新安全格局下的財(cái)政抗災(zāi)韌性：基本內(nèi)涵與提升策略*

李 強(qiáng)，劉 瑋，2

（1.南開大學(xué)金融學(xué)院，天津 300350；2.南開大學(xué)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與巨災(zāi)保險(xiǎn)研究中心，天津 300350）

一、引言

自然災(zāi)害種類多、分布廣、頻率高、損失重是我國(guó)的一個(gè)基本國(guó)情。單就2022 年而言，因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2386.5 億元①數(shù)據(jù)來源：中國(guó)應(yīng)急管理部網(wǎng)站 《應(yīng)急管理部發(fā)布2022 年全國(guó)自然災(zāi)害基本情況》https://www.mem.gov.cn/xw/yjglbgzdt/202301/t20230113_440478.shtml。，災(zāi)害引發(fā)的生活生產(chǎn)停滯、產(chǎn)業(yè)鏈中斷等間接損失更是難以估量。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是人口、資源的聚集以及新興風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的耦合，加劇了各類重大自然災(zāi)害帶來的風(fēng)險(xiǎn)沖擊和不確定性，對(duì)我國(guó)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理能力提出了新的考驗(yàn)（唐金成和揭宗康，2022）。黨的二十大報(bào)告明確闡釋了堅(jiān)持“以防為主、防抗救相結(jié)合”的自然災(zāi)害防治體系建設(shè)理念，既反映了黨和國(guó)家對(duì)于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的重視，推動(dòng)了災(zāi)害治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型、決心將問題解決在“萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前”的規(guī)劃部署，也體現(xiàn)了對(duì)于災(zāi)害，尤其是高于常態(tài)化設(shè)防等級(jí)的重大自然災(zāi)害的發(fā)生及其嚴(yán)重負(fù)面影響客觀存在這個(gè)規(guī)律的把握和尊重，從而致力逐步提升重大自然災(zāi)害沖擊后的處置保障能力。

資金保障是災(zāi)后保障能力的重要內(nèi)容，資金充足與否、分配科學(xué)與否關(guān)乎災(zāi)害治理的成敗。在財(cái)政預(yù)算中為應(yīng)急救災(zāi)和恢復(fù)重建的配置（以下簡(jiǎn)稱為“財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算”）是災(zāi)害應(yīng)急處置與救援、災(zāi)后恢復(fù)與重建階段可直接動(dòng)用的核心資源（其構(gòu)成如圖1 所示），直接影響自然災(zāi)害事件的應(yīng)急響應(yīng)能力和恢復(fù)能力（馮俏彬等，2011）。同時(shí)，重大自然災(zāi)害給財(cái)政本身帶來的沖擊是巨大的，可能導(dǎo)致原有財(cái)政收支平衡被打破、政府債務(wù)劇增等問題（劉尚希等，1997；劉瑋和郭靜，2021）。以2008 年發(fā)生的汶川地震為例，這次災(zāi)難導(dǎo)致了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和恢復(fù)重建資金缺口。為了應(yīng)對(duì)這一情況，在經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)后，中央財(cái)政對(duì)當(dāng)年的中央預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，建立規(guī)模約為3000 億元的災(zāi)后恢復(fù)重建基金②數(shù)據(jù)來源：撥付迅速 確保需要——關(guān)于災(zāi)后重建資金的報(bào)告[EB/OL].中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，2009-05-07.https://www.gov.cn/jrzg/2009-05/07/content_1307858.htm。在看到以“舉全國(guó)之力多渠道籌集災(zāi)后重建資金”的積極成效的同時(shí)，也需要認(rèn)識(shí)到巨額且臨時(shí)性的涉災(zāi)資金調(diào)整不僅存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且可能會(huì)直接影響原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，需要通過科學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)加以分散。提高財(cái)政抗災(zāi)韌性正是通過有效的事前機(jī)制安排，分散和減緩政府因承擔(dān)重大災(zāi)害救援、恢復(fù)和重建責(zé)任所造成的巨額、臨時(shí)性的財(cái)政支出的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政抗災(zāi)韌性既是新安全格局中強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)保障體系建設(shè)的重要組成部分，也是增強(qiáng)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)韌性過程中需要著力解決的重點(diǎn)問題之一。進(jìn)一步地，本文將財(cái)政抗災(zāi)韌性定義為：為消除用于災(zāi)害處置與恢復(fù)的財(cái)政資金缺口，以優(yōu)化財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算的管理機(jī)制作為抓手，在發(fā)生重大自然災(zāi)害情境下的財(cái)政資金保障能力和財(cái)政抗沖擊能力。財(cái)政抗災(zāi)韌性的這個(gè)定義，既強(qiáng)調(diào)了財(cái)政對(duì)于保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體安全的作用，也突出了維護(hù)財(cái)政本身安全的重要意義。

圖1 我國(guó)財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算體系

當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政的預(yù)算剛性與自然災(zāi)害沖擊財(cái)政收支的或有屬性之間的矛盾，是導(dǎo)致財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算“無災(zāi)不可用、有災(zāi)不夠用”的直接原因（魏鋼，2018）。所謂自然災(zāi)害沖擊財(cái)政收支的或有屬性（也可以理解為自然災(zāi)害損失是財(cái)政的或有負(fù)債（Polackova，1998；Weber和Musshoff，2021）），指在既有財(cái)政制度框架內(nèi)，重大自然災(zāi)害影響財(cái)政安全在較長(zhǎng)的時(shí)間維度上具有確定性，但其作用的負(fù)面結(jié)果具有不確定性，包含了潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，在“重大自然災(zāi)害→災(zāi)后資源（再）配置→財(cái)政危機(jī)”的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)鏈條中，不確定性既源于鏈條節(jié)點(diǎn)事件發(fā)生的概率和嚴(yán)重程度，例如重大自然災(zāi)害是否在觀察期內(nèi)發(fā)生、以何種強(qiáng)度發(fā)生（趙要軍等，2006），也來自鏈條傳導(dǎo)過程，如災(zāi)后資源配置的過程中公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)（如計(jì)劃外財(cái)政支出）的實(shí)際規(guī)模如何（劉尚希，2003）。當(dāng)前，剛性的財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算尚不能從規(guī)模和時(shí)間上，科學(xué)匹配災(zāi)害導(dǎo)致財(cái)政或有負(fù)債。圖2 顯示，近20年來，我國(guó)計(jì)劃內(nèi)涉災(zāi)資金③統(tǒng)計(jì)口徑在具體的災(zāi)害救助與應(yīng)急管理科目或?qū)ｍ?xiàng)下，且不含各類公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)。占各年度自然災(zāi)害直接損失的比例，在1%-8%的區(qū)間內(nèi)波動(dòng)，而波動(dòng)的主要原因是統(tǒng)計(jì)年度內(nèi)是否有重大災(zāi)害事件發(fā)生，也進(jìn)一步驗(yàn)證了財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算缺乏彈性。另一方面，我國(guó)的自然災(zāi)害處置跨省域協(xié)同機(jī)制主要以“對(duì)口支援”“一省幫一縣”等形式發(fā)揮作用。在肯定災(zāi)害處置協(xié)同彰顯出“全國(guó)一盤棋、集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)（張桂蓉等，2022），也需要警惕配套機(jī)制不完善所導(dǎo)致的資金成本和制度成本④資金成本是指計(jì)劃外融資成本以及被挪用資金的原規(guī)劃工作項(xiàng)目停頓、延遲，甚至取消造成的直接財(cái)務(wù)成本，制度成本是指被挪用資金的原規(guī)劃工作項(xiàng)目停頓、延遲，甚至取消引發(fā)的外溢經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本及風(fēng)險(xiǎn)?！，F(xiàn)有的財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算配置方式，還未能有效支撐自然災(zāi)害處置跨省域協(xié)同機(jī)制的運(yùn)行，無法充分應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)外溢效應(yīng)，甚至可能在宏觀經(jīng)濟(jì)層面引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

圖2 1998-2019 年計(jì)劃內(nèi)涉災(zāi)資金占自然災(zāi)害直接損失的比例

新安全格局強(qiáng)調(diào)安全的系統(tǒng)思維和方法（趙磊和劉超，2022），充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)災(zāi)害處置保障能力和增強(qiáng)財(cái)政自身抵御災(zāi)害沖擊的能力，對(duì)于建立高效、科學(xué)的自然災(zāi)害防治體系的意義重大。因此，如何設(shè)計(jì)制度化的、可有效融入財(cái)政體系的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，以彌補(bǔ)各級(jí)政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的財(cái)政涉災(zāi)資金缺口，進(jìn)而提升財(cái)政抗災(zāi)韌性，是災(zāi)害治理和公共財(cái)政領(lǐng)域需要深入研究的現(xiàn)實(shí)問題。

二、新安全格局視角下的災(zāi)害治理與財(cái)政安全

新安全格局是總體國(guó)家安全觀理論發(fā)展進(jìn)程中的里程碑（鄭賢操等，2023）。災(zāi)害治理覆蓋了新安全格局所強(qiáng)調(diào)的多個(gè)領(lǐng)域，不僅關(guān)系國(guó)計(jì)民生，還事關(guān)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。提升災(zāi)害治理能力，是貫徹統(tǒng)籌發(fā)展和安全理念的重要舉措，是保障新發(fā)展格局的有效抓手（樓繼偉，2019），也是推進(jìn)國(guó)家在“十四五”期間以至今后更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期高質(zhì)量安全發(fā)展的客觀要求。當(dāng)前我國(guó)的災(zāi)害治理立足于“防”與“救”兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)（溫家洪 等，2019），在不同的環(huán)節(jié)中災(zāi)害治理與財(cái)政安全的互動(dòng)關(guān)系是不同且動(dòng)態(tài)調(diào)整的，要深入理解這種差異，需要有更廣闊的視野，而新安全格局提供了一個(gè)新的分析框架。

（一）新安全格局下災(zāi)害治理的內(nèi)涵

從應(yīng)急管理學(xué)科的視角來說，災(zāi)害治理包含了災(zāi)前、災(zāi)變、災(zāi)時(shí)和災(zāi)后等四個(gè)階段，災(zāi)害治理能力是各階段中的綜合災(zāi)害防御能力的體現(xiàn)（佘廉和鄭華卿，2010）。我國(guó)應(yīng)急管理體系先后歷經(jīng)從1.0 版本至4.0 版本的升級(jí)優(yōu)化過程（鐘開斌，2020；張海波，2022），為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害提供了有力支撐。但需要明確的是，災(zāi)害治理與應(yīng)急管理既在理論層面上存在不同之處，又在實(shí)踐中呈現(xiàn)出相互促進(jìn)、逐漸融合的趨勢(shì)。首先，在實(shí)施（管理）干預(yù)的范圍上，災(zāi)害治理專注于自然災(zāi)害及其衍生、次生災(zāi)害的防范；應(yīng)急管理涵蓋了對(duì)更為廣泛的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。其次，在管理流程上，災(zāi)害治理強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治和提高綜合抗災(zāi)能力，是在充分了解暴露程度、脆弱性和災(zāi)害特性的基礎(chǔ)上，由事前策略向后延伸至災(zāi)害處置的過程（UNDRR，2015），即災(zāi)害治理體系的構(gòu)建體現(xiàn)了從“防”到“救”的時(shí)序控制；應(yīng)急管理體系和能力突出“急”的突發(fā)事件物理屬性與“應(yīng)”所寓意的及時(shí)、有效的應(yīng)對(duì)及相應(yīng)的預(yù)案管理（高小平，2008；薛瀾，2020），即應(yīng)急管理體系的形成是從“救”到“防”的逆流程管理。最后，當(dāng)前我國(guó)的應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念的過程，“堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合”的思維體現(xiàn)了災(zāi)害治理和應(yīng)急管理在目標(biāo)和方法上的融合，而把應(yīng)急管理的重點(diǎn)從事件應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)到風(fēng)險(xiǎn)防范則是從制度建設(shè)上統(tǒng)籌“救”與“防”的關(guān)系。

在新安全格局下，科學(xué)地界定災(zāi)害治理的內(nèi)涵需要遵循系統(tǒng)性思維，考慮不同環(huán)節(jié)之間的耦合關(guān)系、影響機(jī)制以及各種因素的相互作用。首先需要準(zhǔn)確把握災(zāi)害治理能力，即災(zāi)前預(yù)防能力、災(zāi)害發(fā)生時(shí)的抵御能力和災(zāi)后重建能力。在災(zāi)前，減少可能的損失，甚至避免危機(jī)的發(fā)生；一旦災(zāi)害發(fā)生，需要采取措施有效地控制其帶來的損失，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的效率和效益；在災(zāi)后，進(jìn)行高效重建并恢復(fù)災(zāi)前的穩(wěn)定和繁榮。在此基礎(chǔ)上，可以明確一項(xiàng)必要且緊迫的系統(tǒng)性工作是統(tǒng)籌不同區(qū)域和部門的應(yīng)災(zāi)需求，從而優(yōu)化資金、人力和物資等方面的配置，這也給財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算改革提出了新要求。特別地，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，需要將災(zāi)害恢復(fù)和重建納入長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中。

（二）災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)系和轉(zhuǎn)化

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的許多問題并不僅僅源于財(cái)政部門本身（內(nèi)生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)），而更多的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中深層次體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾的集中表現(xiàn)（外生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)）（樓繼偉，2019）。在災(zāi)害治理的范疇，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是政府所面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)失控的最終表現(xiàn)形式之一，可以說財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系既是“一體兩面”，也可能是“此消彼長(zhǎng)”。劉尚希（2021）認(rèn)為，制定財(cái)政政策實(shí)際上就是將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)工具化，去對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)。但自然災(zāi)害造成的影響難以預(yù)測(cè)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的來源不僅包括因疏于防范風(fēng)險(xiǎn)而造成的災(zāi)后臨時(shí)性支出，還可能是對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的過度反應(yīng)而導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和額外支出，這給控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)帶來了困難。

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的路徑多樣，精準(zhǔn)識(shí)別不同路徑上的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化過程有益于控制風(fēng)險(xiǎn)。政府需要承擔(dān)災(zāi)害導(dǎo)致的人員傷亡和物質(zhì)損失的最終責(zé)任，同時(shí)還需要投入資金用于救援和重建。這種顯性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是通過法律義務(wù)進(jìn)行明確的，其影響主要以計(jì)劃外的財(cái)政支出增加這種形式體現(xiàn)出來。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)也可能轉(zhuǎn)化為隱性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，例如重大自然災(zāi)害可能導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)放緩或停滯，從而減少稅收和就業(yè)，增加衛(wèi)生醫(yī)療、教育和社會(huì)保障投入，阻礙市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并削弱融資能力，進(jìn)而長(zhǎng)期影響財(cái)政收入和支出。此外，災(zāi)害的負(fù)面影響可能擴(kuò)散到更廣泛的領(lǐng)域，如產(chǎn)業(yè)鏈、金融市場(chǎng)、國(guó)際貿(mào)易等，進(jìn)而進(jìn)一步影響財(cái)政穩(wěn)定性和債務(wù)償還能力。因此，為了對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不同路徑進(jìn)行識(shí)別和干預(yù)，需要進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和直接、間接損失評(píng)估，以確定潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，為了更好地把握潛在的影響范圍和程度，需要分析風(fēng)險(xiǎn)傳遞機(jī)制。最終，相關(guān)工作的落腳點(diǎn)是制定相應(yīng)的財(cái)政災(zāi)害融資策略，在控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)累積的同時(shí)，做到及時(shí)、有效地支持災(zāi)后救援、恢復(fù)和重建。

（三）重新審視財(cái)政涉災(zāi)資金缺口問題：認(rèn)知失調(diào)與工具缺失

財(cái)政涉災(zāi)資金缺口問題的產(chǎn)生，部分源于對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的認(rèn)知失調(diào)。這一問題不僅僅出現(xiàn)在我國(guó)，在全球范圍內(nèi)也具有普遍性。一方面，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)實(shí)中普遍存在且可預(yù)見的，但在實(shí)踐中往往對(duì)于政府是最后的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體缺乏清晰的判斷。除了在政府資產(chǎn)負(fù)債表中所體現(xiàn)的直接損失外，居民、企業(yè)等社會(huì)主體的災(zāi)害損失和恢復(fù)責(zé)任最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁于政府，從而構(gòu)成財(cái)政的或有負(fù)債，其對(duì)財(cái)政安全的沖擊、威脅被嚴(yán)重低估。另一方面，在財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算中，缺少與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)對(duì)稱的資金配置工具。一個(gè)嚴(yán)重的認(rèn)知錯(cuò)誤是，在遵循預(yù)算剛性的前提下，試圖通過準(zhǔn)確估算災(zāi)害損失并使用全額實(shí)有資金建立基于評(píng)估結(jié)果的“災(zāi)害儲(chǔ)備”。這種做法過度依賴歷史數(shù)據(jù)和模型預(yù)測(cè)（程時(shí)雄和何宇航，2023），忽略了脆弱性的動(dòng)態(tài)過程屬性、極值風(fēng)險(xiǎn)以及其他潛在的風(fēng)險(xiǎn)與需求，可能導(dǎo)致儲(chǔ)備不足或者過剩，一定程度上違背了統(tǒng)籌發(fā)展和安全的初衷。

發(fā)揮信貸、保險(xiǎn)等市場(chǎng)機(jī)制在防災(zāi)減災(zāi)中的積極作用，優(yōu)化災(zāi)害保險(xiǎn)的應(yīng)急保障機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)融資機(jī)制逐漸成為我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的一個(gè)推進(jìn)方向。在具體的實(shí)踐中，一個(gè)典型的例子是全國(guó)范圍及部分省市開展的巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)于2016 年7 月正式落地，其后針對(duì)不同（綜合）災(zāi)種的專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)在全國(guó)鋪開，在實(shí)現(xiàn)從無到有突破的同時(shí)，許多問題也隨之暴露出來。第一，以居民為被保險(xiǎn)人的巨災(zāi)保險(xiǎn)的保障水平難以有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害造成的損失，這是在當(dāng)前階段及未來較長(zhǎng)的時(shí)間范圍內(nèi)無法改變的事實(shí)。此外，具有政策屬性的財(cái)政金融項(xiàng)目往往不以盈利為首要目標(biāo)，并不意味著可以忽視市場(chǎng)業(yè)績(jī)（胡學(xué)好，2006）。當(dāng)前專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)“保本微利”的經(jīng)營(yíng)思路導(dǎo)致難以培養(yǎng)足以應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的償付能力，影響項(xiàng)目的可持續(xù)性。第二，未能在巨災(zāi)保險(xiǎn)框架中明確政府與市場(chǎng)的責(zé)任邊界。責(zé)任模糊進(jìn)一步導(dǎo)致現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分層設(shè)計(jì)（見圖3）缺乏科學(xué)性，不僅沒有分散政府的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，還可能引入新的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)——財(cái)政在為災(zāi)害事件承擔(dān)兜底責(zé)任的基礎(chǔ)上，又需要承擔(dān)額外的巨災(zāi)保險(xiǎn)兜底責(zé)任，且比例回調(diào)機(jī)制⑤比例回調(diào)機(jī)制是指，當(dāng)總保險(xiǎn)賠款超過直保機(jī)構(gòu)和再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)賠償限額與地震保險(xiǎn)基金余額總和，根據(jù)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度責(zé)任分層的償付能力與總保險(xiǎn)損失規(guī)模設(shè)定實(shí)際賠付的比例，即進(jìn)行不足額賠償。在違背合同法、保險(xiǎn)法中關(guān)于履行主要義務(wù)、賠償或給付保險(xiǎn)金的責(zé)任的相關(guān)條款的同時(shí)，容易引發(fā)公共信任危機(jī)。第三，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度化、體系化建設(shè)的進(jìn)程緩慢或停滯。巨災(zāi)保險(xiǎn)本身蘊(yùn)含了要素統(tǒng)籌、機(jī)制銜接的制度屬性（中國(guó)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)，2022），強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性防災(zāi)減災(zāi)重要基礎(chǔ)設(shè)施與非結(jié)構(gòu)性的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移策略的統(tǒng)籌，注重針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體、不同災(zāi)害治理環(huán)節(jié)的保障機(jī)制相銜接。將巨災(zāi)保險(xiǎn)制度等同于經(jīng)營(yíng)巨災(zāi)保險(xiǎn)商業(yè)產(chǎn)品或政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)保障項(xiàng)目，與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的基本原理相悖，而試圖依靠某一或數(shù)種巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)局部或區(qū)域在財(cái)務(wù)層面對(duì)沖巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的做法，與災(zāi)害治理和應(yīng)急管理嚴(yán)重脫節(jié)，造成財(cái)政資源的浪費(fèi)且無法實(shí)現(xiàn)防范與化解重大風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)（劉瑋等，2022）。第四，缺少作用于政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的直接災(zāi)害金融保險(xiǎn)工具，不能滿足政府風(fēng)險(xiǎn)分散與風(fēng)險(xiǎn)減量管理的現(xiàn)實(shí)需求。綜上，不當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)，不僅在試圖緩解財(cái)政涉災(zāi)資金缺口時(shí)捉襟見肘，還給財(cái)政安全帶來了新的挑戰(zhàn)。

圖3 現(xiàn)有巨災(zāi)保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分層設(shè)計(jì)

克服認(rèn)知失調(diào)，并在改革實(shí)踐中解決財(cái)政涉災(zāi)資金缺口的問題，是構(gòu)建現(xiàn)代化財(cái)稅和金融體制的一項(xiàng)子命題。如何對(duì)政府的財(cái)政涉災(zāi)資金及財(cái)政整體穩(wěn)定、安全給予有效的保障是理論研究和實(shí)踐層面的難題和挑戰(zhàn)。在相關(guān)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)中，具有代表性的主張是將財(cái)政機(jī)制設(shè)計(jì)超脫于財(cái)稅、經(jīng)濟(jì)范疇之外，立足于國(guó)家治理層面進(jìn)行制度化的分配，從而形成現(xiàn)代化財(cái)政機(jī)制改革以及解決實(shí)際問題的合力。對(duì)財(cái)稅金融體制改革趨勢(shì)的判斷，也客觀反映了目前財(cái)政體系服務(wù)災(zāi)害治理的效能不足和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制缺失。例如，高培勇（2018）指出隨著財(cái)政與治理的對(duì)接，需要優(yōu)化以財(cái)稅制度安排和財(cái)稅運(yùn)行秩序?yàn)榛A(chǔ)，充分利用市場(chǎng)機(jī)制提高資源的調(diào)度和配置效率，提高解決實(shí)際公共服務(wù)和公共責(zé)任問題的能力；李勝（2022）認(rèn)為財(cái)政體系改革要遵循風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)財(cái)政在風(fēng)險(xiǎn)治理方面的資源配置，實(shí)現(xiàn)以財(cái)政帶動(dòng)治理觀念和行為的轉(zhuǎn)變；苗慶紅（2021）提出涉及災(zāi)害響應(yīng)的財(cái)政決策中應(yīng)包含橫向的權(quán)利安排和縱向的事權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任的劃分，整合人、財(cái)、物資源，改革要做到遵循應(yīng)急預(yù)算的及時(shí)性原則，并在程序上符合財(cái)政預(yù)算的法律要求。災(zāi)害治理強(qiáng)調(diào)“綜合”與“協(xié)同”（史培軍等，2014），財(cái)政涉災(zāi)資金缺口背后隱含的財(cái)政抗災(zāi)韌性建設(shè)是典型的跨學(xué)科問題，已有部分研究跳出單一學(xué)科研究范圍限制，較早地認(rèn)識(shí)到利用市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)管理工具提升財(cái)政抗災(zāi)韌性的重要性。卓志和段勝（2016）提出豐富災(zāi)害治理體系中的市場(chǎng)主體和工具，可以從提升災(zāi)害治理的效率和革新財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)融資機(jī)制兩方面逐步發(fā)揮作用；劉瑋（2019）認(rèn)為將金融保險(xiǎn)機(jī)制嵌入災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建制度化的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、創(chuàng)新災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系，可以有效提升包括政府在內(nèi)的各方受災(zāi)主體的韌性。對(duì)一系列的理論研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的重新審視，有助于廓清解決財(cái)政涉災(zāi)資金缺口問題的認(rèn)知障礙和行動(dòng)偏誤，為提升財(cái)政抗災(zāi)韌性提供有效的理論指引和行動(dòng)抓手，有利于推進(jìn)整體性、制度性的災(zāi)害治理體系優(yōu)化與變革。

三、財(cái)政抗災(zāi)韌性的提升策略：基于新安全格局的系統(tǒng)性變革

韌性治理是公共管理領(lǐng)域?qū)嵺`和理論的交叉，這種治理模式將因地制宜、因時(shí)而變的治理工具科學(xué)地融入治理體系之中（朱正威和吳佳，2021）。新安全格局賦予財(cái)政安全與韌性治理互動(dòng)的新內(nèi)涵——本文所討論的財(cái)政抗災(zāi)韌性建設(shè)就是其中的一個(gè)核心維度，需要優(yōu)化財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算結(jié)構(gòu)，充分地發(fā)揮災(zāi)害金融工具和制度創(chuàng)新的作用，這也意味著自然災(zāi)害應(yīng)急綜合保障能力提升工程的推進(jìn)。

（一）財(cái)政抗災(zāi)韌性的建設(shè)維度

發(fā)展、開放、改革和創(chuàng)新是構(gòu)建新安全格局的基點(diǎn)（朱正威和劉瑩瑩，2020；任群委等，2022）。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，不發(fā)展、不開放、不改革、不創(chuàng)新是最大的不安全因素。當(dāng)前，新安全問題呈現(xiàn)傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全問題的耦合態(tài)勢(shì)，需要從以上四個(gè)基點(diǎn)出發(fā)加以解決。

在重大災(zāi)害到來之際，有效地管理和處置危機(jī)、保障安全是檢驗(yàn)政府是否對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)的試金石（閃淳昌，2019）。在新安全格局框架下，財(cái)政抗災(zāi)韌性聚焦于政府在財(cái)務(wù)層面如何有效地應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)，是守住安全發(fā)展底線的體現(xiàn)。在財(cái)政抗災(zāi)韌性的建設(shè)中引入系統(tǒng)復(fù)原、發(fā)展演進(jìn)等關(guān)鍵思維（王婷，2022），同步提升結(jié)構(gòu)性韌性、功能性韌性和保障性韌性，以使政府及財(cái)政體系在應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)能夠保持基礎(chǔ)機(jī)能、恢復(fù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)并防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

因此，財(cái)政抗災(zāi)韌性建設(shè)應(yīng)從總體性、人民性和創(chuàng)新性三個(gè)維度統(tǒng)籌考慮。總體性體現(xiàn)了韌性治理的特點(diǎn)、決定了建設(shè)水平的高低，需要在內(nèi)外部各主體和工作機(jī)制相互促進(jìn)、兼容的基礎(chǔ)上進(jìn)行建設(shè)；人民性即以人民為中心的根本宗旨，財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算體系需要強(qiáng)化積極備災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的能力，以保障人民的安全、生計(jì)和福祉；創(chuàng)新性是將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的途徑，需要持續(xù)優(yōu)化財(cái)政涉災(zāi)資金風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，以更好地應(yīng)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放和高效能治理所面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和不確定性因素。

（二）財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

在多種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合的情況下，如何清晰、系統(tǒng)地掌握細(xì)分災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的財(cái)政責(zé)任，并配置科學(xué)化和制度化的風(fēng)險(xiǎn)分散工具是我國(guó)財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算面臨的直接問題。為了解決這一問題，可以優(yōu)化現(xiàn)有的財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算結(jié)構(gòu)，探索符合中國(guó)國(guó)情的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政預(yù)算融資策略。

財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，應(yīng)基于資金或有程度匹配災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)頻率和強(qiáng)度的原則進(jìn)行設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政抗災(zāi)韌性的提升。優(yōu)化過程需要注意兩個(gè)要點(diǎn)：第一，財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)分散工具的或有屬性應(yīng)與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)對(duì)稱。這意味著，實(shí)有資金與或有屬性較低的工具應(yīng)該配置高頻-低損的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，而或有屬性高的工具則應(yīng)配置低頻-高損的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。第二，為了兼顧提高實(shí)有資金的流動(dòng)性和降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資成本兩個(gè)方面，應(yīng)根據(jù)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的變化和資金的體量，將部分預(yù)算與指數(shù)化災(zāi)害金融工具掛鉤，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政涉災(zāi)資金放大的功能（Wei等，2021）。優(yōu)化過程可以提升財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算的適應(yīng)性、針對(duì)性和有效性，為保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定提供有力支撐（Gamper 等，2017）。

世界銀行設(shè)計(jì)了一套災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)制（見圖4），旨在補(bǔ)充各經(jīng)濟(jì)體各層級(jí)政府財(cái)政響應(yīng)災(zāi)害重建需求的資金額度，其中不少內(nèi)容是可學(xué)習(xí)和借鑒的。在不影響財(cái)政預(yù)算剛性平衡的前提下，世界銀行的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)金融方案的基本特征是多層次的工具嵌套和從事后籌資向事前融資策略轉(zhuǎn)變、從災(zāi)害應(yīng)對(duì)向風(fēng)險(xiǎn)減緩轉(zhuǎn)變。在這套機(jī)制框架下，一個(gè)典型的實(shí)踐案例是墨西哥的FONDEN 基金，該基金嘗試運(yùn)用多種創(chuàng)新性工具為政府資產(chǎn)和低收入群體提供地震、颶風(fēng)保障，保障范圍涵蓋了自然災(zāi)害對(duì)重大公共基礎(chǔ)設(shè)施、居民房屋和生態(tài)環(huán)境的威脅。FONDEN 自2006 年以后發(fā)行了5 次連接特定災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散計(jì)劃的巨災(zāi)債券，總共價(jià)值約17.10 億美元⑥數(shù)據(jù)來源：世界銀行.Insuring Mexico against Natural Disaster[R].2020.，有效緩解了墨西哥公共財(cái)政資金應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的自然災(zāi)害沖擊的壓力。

通過借鑒有益的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可以明確為了優(yōu)化財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算的結(jié)構(gòu)，需要考慮政府面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖譜，即主要災(zāi)因及其關(guān)聯(lián)的財(cái)政支出或有責(zé)任的分層量化。此外，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政預(yù)算融資策略的成本（見表1）也是一個(gè)需要予以重視的因素。這樣可以在配置災(zāi)害短期、中期、長(zhǎng)期的財(cái)政資源的主要支出項(xiàng)目時(shí)，同時(shí)兼顧效率和不同職能、不同層級(jí)部門的需求。提升財(cái)政抗災(zāi)韌性需要結(jié)合資金成本的差異，以更高的適應(yīng)性和靈活度采用相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)自留、轉(zhuǎn)移和外延等工具進(jìn)行對(duì)沖（見圖5）。

表1 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政預(yù)算融資策略的成本比較

總之，合理的預(yù)算結(jié)構(gòu)調(diào)整，配置事前風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具，可以消除災(zāi)后不能融資或資金成本過高等不利因素，從而鎖定災(zāi)害處置的成本；可以在資金層面保障政府在遭遇不同嚴(yán)重程度的災(zāi)害時(shí)的治理水平穩(wěn)定。

（三）部分防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)情景下的災(zāi)害金融工具運(yùn)用

我國(guó)自然災(zāi)害種類、頻率、強(qiáng)度的空間分布不均衡，導(dǎo)致特定地區(qū)受特定自然災(zāi)害的影響較為頻繁。然而，極端氣象災(zāi)害可能超越常規(guī)的防災(zāi)減災(zāi)認(rèn)知，給災(zāi)害防御帶來較大的不確定性和較多的困難。在此背景下，災(zāi)害金融工具的應(yīng)用可以減輕部分災(zāi)害損失，前瞻性地保障經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。具體而言：

第一，針對(duì)七大水系季節(jié)性洪水治理，財(cái)政預(yù)算資金保障是流域治理能力的核心組成部分。流域洪水財(cái)政指數(shù)保險(xiǎn)及其證券化模式可以在不增加實(shí)有資金的情況下提高預(yù)算額度，充實(shí)已經(jīng)建立的流域應(yīng)急響應(yīng)體系，實(shí)現(xiàn)物流、信息流和資金流的統(tǒng)一。這種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的有效運(yùn)作需要以成熟的科技條件、數(shù)據(jù)支撐以及傳統(tǒng)（再）保險(xiǎn)市場(chǎng)、債券市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移能力為基礎(chǔ)和保障。

第二，對(duì)于城市（群）極端氣象事件引發(fā)的公共安全事故治理，傳統(tǒng)的預(yù)算模式在資金規(guī)模上無法應(yīng)對(duì)極端氣象事件風(fēng)險(xiǎn)，也難以滿足預(yù)算剛性和平衡年度考核指標(biāo)的要求。因此，公共安全綜合保障計(jì)劃（包含了參數(shù)化觸發(fā)的財(cái)政巨災(zāi)保險(xiǎn)、應(yīng)急信用額度、巨災(zāi)債券）可以盤活有限的存量實(shí)有資金，并在低概率的極端事件爆發(fā)時(shí)將或有資金轉(zhuǎn)變?yōu)樵隽繉?shí)有資金，以滿足公共部門履行災(zāi)難應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)重建職責(zé)所需的財(cái)政資金籌集要求。

第三，為有效分散地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，在地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中，需要嵌套使用多種融資工具和風(fēng)險(xiǎn)分散工具。政府可以通過購(gòu)買地震保險(xiǎn)，將地震損失風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司，減輕政府的財(cái)政壓力。然而，普通的商業(yè)保險(xiǎn)公司（或保險(xiǎn)共同體）是難以具備重大地震災(zāi)害的償付能力的。因此，需要利用地震巨災(zāi)基金、國(guó)內(nèi)外再保險(xiǎn)市場(chǎng)和證券化工具將地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步分散（Li Q，Liu W，2023）。

第四，針對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)大災(zāi)分散機(jī)制，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大災(zāi)基金可以應(yīng)對(duì)災(zāi)害在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域可能引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保障糧食安全。在基金管理和運(yùn)用方面，需要考慮以下兩點(diǎn)：一是財(cái)政通過出資或合作設(shè)立專項(xiàng)基金，需要具備靈活的預(yù)算調(diào)配能力，確保預(yù)算資金優(yōu)先用于恢復(fù)生產(chǎn)；二是建立災(zāi)后損失評(píng)估和預(yù)算分配機(jī)制，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、考慮不同類型農(nóng)作物的生長(zhǎng)周期和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)程度等因素，并根據(jù)產(chǎn)量和價(jià)格情況制定資金分配方案。

（四）災(zāi)害治理體系制度創(chuàng)新的持續(xù)性建構(gòu)

應(yīng)對(duì)持續(xù)不斷的源自自然災(zāi)害和社會(huì)環(huán)境的挑戰(zhàn)，需要持續(xù)推進(jìn)災(zāi)害治理體系的制度創(chuàng)新。災(zāi)害治理體系制度創(chuàng)新旨在適應(yīng)不斷變化的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，建構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)結(jié)構(gòu)性防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)投入與非結(jié)構(gòu)性災(zāi)害適應(yīng)性機(jī)制相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)治理架構(gòu)。其中，財(cái)政涉災(zāi)韌性建設(shè)是提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力、激發(fā)災(zāi)害治理革新的關(guān)鍵之舉。通過把災(zāi)害金融機(jī)制融入財(cái)政預(yù)算配置，以公共財(cái)政的資金流打通災(zāi)害治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，有助于實(shí)現(xiàn)災(zāi)害治理體系的科技信息化、市場(chǎng)化、社會(huì)化發(fā)展目標(biāo)（李強(qiáng)，2021），提升上下貫通、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的災(zāi)害治理能力。

除了政府層面，社會(huì)組織、市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾等多方主體也應(yīng)參與到災(zāi)害治理體系之中，充分發(fā)揮各自在災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)重建等領(lǐng)域中的專長(zhǎng)。同時(shí)，在新安全格局下，制度創(chuàng)新必須與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略相銜接，以確保在災(zāi)害治理過程中維護(hù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。在這方面，政策、法規(guī)、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)等制度創(chuàng)新是至關(guān)重要的，是提高災(zāi)害防范和治理科學(xué)性、有效性的保障。