畜禽養(yǎng)殖安全生產(chǎn)監(jiān)管探索

陳 柳，胡顯吉，吳宗耀，吳光榮，胡 偉，趙 曉※

（1.瀏陽市大瑤鎮(zhèn)人民政府，湖南瀏陽 410312；2.瀏陽市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局,湖南瀏陽 410300；3.瀏陽市農(nóng)業(yè)發(fā)展事務中心，湖南瀏陽 410300）

安全生產(chǎn)是關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，是經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展的標志，是黨和政府對人民利益高度負責的要求[1]。黨的十八大以來，習近平總書記指出：必須牢固樹立安全發(fā)展理念，建立健全黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責的安全生產(chǎn)責任體系，管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)必須管安全的監(jiān)管體系[2]。近年來，各農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門高度重視畜禽養(yǎng)殖安全生產(chǎn)工作，認真履行法律法規(guī)賦予的工作職責，如：江蘇省[3]率先在畜禽屠宰行業(yè)推行風險報告工作措施；“中國小肉食雞之鄉(xiāng)”山東莘縣[4]聯(lián)合部分屠宰企業(yè)開展液氮泄漏、防火、防汛等突發(fā)事故應急演練，形成統(tǒng)一領導、反應迅速、科學決策、處置有序的應急管理體系。縱觀全國畜禽養(yǎng)殖安全生產(chǎn)形勢總體平穩(wěn)，但畜禽養(yǎng)殖安全生產(chǎn)事故仍層出不窮，警鐘長鳴。據(jù)媒體報道，2019 年4 月17日，湖南耒陽市某家庭養(yǎng)豬場，一家3 口在救掉入化糞池的豬時中毒身亡；2021 年9 月17 日，貴州開陽縣的兩名村民為救落入化糞池的豬，2 人沼氣中毒1 人死亡；2022 年1 月29 日，云南元謀縣發(fā)生一起沼氣中毒事件，致6 死1 傷。蔣宗仁等[5]根據(jù)綏陽縣畜牧養(yǎng)殖安全生產(chǎn)現(xiàn)狀和存在問題，提出完善標準規(guī)范、安全處置報廢設施、提高應急處置能力、加大畜禽投入品監(jiān)管、提高群眾認知和處置能力的建議。

為切實加強養(yǎng)殖行業(yè)安全防范，提升安全監(jiān)管水平，以工作的確定性應對風險的不確定性，有效防范各類安全事故發(fā)生，本文總結(jié)多年在基層從事畜禽養(yǎng)殖安全生產(chǎn)監(jiān)管工作經(jīng)驗，針對新時代畜禽養(yǎng)殖業(yè)特點，認真分析安全生產(chǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀、問題，對具體監(jiān)管措施進行探索，以供同行們參考。

1 監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 養(yǎng)殖設備更新迭代升級，安全隱患增多

當前，畜禽養(yǎng)殖發(fā)展正處于傳統(tǒng)養(yǎng)殖向規(guī)?；B(yǎng)殖加速發(fā)展階段，隨著大型養(yǎng)殖場興建、樓房式養(yǎng)殖興起，自動飼喂系統(tǒng)、大規(guī)模的環(huán)保設施、通風除臭保溫、電子監(jiān)控、電梯等智能化、多功能設備大量地投入使用，致使畜禽養(yǎng)殖安全隱患種類增多、風險點增量，監(jiān)管面擴大，風險隱患防范化解難度升級。以瀏陽市為例，2019—2022 年瀏陽新建大型（年出欄量＞5000 頭以上）生豬養(yǎng)殖場有30 多家，特別是9 家樓房式養(yǎng)殖場建成投產(chǎn)，規(guī)模化比例大幅提高。相較傳統(tǒng)養(yǎng)殖重大安全風險點主要集中于小而窄的化糞池、沼氣池等有限空間而言，現(xiàn)代化設施養(yǎng)殖重大安全風險點不僅局限于有限空間，種類增多與體積成倍增長，設施設備用電安全、消防等將成為新的重大風險點。

1.2 養(yǎng)殖主體參差不齊、安全生產(chǎn)認識不足，監(jiān)管難度增大

近年來，生豬受“穩(wěn)產(chǎn)保供”政策激勵引導，牧原、揚翔、新五豐等國內(nèi)大型養(yǎng)殖企業(yè)增加養(yǎng)殖投資、擴大養(yǎng)殖規(guī)模，全面鋪開大型養(yǎng)殖場的建設，加快“公司+農(nóng)戶”模式養(yǎng)殖點的布局；同時，原從事花炮、紡織等其他行業(yè)的部分企業(yè)受退出轉(zhuǎn)產(chǎn)要求，轉(zhuǎn)型加入養(yǎng)殖行業(yè)，與傳統(tǒng)養(yǎng)殖場（戶）一起成為行業(yè)參與者。目前畜禽養(yǎng)殖行業(yè)參與者呈現(xiàn)多樣化，對養(yǎng)殖行業(yè)認識不一、安全生產(chǎn)意識重視程度不同。一些養(yǎng)殖主體“重生產(chǎn)、輕安全”的思想根深蒂固，完全依賴“保姆式”監(jiān)管執(zhí)法，被動應付式排查整改安全隱患，問題層出不窮，風險得不到真正管控。另外，受非洲豬瘟等重大動物疫病防控影響，養(yǎng)殖場實行全封閉式管理，監(jiān)管者入場檢查流程復雜，現(xiàn)場檢查多數(shù)流于形式，一定程度上增加了安全生產(chǎn)監(jiān)管漏洞，致使地方畜禽養(yǎng)殖行業(yè)監(jiān)管難度和風險大大增加。

1.3 監(jiān)管履職要求更嚴，責任落實難度升級

隨著新《安全生產(chǎn)法》出臺，“安全生產(chǎn)責任制”修改為“全員安全生產(chǎn)責任制”，安全生產(chǎn)責任劃分更加明確，未落實“三管三必須”將追究刑責，對監(jiān)管人員履職要求更高，責任更重。另外，畜禽養(yǎng)殖安全生產(chǎn)知識覆蓋面廣，而基層工作人員多屬非專職非專業(yè)人員，不僅負責畜禽養(yǎng)殖安全生產(chǎn)監(jiān)管的工作，還承擔著畜禽養(yǎng)殖技術(shù)指導、動物防疫檢疫、無害化處理監(jiān)管等多項工作任務，對于安全生產(chǎn)相關(guān)的知識、法律法規(guī)無法一一開展學習，難以認真領悟、掌握。陳涇渭[6]等通過對畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)水平調(diào)查，發(fā)現(xiàn)基層畜牧獸醫(yī)工作人員在技術(shù)水平上存在故步自封的現(xiàn)象?；鶎有笄蒺B(yǎng)殖安全生產(chǎn)管理人員由于未經(jīng)專業(yè)培訓，大多陷入不知“管什么”、不知“怎么管”的尷尬局面。

2 存在問題

2.1 養(yǎng)殖主體責任意識不足

養(yǎng)殖主體是畜禽養(yǎng)殖安全生產(chǎn)第一責任人，但多數(shù)主體對安全生產(chǎn)的認識，均是處于“被要求”狀態(tài)，缺乏自主性、自覺性。對于安全生產(chǎn)知識的學習、安全管理能力的提升等均缺乏重視；對于員工的培訓流于形式，無法有效落實“四全管理”（全員、全過程、全方位、全天候）；對于安全生產(chǎn)設施設備、應急設施設備的配備大多出于被檢查、被要求的“無奈之舉”。王文義[7]等就2017 年臨沂臨港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)華承養(yǎng)殖有限公司“5·30”事故分析，直接原因是企業(yè)在安全生產(chǎn)管理中沒有嚴格落實安全生產(chǎn)主體責任，人員違章作業(yè)。

2.2 養(yǎng)殖主體履職措施不明

畜禽養(yǎng)殖安全生產(chǎn)涉及面廣，各養(yǎng)殖主體忙于應付于各級安全生產(chǎn)檢查，完成各項制度建立、表格、材料報送以及整改等，往往易造成各項檢查、制度資料齊全，但還是發(fā)生安全生產(chǎn)事故的現(xiàn)象。主要原因是缺乏畜禽養(yǎng)殖主體安全生產(chǎn)責任清單，未能清晰明確具體責任及內(nèi)容，養(yǎng)殖主體對安全生產(chǎn)處于“出現(xiàn)漏洞補一處”“一處補完還是慌”的“不知所措”心理。

2.3 部門協(xié)調(diào)監(jiān)管合力不夠

在推動“一崗雙責”安全生產(chǎn)責任體系建設中，在一次次血的教訓后，各級部門對于安全生產(chǎn)工作責任意識大幅提升，但對怎樣抓好畜禽養(yǎng)殖安全生產(chǎn)監(jiān)管、怎樣指導好養(yǎng)殖主體落實好主體責任、具體需要做好哪些監(jiān)管還存在眾多疑問。畜禽養(yǎng)殖涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等多部門管理，各部門的安全生產(chǎn)管理工作內(nèi)容、要求各有不同，若不及時進行綜合協(xié)調(diào)，難以形成監(jiān)管合力，易造成監(jiān)管部門對養(yǎng)殖場檢查、督查次數(shù)不少，提出要求不盡相同，養(yǎng)殖主體難以適從。

3 工作建議

3.1 加強宣傳培訓，層層傳導安全生產(chǎn)壓力，轉(zhuǎn)“被動監(jiān)管”為“主動防范”

畜禽養(yǎng)殖安全生產(chǎn)關(guān)乎著職工生命、家庭生計、企業(yè)生存。提高安全生產(chǎn)的思想意識比解決任何具體安全隱患問題更為重要。為此，我們建議：加強安全生產(chǎn)知識全員培訓，嚴格遵守安全生產(chǎn)操作規(guī)程；全員簽訂《安全生產(chǎn)責任狀》，讓養(yǎng)殖主體及每一位工作人員從內(nèi)心深處認識安全生產(chǎn)的重要性，壓緊壓實主體責任、監(jiān)管責任和領導責任；嚴格落實安全生產(chǎn)責任制，從小事做起，從身邊的事做起，做到明責知責、履責盡責、守責擔責，真正把安全生產(chǎn)責任落實到位。

3.2 嚴格落實分級管理，健全規(guī)范安全生產(chǎn)制度

依據(jù)《湖南省安全生產(chǎn)條例》第十四條第二款“從業(yè)人員超過一百人的，應當設置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者按照不低于從業(yè)人員千分之三的比例配備專職安全生產(chǎn)管理人員；從業(yè)人員在一百人以下的，應當配備專職或者兼職安全生產(chǎn)管理人員。”的規(guī)定，以及《湖南省畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治規(guī)定》對畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖戶的劃分標準，實行分級管理制度，對大型畜禽養(yǎng)殖場（以生豬為例：生豬出欄≥5000 頭）要求配備專職安全生產(chǎn)管理人員，對小型畜禽養(yǎng)殖場（生豬出欄500（含）～5000頭）以及畜禽養(yǎng)殖戶要求配備兼職安全生產(chǎn)管理人員，督促養(yǎng)殖主體將安全生產(chǎn)管理貫穿于生產(chǎn)經(jīng)營全過程。要求養(yǎng)殖主體建立并嚴格落實有限空間作業(yè)審批、安全生產(chǎn)設備維護保養(yǎng)、安全生產(chǎn)事故隱患排查整改、安全生產(chǎn)教育和培訓等制度，以嚴格的制度落實保障從業(yè)人員規(guī)范操作，有效防范事故發(fā)生。

3.3 開展“養(yǎng)治分離、封閉管理”試點，鞏固提升安全基礎設施

為有效加強安全生產(chǎn)監(jiān)管，減少和防止生產(chǎn)安全事故，通過選取出2～3 家出欄500 頭以上規(guī)模生豬養(yǎng)殖場，嘗試設立“養(yǎng)治分離、封閉管理”模式試點，總結(jié)經(jīng)驗和不足。對“封閉管理”養(yǎng)殖場的儲糞池、沼氣池、沉淀池、曝氣池、厭氧反應池等安全生產(chǎn)主要風險點集聚區(qū)的有限空間管理嘗試推行“雙人雙鎖”管理模式，即該封閉區(qū)域的作業(yè)操作需由養(yǎng)殖單位主要負責人和安全生產(chǎn)管理人員共同同意、到場，嚴格按照有限空間作業(yè)審批制度、遵循有限空間作業(yè)“五必須”實施作業(yè)。同時，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第一章第四條及《畜禽養(yǎng)殖場（戶）糞污處理設施建設技術(shù)指南》，養(yǎng)殖主體應對糞污處理等畜禽養(yǎng)殖安全基礎設施進行安全提質(zhì)改造。以長沙市為例，為進一步提升養(yǎng)殖安全基礎設施，2023 年全市實施農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)設施提質(zhì)升級項目，要求畜禽養(yǎng)殖場內(nèi)、外糞污敞口暫存池、貯糞池、集水池、沉淀池等因地制宜建設高度不低于1.8 米物理隔離防護柵欄，只預留1 個出入口，專人專鎖管理；并要求配齊防護繩、救生圈等防護用品，對糞污處理、沼氣處理等區(qū)域?qū)嵤┻h程全時監(jiān)控。

3.4 綜合運用多種機制模式，實現(xiàn)專業(yè)化服務、探索安全生產(chǎn)風險點監(jiān)管新格局

探索綜合運用財政、稅收等經(jīng)濟手段和政府采購服務等機制模式，降低畜禽養(yǎng)殖污染治理成本，鼓勵畜禽養(yǎng)殖污染第三方治理，采用政府購買畜禽養(yǎng)殖糞污處理服務，有效動員社會力量，構(gòu)建多方式的服務體系，有效提升畜禽糞污處理的高效化、便捷化、專業(yè)化，緩解養(yǎng)殖場（戶）的糞污處理壓力及處理風險，進一步有效防止、減少養(yǎng)殖安全生產(chǎn)事故。例如，瀏陽入選2021 年全國綠色種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)試點縣，通過大力培育第三方服務主體，主動對接養(yǎng)殖、種植兩端，采用“全環(huán)節(jié)服務模式”，探索形成了公司化運作、信息化管理、專業(yè)化監(jiān)測的“三化”管理，同時推行養(yǎng)殖場付費處理、種植戶付費用肥、政府適當獎補的方法，鼓勵第三方社會化服務貼近市場需求，提供有償服務，適當收取費用；實現(xiàn)專業(yè)人員完成專業(yè)的事，有效縮小安全生產(chǎn)風險點監(jiān)管范圍。

3.5 以項目為引導，明確要求，有效提升監(jiān)管成效

為強化財政資金的引導作用及政策導向作用，建議參照《建設項目環(huán)境保護管理條例》第十五條“建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用”的要求，對新建畜禽養(yǎng)殖場要求將安全生產(chǎn)配套建設必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。嘗試推行畜禽養(yǎng)殖場安全生產(chǎn)備案制，并將備案情況納入項目申報必備條件。將安全生產(chǎn)警示標識、安全防護設施、應急救援設施設備、應急救援演練等安全生產(chǎn)配備建設和糞污處理社會化納入項目建設重點支持內(nèi)容，給予資金補助，提升養(yǎng)殖主體完善安全生產(chǎn)設施、設備及改造的積極性與主動性，降低安全生產(chǎn)事故風險。建議利用項目績效考評等機制，提升對養(yǎng)殖主體安全生產(chǎn)、養(yǎng)殖污染防治主體責任落實的監(jiān)管力度。目前，長沙農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門已將農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)提質(zhì)升級納入推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展必備要求。

3.6 形成管理合力，打好“組合拳”，共護養(yǎng)殖安全

鑒于目前的管理現(xiàn)狀，建議對養(yǎng)殖行業(yè)安全生產(chǎn)工作開展全面梳理，理順養(yǎng)殖主體、屬地管理和行業(yè)監(jiān)管責任，進一步明確養(yǎng)殖場（戶）需要執(zhí)行制度、配備的安全生產(chǎn)設施、設備等內(nèi)容，明確養(yǎng)殖行業(yè)安全監(jiān)管行政管理、處罰部門、技術(shù)指導部門的職能職責；組建由農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)保、應急等部門組成的監(jiān)管機構(gòu)，建立定期會商或聯(lián)席會議制度，各司其職，分工合作，形成高壓監(jiān)管態(tài)勢。對養(yǎng)殖行業(yè)安全監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的典型問題，立案查處，公正執(zhí)法，重拳出擊，做到查處一起，教育一片，用執(zhí)法促監(jiān)管，讓養(yǎng)殖場（戶）真正落實安全生產(chǎn)主體責任。同時，建議由農(nóng)業(yè)、電力、環(huán)保多部門協(xié)商，引導社會力量參與，大力培育養(yǎng)殖生產(chǎn)過程中有限空間操作、用電設備安裝、糞污處理、建筑物建設、維修等社會化第三方服務主體，實現(xiàn)專業(yè)化服務。 □