率最大化，最大限度發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)投資的作用。

（二）積極爭(zhēng)取財(cái)政資金投入，進(jìn)一步加大財(cái)政性資金保障。

一是積極爭(zhēng)取中央政策支持，充分發(fā)揮各類(lèi)行業(yè)政策資金保障作用，加大車(chē)購(gòu)稅補(bǔ)助資金、中央預(yù)算內(nèi)資金投入力度。二是強(qiáng)化地方政府責(zé)任，進(jìn)一步建立健全省市縣公共財(cái)政投入機(jī)制，徹底扭轉(zhuǎn)“交通部門(mén)辦交通”的傳統(tǒng)發(fā)展理念，壓實(shí)落實(shí)省市縣政府的責(zé)任，增加政府公共財(cái)政投入力度，解決省市縣政府財(cái)政投入長(zhǎng)期“缺位”和“不到位”問(wèn)題。三是保障省級(jí)財(cái)政資金的穩(wěn)定供給，統(tǒng)籌省級(jí)部門(mén)閑置資金，建立一定規(guī)模的省級(jí)政府資本金資金池，保證用于交通項(xiàng)目的政府資本金維持固定基數(shù)，并逐年呈比例增長(zhǎng)，確保力度不減弱、總量有增加。四是繼續(xù)開(kāi)好舉債融資的“前門(mén)”，爭(zhēng)取適度擴(kuò)大發(fā)行地方債券規(guī)模，滿足正常合理的融資需求，嚴(yán)控資金使用領(lǐng)域，堅(jiān)決遏制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）營(yíng)造優(yōu)質(zhì)的交通營(yíng)商環(huán)境，廣泛吸引社會(huì)資本。

全面開(kāi)放交通市場(chǎng)，平等對(duì)待各類(lèi)市場(chǎng)主體，創(chuàng)造條件吸引各類(lèi)社會(huì)資本依法合規(guī)參與交通項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，保障各類(lèi)社會(huì)資本的平等權(quán)利和公平待遇，全面激發(fā)市場(chǎng)活力。深刻轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化服務(wù)改革，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，做好招商引資項(xiàng)目的全流程服務(wù)保障工作，主動(dòng)協(xié)調(diào)對(duì)接、靠前服務(wù)，開(kāi)辟“綠色通道”，營(yíng)造公開(kāi)、透明、平等的營(yíng)商環(huán)境。搭建政府、行業(yè)與銀行、企業(yè)的定期推介交流平臺(tái)，建立暢通有效的政企溝通機(jī)制和信息共享機(jī)制，積極推介包裝成熟的重大項(xiàng)目，及時(shí)傳遞國(guó)家利好政策，推動(dòng)政企溝通常態(tài)化。政府部門(mén)秉持契約精神，誠(chéng)信履約、兌現(xiàn)承諾；企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；行業(yè)部門(mén)總體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好對(duì)接服務(wù)工作；銀行金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)服務(wù)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，多方共同努力，加大“引強(qiáng)入交”、“引資入交”力度，持續(xù)深化政銀企合作成果。

（四）探索創(chuàng)新投融資方式，多渠道籌措交通運(yùn)輸發(fā)展資金。

一是規(guī)范、高質(zhì)開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作（PPP）。切實(shí)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的可行性論證研究，規(guī)范開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，嚴(yán)格落實(shí)政府支出責(zé)任。進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目操作流程，強(qiáng)化PPP合同內(nèi)容審查，落實(shí)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配方案，構(gòu)建合理、清晰的權(quán)責(zé)利關(guān)系，提高PPP項(xiàng)目落地和推進(jìn)實(shí)施效率。二是多措并舉盤(pán)活存量資產(chǎn)。鼓勵(lì)具備條件的項(xiàng)目通過(guò)資產(chǎn)證券化（ABS）、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等方式盤(pán)活存量資產(chǎn)。在調(diào)研分析不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，以及公眾對(duì)高品質(zhì)出行服務(wù)的需要方面，通過(guò)適度調(diào)整增加收費(fèi)公路進(jìn)出口布局，規(guī)劃建設(shè)成本較低的連接線，發(fā)揮與新建一條高速公路相同的作用，盤(pán)活帶動(dòng)公路存量資產(chǎn)和沿線資源，放大融合發(fā)展乘數(shù)效應(yīng)。三是大力發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)。探索路衍經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式和新路徑，深化拓展路衍經(jīng)濟(jì)上下游產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建起“一業(yè)帶動(dòng)、多業(yè)支撐、跨界融合、聯(lián)動(dòng)發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新格局，加快培育形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。四是探索開(kāi)展“專項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資”。積極發(fā)揮專項(xiàng)債券作為符合條件項(xiàng)目資本金的杠桿作用，主動(dòng)對(duì)接金融機(jī)構(gòu)，積極推介項(xiàng)目，合理推動(dòng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目市場(chǎng)化融資。五是試點(diǎn)推行政府收費(fèi)公路“委托建設(shè)運(yùn)營(yíng)”。按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作”的原則,將政府收費(fèi)公路項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及缺口資金籌集等委托國(guó)有全資企業(yè)全過(guò)程負(fù)責(zé)，被委托企業(yè)以自有資金和市場(chǎng)融資資金補(bǔ)足項(xiàng)目建管運(yùn)營(yíng)的資金缺口,可有效彌補(bǔ)收費(fèi)公路項(xiàng)目資本金缺口，發(fā)掘路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)潛力，實(shí)現(xiàn)“路產(chǎn)”聯(lián)動(dòng)建設(shè)開(kāi)發(fā)。六是設(shè)立交通發(fā)展投資基金。通過(guò)股權(quán)投資等方式支持交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，允許基金適度投資交通領(lǐng)域外的高回報(bào)項(xiàng)目，解決項(xiàng)目資本金來(lái)源不足問(wèn)題，有效發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)作用。