加強高速公路項目資金管理安全性及效益性的建議

蔡麗云

（廣東紫惠高速公路有限公司）

高速公路作為城市交通網(wǎng)中最重要的組成部分，其項目建成質(zhì)量將直接影響城市的經(jīng)濟發(fā)展狀況，因此近年來在高速公路方面的立項與投資力度持續(xù)加大，投資金額持續(xù)升高。但通過以往工程管理的經(jīng)驗來看，高速公路項目在資金管理方面仍然存在許多風(fēng)險隱患，嚴重時甚至?xí)蛸Y金鏈斷裂而造成工程停工、爛尾以及農(nóng)民工工資無法支付等諸多問題，因此深入探究高速公路項目的資金管理問題，對于城市交通網(wǎng)的繁榮發(fā)展具有現(xiàn)實意義。

一、高速公路項目在資金管理方面的風(fēng)險問題

（一）集資籌款階段資金到位難的問題

在高速公路工程建設(shè)的項目規(guī)劃階段，相關(guān)人員需要預(yù)先做好工期問題的研究與把控，以廣東省為例，通常9～12月為高速公路工程的最佳施工時期，但由于各地財政預(yù)算指標下達的時間節(jié)點是固定的，且必須要經(jīng)過層層上報的審批流程，從項目上報日開始算起，往往需要數(shù)月的周期時長資金才能分批到位。若是高速公路項目等到工程款項進賬再開始規(guī)劃組織建設(shè)，往往就會錯過工程最佳施工期，使工程實際施工成本與施工難度都急劇升高，這就使得已經(jīng)立項的高速公路項目不得不通過商業(yè)金融機構(gòu)的貸款額度，對工程款項提前墊付。但高速公路項目相比于其它工程項目來說，由于投資成本量巨大，建設(shè)單位無法一次性從銀行取得相應(yīng)的額度，這樣就必須將高速公路項目的機械租賃費用、人工費用以及材料費用等分段結(jié)清。但這樣的集資籌款方式，很容易使建設(shè)單位因負債比例過高而無法在商業(yè)金融機構(gòu)取得下一次結(jié)算的貸款額度，出現(xiàn)人工、材料、機械費用的拖欠問題,不僅容易導(dǎo)致工程被迫停工，影響工程質(zhì)量，嚴重時甚至?xí)l(fā)一系列的社會風(fēng)險。

（二）項目資金使用階段的風(fēng)險問題

項目資金使用階段的主要風(fēng)險有兩種：

一是工程超支預(yù)算的問題。這是土建工程行業(yè)存在的通病問題，由于施工監(jiān)理不力、工程量上報不及時、審計監(jiān)察單位存在松懈，或者是高速公路工程建設(shè)的單位材料價格浮動過大等原因，出現(xiàn)工程款項超支預(yù)算。除了上述原因，工程變更也會導(dǎo)致項目資金預(yù)算超支，高速公路項目在建設(shè)時，往往要考慮到周邊自然地質(zhì)情況，如地下水文條件不滿足項目建設(shè)需求時，就需要對工程選址或施工技術(shù)進行重新規(guī)劃設(shè)計，所以工程變更情況的出現(xiàn)不是人為可控的，在高速公路項目中變更也是較為頻繁的,這樣的環(huán)境下若是施工單位在辦理變更簽證時隨意性過大，未經(jīng)上報擅自進行工程變更，也很容易導(dǎo)致項目資金超出預(yù)算。另外，由于高速公路工程在設(shè)計上出現(xiàn)了技術(shù)不合理的因素，也可能導(dǎo)致實際項目開展時為了達到設(shè)計方案的質(zhì)量目標，而采取了其它補償技術(shù)，從而提高了施工技術(shù)與材料成本。此外，工程線路經(jīng)過林地田地時，由于征地補償問題，也會使項目資金出現(xiàn)超預(yù)算的問題。

二是一些施工單位為了追求工程進度，在資金未到位的情況下盲目開展工程，會使高速公路項目的資金鏈出現(xiàn)缺口甚至斷裂。

（三）項目資金支付風(fēng)險

高速公路項目的支付風(fēng)險一方面是由于參與資金支付結(jié)算的單位過多造成的，資金支付對象主要由建設(shè)單位、商業(yè)貸款銀行與施工方三方構(gòu)成，而施工單位往往還由分包工程段的各個參建單位組成，這就導(dǎo)致了高速公路項目在資金支付環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)支付問題。這種支付問題在各方都容易出現(xiàn)，如施工方會選擇在申請撥款時，利用較高的定額套取，使工程材料價格成本變得比實際虛高；而建設(shè)單位在施工單位申請撥款時往往還要經(jīng)過上級部門、財政部門等單位的層層審批，嚴重影響了資金到位的實際效率，使工程進度直接受到影響。另一方面，高速公路項目資金的核算結(jié)果可能會出現(xiàn)無法與真實的工程款項相對應(yīng)的現(xiàn)象：一是高速公路項目在工程款項方面沒有按照獨立賬目的原則進行核算，導(dǎo)致工程材料、人工費用與管理費、規(guī)費等費用合計信息嚴重失真偏高，難以反映真實的工程量進度和工程開展質(zhì)量；二是高速公路項目本身的日結(jié)工程款項，沒有被納入建安費用的管理范疇，這樣就無法保證項目資金核算具有真實性和準確性；三是工程結(jié)算的審批程序不嚴，往往不對工程開展期間的原始憑證票據(jù)進行核查，而是僅僅憑著工程撥款的審批單就能夠申請撥款結(jié)算。

此外，在工程項目資金到位前，經(jīng)過信貸辦理入賬的較大數(shù)額資金往往不是直接入賬接受相關(guān)部門授權(quán)審批的，使得資金在賬外游走時間過長，也會導(dǎo)致高速公路項目資金的貪污挪用問題屢禁不止。

二、從資金使用效益方面考慮的資金管理措施

（一）加強項目資金的籌措管理，確保資金量充足

鑒于工程資金充足與否對于工程開展的實際影響，高速公路項目的相關(guān)單位應(yīng)當在項目開展初期就做好統(tǒng)籌規(guī)劃，負債單位需要考慮工程款項墊付時的負債比例問題，避免因負債過高導(dǎo)致無法從貸款銀行取得足夠額度的問題?？蓮膬蓚€方面來考慮高速公路項目開展的負債問題：一是負債額度問題，需要通過工程開展前期的工程概算，來獲知較為準確的工程項目款總額，并在工程進度規(guī)劃中，將各個工程開展階段預(yù)支出款項列明，從而分批次、分撥地規(guī)劃好每一筆項目資金的到位時間。同時需要注意的是，為了避免工程預(yù)算超支導(dǎo)致項目難以正常開展的問題，應(yīng)當在概預(yù)算中預(yù)留出總款項的10%作為彈性預(yù)算空間，當出現(xiàn)超支預(yù)算的現(xiàn)象時，可以由彈性預(yù)算補足。二是貸款利息率的問題，高速公路項目中，需要向商業(yè)銀行申請的貸款額度巨大，為了減少因大數(shù)額商業(yè)貸款所產(chǎn)生的利息成本，可以考慮多行聯(lián)貸的形式來取得足額資金，這樣由于貸款的相對數(shù)額較低，會使利息成本壓力相應(yīng)地減少，從而使高速公路項目的資金使用效益最大化。由于高速公路項目的投資建設(shè)規(guī)模大、資金需求大，所以必須要根據(jù)工程投資計劃的列支，來將計劃拆解為精確的年、月時間，并將所有出現(xiàn)的籌措資金渠道按照利息率由高到低排列，盡量要做到利息低的貸款渠道資金早投入使用，利息高的渠道資金晚投入使用。同時還要根據(jù)資金的實際成本效益，對資金到位后的還貸計劃進行詳細規(guī)劃，在不出現(xiàn)資金缺口的前提下，選擇利息最低的還貸方案。

除此之外，應(yīng)當在項目籌劃期間，積極協(xié)調(diào)上級部門做好資金儲備工作，如成立高速公路項目的專項基金，采用商業(yè)融資的籌措手段，等財政部門撥付的項目資金到位后，直接用撥付款項來清償商業(yè)融資的有價證券，這樣相比于直接的商業(yè)貸款來說，一是具有成本效益，清償有價證券的利息成本要遠低于商業(yè)信貸；二是較容易滿足項目資金的額度需求，利用商業(yè)融資手段籌措項目資金，往往會帶來比商業(yè)信貸更大規(guī)模的資金流入量。

（二）降低項目資金的使用成本

在項目開展上，首先應(yīng)當對高速公路工程方案設(shè)計的可行性與經(jīng)濟性進行評估衡量，重點是對自然環(huán)境、土地資源以及地質(zhì)水文條件以及施工采用的技術(shù)工序成本進行評估，使項目做到“因地制宜”。如高速公路地段比較復(fù)雜的，應(yīng)當綜合衡量穿越與繞過方案的技術(shù)可行性與技術(shù)成本問題。同時，應(yīng)當根據(jù)高速公路項目的實際投入使用需求與未來需求，刪減設(shè)計中出現(xiàn)的非必要附屬工程，從而直接使項目資金投入成本得到有效縮減。

另一方面，設(shè)計單位應(yīng)對工程方案中的所有技術(shù)指標進行合理規(guī)劃，在確保工程質(zhì)量與承載功能的大前提下，盡量利用縱面、平面與斷面技術(shù)，設(shè)計好高速公路的線路與走向。若高速公路項目中存在多種可供選擇參考的技術(shù)方案，應(yīng)當遵循成本適用性原則對方案進行比選，但不應(yīng)以犧牲公路投入使用后的養(yǎng)護性能為代價，選擇前期投入少的技術(shù)方案。若是工程選址位置的地質(zhì)水文條件滿足需求，應(yīng)當優(yōu)先考慮低路堤、淺路壑的工程技術(shù)方案，通過直接減少工程用料與施工量的方式，有效控制項目資金成本支出。

高速公路工程項目在實際開展期間，難免會涉及到工程征地問題，因此在工程選址方面，應(yīng)當充分利用工程場地附近的荒山、無人區(qū)、荒地等國土資源優(yōu)勢，盡量減少因線路經(jīng)過農(nóng)田、林地等而出現(xiàn)征地補償款項費用支出。

（三）通過項目建設(shè)的前期準備縮減資金預(yù)算

前期準備主要是指做好施工合同段的劃分與招投標工作，高速公路工程通常為了工期與成本需求，往往會選擇將不同施工段承包給多個參建單位來共同組織施工，因此會涉及到工程合同段劃分的問題。工程合同段的劃分不宜分配過大或過小，若合同額過小，會導(dǎo)致參建單位增多，給施工現(xiàn)場的組織協(xié)調(diào)以及不同工段核算帶來非常大的困難；而合同額設(shè)置得過大，一方面由于能夠滿足分包需求的施工單位較少，不利于通過招投標尋找最具有價格優(yōu)勢的施工合作單位；另一方面是合同額過大會導(dǎo)致工程資金缺口被放大,更容易出現(xiàn)資金斷裂的風(fēng)險問題。其合同金額的確定，需要根據(jù)幾個不同方面來判斷：一是通過項目開展前的概預(yù)算工作，核算出項目的各個不同標段的成本價格綜合；二是同種工程性質(zhì)的標段盡量靠近集中，為技術(shù)交底與現(xiàn)場組織協(xié)調(diào)工作提供有利環(huán)境；三是要考慮到設(shè)備、材料與人力的配置合理性，現(xiàn)場應(yīng)當盡量控制土石方的取土棄土量，減少瀝青材料的運輸距離與臨時使用場地數(shù)量?？傊椖拷ㄔO(shè)的前期準備，就是通過合理化的合同段劃分，來實現(xiàn)最優(yōu)資金使用效益的目的。

三、從資金安全性方面考慮的資金管理措施

（一）加強資金風(fēng)險控制管理

高速公路項目的建設(shè)單位，在項目開展前，應(yīng)當在基于對概預(yù)算細致分析的結(jié)果之上，將全年度的資金預(yù)算計劃制定出來，并將工程費用中的人工費、材料費、管理費、機械費、規(guī)費等主要成本費用支出細化到月支出預(yù)算；而征地賠償款項等不經(jīng)常出現(xiàn)的預(yù)算內(nèi)容，則可以累計為年度總和。當項目中出現(xiàn)因場地受限、地質(zhì)水文條件受限、自然災(zāi)害影響等客觀原因，確需工程變更的，應(yīng)當首先將項目開展的現(xiàn)場情況逐級上報給建設(shè)單位審批，并由雙方的項目負責人在現(xiàn)場辦理變更簽證后，方可進行變更。在資金的使用環(huán)節(jié)，應(yīng)當健全資金風(fēng)險管理制度，建立可行性高且有效的多級聯(lián)動監(jiān)督體系，包括由三級監(jiān)管責任制的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督、審計監(jiān)督以及群眾監(jiān)督等多種內(nèi)部外部監(jiān)督渠道。其中財務(wù)管理部門，應(yīng)當對每一筆不同批次到位的資金進行仔細審核，包括資金的數(shù)額、投入用途、真實性、入賬出賬時間、合法性等信息與資金預(yù)算計劃進行嚴格比對，避免因職務(wù)風(fēng)險問題使項目資金被貪污挪用。另外，還要不斷完善工程監(jiān)理、工程量核算與竣工交付驗收等程序，將資金預(yù)算多支、虛支、錯支等問題從源頭處進行控制。如果項目開展過程中出現(xiàn)了超支預(yù)算問題，應(yīng)當查明具體超支原因并對相關(guān)負責人員進行追責處理，若經(jīng)查明超支問題是外界不可抗力因素導(dǎo)致的，還應(yīng)當由施工單位與建設(shè)單位共同協(xié)商損失的承擔方案。

（二）強化資金管理約束機制

建設(shè)單位可以與金融機構(gòu)簽訂代理監(jiān)管資金的服務(wù)協(xié)議，這樣由參建各單位向銀行提供工程中標合同以及其它相關(guān)材料，并由金融機構(gòu)、施工單位與建設(shè)單位三方在月支出預(yù)算計劃的基礎(chǔ)上，將資金流入用款情況拆解為按天撥款，這樣的約束機制下，施工單位可以按照撥款計劃及時地獲取正常額度的資金量，若出現(xiàn)需要預(yù)支或額外撥款的情況，應(yīng)當在建設(shè)單位批復(fù)后，方可由金融機構(gòu)放款。這種即用即貸的撥款方式主要有三點好處：一是可以直接節(jié)約項目資金的使用成本；二是避免資金到位后，沒有及時入賬，而是長期游走賬外的管理風(fēng)險問題；三是可以將項目中不同用途的款項分別以獨立銀行賬戶形式進行管理，便于后期審計工作開展。

在此基礎(chǔ)上，建設(shè)單位應(yīng)當在項目開展期間按照工程合同嚴格執(zhí)行工程計量核算程序，由項目駐地工程監(jiān)理人員負責收集施工單位的支付月報信息，并對月報程序和計算結(jié)果進行核對，主要是查看是否存在扣除項目的遺漏部分、程序是否規(guī)范、工程變更的簽證以及批復(fù)手續(xù)是否齊全等，并將核對信息及時整理上報建設(shè)單位進行審批。

四、結(jié)語

綜上所述，由于高速公路項目建設(shè)工程規(guī)模較大、資金投入量多、支付結(jié)算涉及的對象多，給項目資金管理方面帶來了諸多困難與不變。因此需要建設(shè)單位與施工單位做好溝通協(xié)調(diào)，從項目資金的使用效益與安全風(fēng)險兩個方面綜合考量，做好項目資金的管理工作，確保項目建設(shè)順利開展。