廊坊北三縣農村自然災害應急能力提升研究

焦賀言

(防災科技學院應急管理學院，河北 三河 065201)

1 引言

農村自然災害頻率高、應急能力弱。黨的“十八大”以來，黨和國家高度重視基層應急管理體系治理，農村地區(qū)在自然災害應急能力建設方面取得了一定成效，但因建設時間短，仍存在一系列問題[1]，例如農村地區(qū)應急管理機構不健全、機制不完善，農村地區(qū)應急管理力量薄弱、專業(yè)化水平較低等。隨著應急管理體系下延，基層特別是農村地區(qū)的自然災害應急能力逐漸被國內學者關注，農村自然災害應急能力評價成為主要關注點。

國外自然災害應急能力研究歷史久遠、層次全面。研究對象廣泛，孕災環(huán)境涉及四大圈層[2]；致災因子包括地震、颶風、風暴潮、干旱[3]。研究方法多樣，包括中心治理理論、生命周期理論、內容分析法等對災害能力進行研究。我國應急管理工作起步于20世紀80年代[4]，整體來說起步較晚?！笆糯蟆币詠恚h和國家對基層應急能力建設逐漸重視[5，6]，基層應急管理能力建設逐步成為重點?；仡櫸覈鴮W者關于基層應急能力的研究，研究內容集中為對基層應急管理能力進行分析和評析，強調應急預案體系的構建[7]。研究方法有系統(tǒng)分析法、社區(qū)韌性理論、復合治理理論以及多案例比較研究法等[8]。通過定性分析和案例分析，探究基層應急管理現(xiàn)狀，并對應急管理工作的模式、現(xiàn)狀等內容進行評析。總體而言，國外研究中有孕災環(huán)境分析和致災因子類型與范圍的界定，國內較之缺乏；國內外研究理論具有相似性，國外研究方法與技術涵蓋自然科學與社會科學，國內以定性方法為主，國內外均集中于城市社區(qū)的研究[9～13]，對農村自然災害應急能力的研究較少[14]。在指標體系上，多側重于特定自然災害和公共衛(wèi)生的應急能力，例如張風華等[15]對城市防震減災能力的評估，張忠義等[16]對洪澇災害應急能力的探討，楊欽等[17]對社區(qū)公共衛(wèi)生應急能力的研究等等，對綜合應急管理能力的研究較少。

廊坊市北三縣包括三河市、大廠回族自治縣和香河縣3個縣級行政區(qū)，長期的城鄉(xiāng)二元結構和快速的城鎮(zhèn)化進程，鄉(xiāng)村空心化問題突出，農村治理能力薄弱。加之應急管理工作剛起步，農村地區(qū)應急管理體系不健全、機制不通暢，存在著“空殼化”“兩張皮”以及整合程度不高的問題。通過本次調查部分行政村的基本情況，分析應對自然災害應急管理能力情況以及應急管理建設的優(yōu)缺點和存在的問題，結合研究實際與經驗判斷，探究農村地區(qū)應急管理能力與影響因子相關性程度，針對性地提出合理建議。

2 問卷設計和調查

2.1 問卷設計

參照張海波[14]對江蘇省農村應急能力的實證研究和劉玲梅等[18]對云南省大理禾甸鎮(zhèn)的農村綜合應急能力實例研究以及李魁明[19]對河北省農村應急能力的研究，廊坊北三縣農村地區(qū)自然災害應急管理能力的問卷設計如表1。

表1 農村自然災害應急管理能力分級標準及權重

2.2 問卷調查

實地調查在2021年7～8月份間開展，選擇廊坊北三縣的16個行政村進行問卷調查。發(fā)放問卷208份，回收197份，有效問卷數(shù)量192份。

3 研究方法

本研究采用模糊綜合評價法[20]對廊坊北三縣農村地區(qū)自然災害應急管理能力進行評價。

3.1 評價等級及取值的確定

將15個指標對應的5個選項的分別劃分為5個等級，即很好、較好、一般、較差、很差，取值分別為5、4、3、2、1。

3.2 權重的確定

通過發(fā)放專家問卷意見表，將10位專家打分14個指標建立矩陣，基于熵權理論[6]確定指標權重(表1)。

3.3 隸屬度的確定

(1)確定評價因子和等級。

評價因子U={u1,u2……un}, n為評價數(shù)；評價等級集為V={v1,v2……vm}, m為等級數(shù)，應急能力的評價等級V由很好、較好、一般、較差、很差5個評價等級構成。

(2)建立隸屬度函數(shù)和模糊矩陣：

(1)

式(1)中，X表示評價因子值，a1，a2為評價等級的標準值，U(X)為某中因子的隸屬度。所有因子的隸屬度組建模糊矩陣R：

(2)

式(2)中，i、j分別表示為評估因子的數(shù)量和級別數(shù)。

(3)隸屬度運算。

根據(jù)B=R×W=(bj)1×m，得到模糊評判集。W為權重集，W={W1,W2……Wn}。bj表示隸屬于第j等級的隸屬度。

(4)特征值計算。

(3)

則H即為評價單元的應急管理能力等級。

參照模糊綜合評判法的分級標準，確立農村應急管理能力分級標準(表2)。

表2 農村應急管理能力分級標準

4 結果分析

4.1 數(shù)據(jù)分析

防災減災設防水平上包括建筑物結構類型、建筑物建設年代、消防設施、水利設施、電力設施、衛(wèi)生設施、照明設施、避難疏散場所、疏散通道等9個指標。根據(jù)調查統(tǒng)計(表3)，廊坊北三縣在防災減災設防水平上的指標整體上表現(xiàn)較好，例如建筑物結構類型及其建設年代、水利設施、電力設施、衛(wèi)生設施、照明設施等指標。防災減災設防水平上的指標表現(xiàn)較差的是消防設施、避難疏散場所和疏散通道。消防設施不理想，配備不到位；極少可用作避難場所和沒有可用的避難場所占比高；應急疏散通道大部分不能滿足救援需求。

表3 問卷調查數(shù)據(jù)統(tǒng)計 %

應急體系下延程度包括家庭應急準備、隱患排查、信息報送、應急教育與演練、編制應急預案等5個指標，整體上看，廊坊北三縣在應急體系下延程度上的指標整體上表現(xiàn)較差。家庭應急準備方面表現(xiàn)較好，家庭具備較強的防災意識；隱患排查方面，基本上是出現(xiàn)隱患或者發(fā)現(xiàn)事故才排查，還有22%的受訪者回復從不排查；信息上報方面，相當多的村民不清楚是否上報；應急教育與演練，應急預案編制方面，亟需加強。

4.2 廊坊北三縣農村自然災害應急能力區(qū)域差異分析

依據(jù)上述評價方法得出廊坊北三縣農村自然災害應急能力的模糊綜合評價結果(表4)。

表4 廊坊北三縣農村自然災害應急能力的模糊綜合評價結果

對照表2綜合減災能力分級標準可以得出，廊坊北三縣農村自然災害應急能力的級別特征值在區(qū)間[2.5，3]，處于較差偏一般水平。廊坊北三縣農村自然災害應急能力排序為三河市(2.9246)>大廠回族自治縣(2.9005)>香河縣(2.7919)。

廊坊市北三縣緊鄰京津地區(qū)，近年來積極落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照《廊坊市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》和《廊坊市美麗鄉(xiāng)村建設行動實施意見(2021-2025年)》等要求，北三縣分別制定了鄉(xiāng)村振興示范區(qū)實施方案，農民人均可支配收入長期位列全省前列，農村基層社會治理得到強化，為農村自然災害應急管理能力建設奠定了基礎。但是長期的城鄉(xiāng)二元結構和快速的城鎮(zhèn)化進程，導致農村治理能力依然薄弱，基礎設施和公共服務短板依然存在。

4.3 廊坊北三縣農村自然災害應急能力總體分析

根據(jù)前述分析，廊坊北三縣農村自然災害應急能力中防災減災設防水平較好，表明在京津冀協(xié)同發(fā)展和鄉(xiāng)村振興背景下農村基礎設施取得了較快發(fā)展；應急體系下延程度亟需改善，隱患排查、信息報送、應急教育與演練、應急預案編制等指標表現(xiàn)較差，成為廊坊北三縣農村自然災害應急能力的短板；廊坊北三縣農村自然災害應急能力整體水平不高，區(qū)域差異不明顯。

5 廊坊北三縣農村自然災害應急能力提升路徑

5.1 夯實農村防災減災設防水平

總體來看，廊坊北三縣農村的防災減災設防水平有一定基礎，但消防設施和避難場所等指標還有待提高。北三縣農村經濟發(fā)展不平衡，投入基礎設施建設的能力也有差異，部分基礎較差的行政村僅僅依靠自身力量難以籌措資金搞建設，地方政府要針對性的幫扶，優(yōu)先支持經濟能力弱、災害風險大的地區(qū)，補全基礎設施短板。

5.2 建立基本網格夯實應急基礎

最大限度利用社會治理網格或其他既有資源，明確網格內風險類型、開展網格風險普查，建立風險隱患數(shù)據(jù)庫，制定差異化精準防控策略，以網格為基礎，將應急管理工作與行政村的管理結合起來，建立健全基層安全巡查員、災害信息員、志愿者運行機制，確保安全隱患及時發(fā)現(xiàn)，災害信息第一時間報送。

5.3 加強農村自然災害應急預案體系建設

在調查中，大部分行政村沒有預案或者照搬上級預案，農村應急預案注重操作性，側重于要素明確具體、方案簡易可行，整體一目了然，用語口語化，便于理解和執(zhí)行。有的地區(qū)在農村推行的防汛“一頁紙”應急預案，就是一兩頁紙，簡單明了。直接告知“做什么、怎么做”，職責清晰、內容簡單明了，拿到就可以讀懂使用，真正實現(xiàn)“備而有用”。

6 結論與討論

以廊坊市北三縣16個行政村為對象開展了應急管理能力評價，模糊綜合評價法表明整體上北三縣應急管理能力不強。為此提出了對策建議：①夯實農村防災減災設防水平；②建立基本網格夯實應急基礎；③加強農村自然災害應急預案體系建設。

由于農村地區(qū)特別是城鄉(xiāng)交互強烈的環(huán)京津地區(qū)農村的應急管理能力的相關文獻有限，本文在指標選取上可能不夠完善。盡管隨機抽取了16個行政村，但沒有區(qū)分不同類型的行政村。在以后的研究中，進一步凝練區(qū)域特色，構建有針對性的指標體系，進一步探討應急管理對鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的意義。