關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

張仁忠

（泰安市總工會，山東 泰安 271000）

我國的預(yù)算管理尚處于起步階段，與發(fā)達國家預(yù)算管理相比，還處于較低水平，預(yù)算管理發(fā)展速度與經(jīng)濟發(fā)展速度還有較大差距。這樣下去，就會出現(xiàn)工作效率變低，資金使用效益變差，腐敗風(fēng)險增大、政府公信力下降等不良現(xiàn)象。提升行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制能力，提高其預(yù)算管理水平，促進財政資金的發(fā)揮最大效益，成為擺在我們面前刻不容緩的任務(wù)。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)涵和內(nèi)容

行政事業(yè)單位預(yù)算就其本質(zhì)來說，就是本單位的年度財務(wù)收支打算，它是以公共事業(yè)發(fā)展計劃和管理任務(wù)為依據(jù)，經(jīng)規(guī)定程序批準后來實施的計劃。是本單位和財政部門關(guān)于財政資金領(lǐng)撥繳銷等往來關(guān)系的表現(xiàn)，決定著本單位目標規(guī)劃的規(guī)模、決定著事業(yè)任務(wù)的方向，是本單位完成各項工作任務(wù)的資金保證。

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是指通過預(yù)算編制、執(zhí)行、考核和監(jiān)督等方法，為實現(xiàn)預(yù)定的經(jīng)濟目標或管理目標而進行的相關(guān)財務(wù)活動。

按預(yù)算管理層級，行政事業(yè)單位分為一級、二級和三級三個層面的核算單位，三級核算單位被稱為基層核算單位，是指沒有下屬預(yù)算單位的單位。按預(yù)算管理內(nèi)容，分為全額經(jīng)費管理、差額經(jīng)費管理、自收自支經(jīng)費管理，自收自支管理也屬于預(yù)算管理的一部分，按照相關(guān)規(guī)定編制預(yù)算，接受財政、審計等部門的監(jiān)督。本文著重從基層核算單位探討預(yù)算管理問題。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及成因

（一）預(yù)算管理存在的問題

1.預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

行政事業(yè)單位預(yù)算編制是預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，是預(yù)算管理的先決條件，其重要性無可替代。目前，還存在以下問題，一是缺乏全局性、前瞻性是行政事業(yè)單位預(yù)算編制的一個問題。有些行政事業(yè)單位編制預(yù)算，往往是在去年預(yù)算數(shù)的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)整后確定為本年預(yù)算數(shù)，沒有站在單位全局的角度考慮問題，對全年的收支預(yù)測不夠充分，對全年目標籌劃不夠詳細，對重點工作沒有合理估計，造成預(yù)算與實際情況差異較大，有些項目資金大量結(jié)余，有些項目資金嚴重不足。二是預(yù)算編制內(nèi)容不夠詳盡，多數(shù)項目預(yù)算編制只列項目名稱，缺乏具體列支內(nèi)容和數(shù)據(jù)支撐，即使記載了具體內(nèi)容，對支出金額也沒有科學(xué)的估計，把預(yù)算內(nèi)容能夠詳細到一張紙、一支筆是我們追求的目標。三是預(yù)算編制時間緊，任務(wù)重，財政部門留給單位預(yù)算編制的時間很短，每年的預(yù)算編制任務(wù)從部署到上報，大約不到一個月時間，工作繁瑣，時間倉促，極大地影響了預(yù)算編制的質(zhì)量。

2.預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性

行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，編制的目的是為了本單位工作開展提供依據(jù)和約束。但事實上，我們發(fā)現(xiàn)，預(yù)算執(zhí)行不夠嚴肅，隨意更改預(yù)算的行為時有發(fā)生。一是預(yù)算執(zhí)行不能進行全過程控制。行政事業(yè)單位的財務(wù)部門是預(yù)算的編制部門，各業(yè)務(wù)部室是預(yù)算的執(zhí)行部門，執(zhí)行的適當(dāng)與否一般由財務(wù)部門來控制，由于沒有專門的監(jiān)督部門，預(yù)算執(zhí)行無法得到動態(tài)的控制與監(jiān)督，財務(wù)部門無法實時掌握預(yù)算執(zhí)行進度，無法及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中是否有超預(yù)算、無預(yù)算支出，在年底結(jié)賬時才發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的問題，只能相互調(diào)劑，潦草補救。二是預(yù)算審批程序不嚴密。在預(yù)算執(zhí)行過程中，業(yè)務(wù)部室不嚴格遵守自己的預(yù)算，審批程序不與預(yù)算嚴格核對，或者明知沒有預(yù)算也擅自審批。三是預(yù)算調(diào)整不規(guī)范。預(yù)算調(diào)整和預(yù)算編制同等重要，一些部門隨意調(diào)整預(yù)算，把預(yù)算調(diào)整變成修復(fù)、補救預(yù)算管理的一種手段。

3.預(yù)算監(jiān)督不到位

沒有監(jiān)督，就沒有落實。監(jiān)督需要法律法規(guī)作為依據(jù)，監(jiān)督需要執(zhí)行監(jiān)督的部門隊伍。目前，行政事業(yè)單位普遍存在預(yù)算監(jiān)督不到位的問題。一是預(yù)算監(jiān)督管理辦法尚未建立。預(yù)算法實施條例規(guī)定，本級財政部門應(yīng)當(dāng)對行政事業(yè)單位預(yù)算管理進行財政監(jiān)督，審計部門應(yīng)當(dāng)對預(yù)算執(zhí)行情況和決算進行審計監(jiān)督，這是從政府層面規(guī)定的監(jiān)督依據(jù)。從單位內(nèi)部來說，相當(dāng)多的行政事業(yè)單位沒有建立科學(xué)的預(yù)算監(jiān)督辦法，缺乏關(guān)于預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)節(jié)、考核等方面的監(jiān)督，缺乏事前、事中、事后的全程監(jiān)督，對全面預(yù)算管理的要求相距甚遠。二是不相容崗位不分離。財務(wù)部門負責(zé)預(yù)算的全部工作，從編制開始到預(yù)算執(zhí)行、再到預(yù)算監(jiān)督都在同一部門，不能充分執(zhí)行高質(zhì)量的監(jiān)督職責(zé)。三是預(yù)算信息公開制度不夠完善。國家明確規(guī)定了政務(wù)信息應(yīng)該依法公開，但預(yù)算信息公開沒有明確的標準，公開信息過于籠統(tǒng)和簡單，大部分只有一堆數(shù)字，沒有詳細說明，讓大眾看不清，看不懂，很難形成廣泛的社會輿論監(jiān)督。

4.決算不嚴謹，會計信息質(zhì)量低

會計決算不但總結(jié)和反映了年度預(yù)算的執(zhí)行情況，而且為下一年度預(yù)算編制提供了相關(guān)信息，為相關(guān)政策調(diào)整和進一步做好財政管理提供了重要依據(jù)。目前，基層行政事業(yè)單位在會計決算編制中存在以下三點問題。一是重視預(yù)算執(zhí)行，輕決算編制。預(yù)算執(zhí)行體現(xiàn)了預(yù)算的全面性，是在工作實踐中進行的，單位往往只重視經(jīng)費是否充足，能否滿足業(yè)務(wù)的正常開展，而片面地認為，決算只是年度結(jié)束后的整體核算，只是對財務(wù)狀況和資金使用情況的事后匯總，認為沒有多大意義，對決算編報工作往往重視不足，導(dǎo)致決算的會計信息質(zhì)量大打折扣。二是決算的編制口徑隨意性較強，編制方法不統(tǒng)一。由于對財務(wù)決算重視度不高，加上一些財務(wù)人員的編制水平有限，在編制過程中，遇到與編制說明不相關(guān)或不明確的事項，不經(jīng)過認真細致的分析，不經(jīng)過踏踏實實的校對，就想當(dāng)然地對編制口徑和方法隨意變動，致使決算編制的嚴謹性、一致性沒有落到實處。三是報表不能反映賬目，決算數(shù)據(jù)與真事情況存在差異。由于會計基礎(chǔ)工作不扎實，財務(wù)人員編報決算時對賬賬，賬實等校驗不到位，會計核算與報表填報口徑存在差異等原因，導(dǎo)致決算常常出現(xiàn)賬表不符，數(shù)據(jù)失真等問題。

5.預(yù)算評價與考核存在的問題

預(yù)算評價和考核是調(diào)動單位全體職工預(yù)算管理積極性的重要手段。目前，行政事業(yè)單位預(yù)算評價和考核存在以下問題，一是沒有建立科學(xué)的績效考核體系，考核指標單一，考核不全面。一般僅局限于財務(wù)指標，預(yù)算內(nèi)容沒有進一步細化，僅僅是對預(yù)算結(jié)果進行評價，并沒有貫穿預(yù)算管理全過程的評價指標。二是評價缺乏權(quán)威性。評價人員政策把控不到位，實際操作能力不足，無法精確衡量定性指標，甚至存在自己打分，致使評價結(jié)果不公正。三是評價結(jié)果運用不夠充分，評價考核結(jié)果與激勵獎懲辦法沒有有機結(jié)合，對于單位各部門、各員工的激勵、監(jiān)督、約束等作用不明顯。

（二）預(yù)算管理問題的成因分析

1.預(yù)算管理意識缺乏

預(yù)算管理意識薄弱是行政事業(yè)單位直接出現(xiàn)上述預(yù)算管理問題的原因之一。首先是領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)算意識缺失，認為預(yù)算管理是財政部門的要求，只要能報表就可以，沒有從法律層面、治國的角度考慮問題，導(dǎo)致預(yù)算松散，約束力不足，財政資金使用效果偏低。其次，由于預(yù)算執(zhí)行部門不夠重視，認為預(yù)算管理是財務(wù)部門的事情，與本部門無關(guān)，協(xié)調(diào)配合程度下降，甚至消極對抗，未能達到全員參與的目的，導(dǎo)致預(yù)算管理執(zhí)行不力，流于形式。

2.預(yù)算管理體系有待完善

預(yù)算管理體系不完善是導(dǎo)致預(yù)算管理問題的另一個主要原因。行政事業(yè)單位尚未建立健全的預(yù)算管理體系。預(yù)算管理工作缺乏依據(jù)或執(zhí)行不嚴格，沒有建立有效的獎懲約束制度，致使員工工作缺乏主動性、積極性，進行預(yù)算執(zhí)行時責(zé)任感不強，預(yù)算管理執(zhí)行的結(jié)果與預(yù)算之間存在很大的差異，無法達到預(yù)算應(yīng)有的控制效果，最終，我們不能高質(zhì)量完成預(yù)算管理。最近，財政部門高度重視建立和完善內(nèi)部控制制度，出臺了一系列預(yù)算管理方面的文件制度，但因為內(nèi)部控制制度覆蓋范圍還不全面，執(zhí)行還不到位，不能對各個崗位和環(huán)節(jié)進行有效的控制，從而不能發(fā)揮預(yù)算管理應(yīng)有的作用。

3.預(yù)算管理的信息化水平有待提高

預(yù)算管理涉及的部門多、業(yè)務(wù)廣、流程長、節(jié)點分散，將信息技術(shù)應(yīng)用于全面預(yù)算管理可以提高效率，降低成本，采取信息化手段完成繁瑣的數(shù)據(jù)計算、統(tǒng)計等工作，促使預(yù)算管理手段的不斷提高。但目前預(yù)算單位管理信息化建設(shè)并不恰當(dāng)，首先，信息化一般僅限于導(dǎo)入財務(wù)數(shù)據(jù)，或搭建財務(wù)管理體系，預(yù)算管理特有的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價等模塊尚未開發(fā)，不利于全方位、全過程、全員參與的預(yù)算管理的實現(xiàn)。其次，財務(wù)管理系統(tǒng)與業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)之間溝通不暢，無法共享數(shù)據(jù)，信息傳遞受阻，不同系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)需要采用手工轉(zhuǎn)換方式，不僅容易出錯，還使得相關(guān)部門無法及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，大大降低了預(yù)算工作效率。

4.相關(guān)人員專業(yè)能力不足

預(yù)算管理是一項理論和政策性強，涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對預(yù)算管理人員專業(yè)化水平要求較高。行政事業(yè)單位不重視提高預(yù)算管理人員的專業(yè)水平與綜合素質(zhì)，缺少專業(yè)培訓(xùn)，致使預(yù)算管理人員不能全面了解預(yù)算政策和預(yù)算編制方法，不能充分理解績效評價指標的概念。在編制過程中，不能充分了解預(yù)算項目的內(nèi)涵，項目預(yù)算不符合規(guī)則，預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行不能完全銜接，降低了預(yù)算管理水平。甚至一些預(yù)算管理者缺乏敬業(yè)精神，責(zé)任意識欠缺，存在做表面文章、做表面預(yù)算，敷衍了事等問題，無法保證工作效果。

三、加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）增強預(yù)算管理的意識

近年來，國家通過一系列的法律規(guī)定，把預(yù)算管理提到國家治理的高度。增強預(yù)算管理意識首先要求各級行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo) 高度重視預(yù)算管理，指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)所在單位開展全面預(yù)算管理工作，保證國家政策扎根于在本單位。領(lǐng)導(dǎo)是組織的核心，只有領(lǐng)導(dǎo)重視，本單位預(yù)算管理工作才能真正做好。其次，業(yè)務(wù)部門要提高預(yù)算管理意識。預(yù)算管理不僅僅是財務(wù)部門的工作，所有部門都要一起參加。各部門的人員不光是預(yù)算的提供者，也是預(yù)算的執(zhí)行者，全員參與是預(yù)算管理的新要求。最后，各單位要認真學(xué)習(xí)，正確理解，加強培訓(xùn)，積極宣傳預(yù)算管理政策，使各部門充分了解和把握相關(guān)政策要求，讓預(yù)算管理思維滲透到工作的角角落落，保證公共財政資金裕民節(jié)用。

（二）完善預(yù)算管理體系

新修訂的預(yù)算法實施條例對各行政事業(yè)單位的預(yù)算工作作出了更明確、更詳細的要求，是行政事業(yè)單位開展預(yù)算管理工作的重要依據(jù)。各部門要建立健全預(yù)算管理體系，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算、監(jiān)督等方面重點制定制度，并結(jié)合本部門實際情況，在實際工作中不斷完善相關(guān)制度，增強制度的制約性和可行性，進而夯實預(yù)算管理的制度保障。實施全面預(yù)算績效管理，制定預(yù)算管理監(jiān)督及獎懲辦法，將考核結(jié)果與部門職工的業(yè)績聯(lián)系起來，使全員積極參與預(yù)算管理活動，以嚴謹?shù)闹贫缺Ｕ项A(yù)算管理活動的有效進行，切實提高預(yù)算管理水平。

（三）提高預(yù)算管理信息化水平

預(yù)算管理信息化建設(shè)是理用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)處理預(yù)算管理的編制、執(zhí)行、控制、分析、評價、考核等預(yù)算信息，是現(xiàn)代信息技術(shù)與預(yù)算管理的高度融合，使預(yù)算管理高度自動化，預(yù)算信息高度共享，數(shù)據(jù)處理準確及時，大大提高預(yù)算管理效率和效果。一是構(gòu)建符合預(yù)算管理流程的信息平臺。結(jié)合單位業(yè)務(wù)特點和上級要求，設(shè)計更合理、規(guī)范的預(yù)算指標，使相關(guān)部門全部參與。明確合同簽訂、物資采購、業(yè)務(wù)開展、辦公經(jīng)費，運用維護等方面的預(yù)算要素要求，在各個階段自動生成各自的報表，進行匯總分析，保證管理人員更直觀地掌握預(yù)算執(zhí)行情況。優(yōu)化審核流程設(shè)計，堅持線上審批和線下審批相結(jié)合，確保數(shù)據(jù)可靠性，實現(xiàn)預(yù)算管理與日常經(jīng)濟業(yè)務(wù)的全面融合。二是堅持信息共享，建立數(shù)據(jù)庫、項目庫，實現(xiàn)各部門間信息數(shù)據(jù)快速上傳和下達，消除溝通障礙，確保數(shù)據(jù)信息源的可追溯性，使預(yù)算管理系統(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)有機連接，加強事中全過程控制，提升預(yù)算的剛性約束力。

（四）強化預(yù)算管理組織隊伍建設(shè)

預(yù)算管理專業(yè)機構(gòu)和人員的設(shè)置是預(yù)算管理的組織保障。行政事業(yè)單位設(shè)立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組、預(yù)算管理委員會及辦公室，探討預(yù)算管理獨立于財務(wù)的機制，合理分工，各司其職。加強預(yù)算管理人員選拔，讓專業(yè)水平、綜合素質(zhì)高的人才充實到預(yù)算管理人員中，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。加強人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，認真學(xué)習(xí)預(yù)算管理中的一系列法規(guī)政策和專業(yè)知識，特別是熟悉預(yù)算法和預(yù)算法實施條例，增加知識儲備，及時更新知識，熟悉新預(yù)算技術(shù)，提高新預(yù)算思維。加大考核評價機制，明確崗位責(zé)任，建立嚴格可行的獎罰制度，不斷提高預(yù)算管理人員工作積極性。

四、結(jié)束語

新時期提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平是政府的一項長期艱巨的任務(wù)，關(guān)系著財政資金的高效實用，資源的合理配置。為了切實發(fā)揮每一分錢的效力，最大可能為社會服務(wù)，必須注重預(yù)算的戰(zhàn)略支持、注重全面參與、注重協(xié)調(diào)發(fā)展。行政事業(yè)單位要深刻認識預(yù)算管理的重要性，培養(yǎng)預(yù)算思維，完善預(yù)算管理機制，強化剛性約束，培養(yǎng)預(yù)算管理人才，結(jié)合本單位實際，解決工作中的實際問題，確保預(yù)算管理制度的落實，通過提高預(yù)算管理水平預(yù)防資金風(fēng)險、優(yōu)化資源配置，并為制定單位戰(zhàn)略決策提供有力保障，推動本單位高效、健康、可持續(xù)發(fā)展。