現(xiàn)代化視野下的城市風(fēng)險治理：研究綜述與展望

袁玉玲 陳位志

（廣東工業(yè)大學(xué) 廣東廣州 510000）

據(jù)國家統(tǒng)計局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，第七次全國人口普查結(jié)果顯示我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%。隨著城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，城市成為人口和資源的集中區(qū)域，也成為各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的集中區(qū)域。防范化解城市風(fēng)險、保障城市安定有序成為黨和國家高度關(guān)注的重要問題，也成為理論界和學(xué)術(shù)界討論研究的熱點問題。國內(nèi)理論界從2003年開始關(guān)注城市安全和風(fēng)險管理問題，探索構(gòu)建中國特色的應(yīng)急管理體系。相對于豐富的實踐經(jīng)驗，城市風(fēng)險治理的規(guī)律性總結(jié)仍顯得不夠充分，立足于中國城鎮(zhèn)化實際環(huán)境的有效治理方案仍未充分形成，迫切需要在文獻(xiàn)梳理解析的前提下進(jìn)行凝練總結(jié)，在此基礎(chǔ)上不斷完善中國特色城市社會風(fēng)險治理體系。

一、關(guān)于城市風(fēng)險的理論定性

與中國高速城鎮(zhèn)化相適應(yīng)，城市治理一直是改革開放以來理論界關(guān)注的焦點問題。在借鑒西方風(fēng)險社會理論基礎(chǔ)上，理論界開始思考中國城市風(fēng)險治理的本土經(jīng)驗，并力圖構(gòu)建符合中國城市治理需要的城市風(fēng)險治理理論體系。

（一）西方風(fēng)險社會理論與本土化發(fā)展

西方風(fēng)險社會強(qiáng)調(diào)，風(fēng)險源于人類社會的現(xiàn)代性。沿襲自反性現(xiàn)代性的邏輯基礎(chǔ)，德國社會家烏爾里希·貝克提出了風(fēng)險社會理論。西方風(fēng)險社會理論旨在反思人類社會進(jìn)入工業(yè)文明時代后的多重不確定性，有利于人類對急速發(fā)展的現(xiàn)代化進(jìn)程保持理智和理性。

自上世紀(jì)風(fēng)險社會理論進(jìn)入中國后，國內(nèi)理論界積極予以關(guān)注、回應(yīng)和思考。一般認(rèn)為，風(fēng)險可界定為影響未來事件發(fā)生的可能性及后果的某種不確定性，也可用函數(shù)表示為事件發(fā)生的概率與后果的乘積。有學(xué)者對應(yīng)急管理、風(fēng)險管理、危機(jī)管理三者的概念與關(guān)系進(jìn)行細(xì)致梳理。盡管在理論定義、研究范式等方面受到西方影響，但越來越多的國內(nèi)學(xué)者開始反思風(fēng)險理論的本土化問題，他們認(rèn)為要根據(jù)中國社會成長發(fā)育的內(nèi)在特征來建構(gòu)本土化社會發(fā)展理論，全面準(zhǔn)確把握社會風(fēng)險的生成邏輯與演進(jìn)趨勢。

（二）關(guān)于中國城市風(fēng)險的基本界定

目前，國內(nèi)對于城市風(fēng)險尚未形成一致權(quán)威的定義。學(xué)者多是從城市風(fēng)險重要性及風(fēng)險可能帶來的影響來對城市風(fēng)險進(jìn)行綜合理解。一般認(rèn)為，城市風(fēng)險作為中國城市發(fā)展進(jìn)程中的問題，主要是對快速城市化進(jìn)程可能給社會發(fā)展帶來現(xiàn)實或潛在風(fēng)險的結(jié)構(gòu)特征和內(nèi)在發(fā)展機(jī)理的反映和反思。

結(jié)合中國城市發(fā)展的實際環(huán)境和進(jìn)程，可以認(rèn)為城市風(fēng)險的主要特征包括：壓縮型城市空間引發(fā)的資源分配問題；以群體性事件、突發(fā)公共衛(wèi)生事件以及其他緊急突發(fā)事件為代表的公共安全風(fēng)險等?？傊?，與西方社會工業(yè)化與城市化相伴而生的情況相區(qū)別，中國城市化進(jìn)程是在短短四十多年改革開放之間高速推進(jìn)的，這種“超壓縮”式的城市化必然衍生許多難以預(yù)判的風(fēng)險因素。

二、關(guān)于中國城市風(fēng)險治理的實踐探索與機(jī)制建設(shè)

中國在推進(jìn)高速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，逐漸摸索出一條與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國情實際相契合的城市治理道路。理論界在關(guān)注不同規(guī)模和區(qū)域城市風(fēng)險治理的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對城市風(fēng)險治理的目標(biāo)、愿景、機(jī)制、方法進(jìn)行了全面探討。

（一）關(guān)于城市風(fēng)險的治理目標(biāo)

城市風(fēng)險治理直接關(guān)系城市安全和社會穩(wěn)定，是加強(qiáng)建設(shè)平安中國、推進(jìn)國家治理和社會治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。習(xí)近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中強(qiáng)調(diào)“要在生態(tài)文明思想和總體國家安全觀指導(dǎo)下制定城市發(fā)展規(guī)劃，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)”。

韌性城市、平安城市和智慧城市三者是聯(lián)系在一起的，有學(xué)者認(rèn)為，平安城市應(yīng)具備低風(fēng)險、高韌性、智慧化這三個特征。有學(xué)者開始思考我國城市形態(tài)如何從剛性城市演進(jìn)成韌性城市，提煉出目標(biāo)置換、策略升級等城市治理經(jīng)驗，提出未來城市風(fēng)險防控應(yīng)遵照空間、時間、層級這三重邏輯，并提出了相關(guān)的措施。總體而言，當(dāng)前我國韌性城市建設(shè)尚處于起步階段，仍有較大的探索空間，學(xué)者對于韌性城市的研究更多只是停留在理論解釋韌性城市內(nèi)涵，構(gòu)建韌性城市的重要性和路徑上。尤其在國內(nèi)，韌性城市的指標(biāo)仍然是參考西方國家的評估指標(biāo)，未來關(guān)于韌性城市的研究，可以立足于我國的基本國情，思考我國的發(fā)展階段與建設(shè)模式，提出中國特色的韌性城市指標(biāo)，并在實踐中不斷完善理論。

（二）關(guān)于城市風(fēng)險的溯源與研判

理論界從制度、文化、權(quán)力等維度解析造成城市不穩(wěn)定現(xiàn)象的成因，具體來說，有學(xué)者從邊界理論出發(fā)，認(rèn)為各邊界的博弈引發(fā)城市風(fēng)險中各群體的利益空間變動，從而產(chǎn)生城市風(fēng)險。有學(xué)者從空間理論出發(fā)，認(rèn)為中國城市風(fēng)險實質(zhì)是構(gòu)建普惠型城市空間權(quán)益體系尚未成熟所引發(fā)的社會結(jié)構(gòu)性問題。

應(yīng)該看到，目前關(guān)于城市風(fēng)險來源的研究總體上比較豐富和成熟，但多數(shù)研究都是基于某一理論視角或具體因素來進(jìn)行風(fēng)險來源詮釋，導(dǎo)致難以識別各因素之間的相互作用和聯(lián)動機(jī)制?，F(xiàn)代城市風(fēng)險具有復(fù)雜性和動態(tài)性的基本特征，若從單一視角和具體因素分析風(fēng)險來源，就很難從整體上判斷風(fēng)險來源，也不利于形成風(fēng)險應(yīng)對共同體。

（三）關(guān)于城市風(fēng)險的治理方式

在城市治理層面，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注居民自治、社區(qū)治理、基層治理等豐富實踐和有效經(jīng)驗，強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建由政府主導(dǎo)，吸納、賦權(quán)更多主體、更多層級共同參與的“多中心”協(xié)同治理體系，形成 “一核多元”的社會風(fēng)險多元協(xié)同治理格局。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，基層社區(qū)是城市良好運行的基石，將城市風(fēng)險治理的工作重心下移至社區(qū)是實現(xiàn)共治的關(guān)鍵一步。面對數(shù)字時代的高度發(fā)展趨勢，有學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)等全新技術(shù)的廣泛運用有利于促進(jìn)非營利組織積極參與，從而形成“自上而下”與“自下而上”雙向治理的新格局。

必須看到，大數(shù)據(jù)作為與風(fēng)險防控直接相關(guān)的技術(shù)要素，將在風(fēng)險研判、應(yīng)急處置中發(fā)揮越來越重要的作用。當(dāng)然，工具主義的技術(shù)邏輯不可能承載風(fēng)險治理的所有戰(zhàn)略目標(biāo)，技術(shù)治理運用失當(dāng)以及不均衡還有可能成為風(fēng)險的來源之一，因此我們也需關(guān)注技術(shù)理性與人文關(guān)懷的雙重作用。

（四）關(guān)乎城市風(fēng)險的治理流程

1.風(fēng)險溝通

隨著傳播技術(shù)的不斷發(fā)展和溝通渠道的不斷豐富，公眾接受風(fēng)險信息的渠道和方式也在不斷多樣化，城市風(fēng)險治理應(yīng)暢通風(fēng)險溝通機(jī)制。風(fēng)險溝通就是要通過信息互通構(gòu)建信任共同體，進(jìn)而構(gòu)建化解風(fēng)險、應(yīng)對危機(jī)、避免沖突的風(fēng)險應(yīng)對共同體。目前關(guān)于城市風(fēng)險溝通機(jī)制的相關(guān)研究較少。特別在處理一些突發(fā)公共事件時，風(fēng)險溝通機(jī)制發(fā)揮了重要作用，未來可以結(jié)合數(shù)字時代的基本場景，不斷完善風(fēng)險信息傳播和溝通機(jī)制。

2.風(fēng)險感知

黨的十八大以來，黨中央經(jīng)常強(qiáng)調(diào)要“圖之于未萌，慮之于未有”，對風(fēng)險進(jìn)行提前感知和精準(zhǔn)預(yù)防，贏得戰(zhàn)略主動。風(fēng)險感知是風(fēng)險研判、預(yù)防、處置的重要前提。目前更多研究集中在于應(yīng)急處置和事后恢復(fù)重建的環(huán)節(jié)，這在一定程度上偏向于城市公共安全應(yīng)急管理，而不是風(fēng)險治理，也沒充分關(guān)注風(fēng)險感知這一重要環(huán)節(jié)。風(fēng)險治理針對的是尚未發(fā)生的潛在事件，而應(yīng)急管理針對的是已經(jīng)發(fā)生的事件，兩者在概念上有一定的區(qū)別。在風(fēng)險尚未轉(zhuǎn)化為真正的危機(jī)或突發(fā)事件前，通過提前研判、預(yù)判來獲取風(fēng)險信息就顯得至關(guān)重要。因此，未來要完善城市風(fēng)險的全鏈條機(jī)制，就必須實現(xiàn)“關(guān)口前移”，將預(yù)防、研判、感知作為重要工作落實到制度建設(shè)中去。

3.風(fēng)險評估

城市風(fēng)險評估是推動城市風(fēng)險治理的重要行動指南，目前關(guān)于城市風(fēng)險評估主要包括對相關(guān)項目進(jìn)行穩(wěn)定性評估和構(gòu)建風(fēng)險評估指標(biāo)體系。國內(nèi)學(xué)者嘗試從韌性理論、風(fēng)險溝通理論、空間治理等視角解構(gòu)城市風(fēng)險，并應(yīng)用多種方法進(jìn)行風(fēng)險評估。由于城市風(fēng)險評估指標(biāo)存在收集實證數(shù)據(jù)困難、相關(guān)指標(biāo)難以量化等問題，加上在實踐中缺乏第三方中立評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)意見，部分政府扮演著“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”的雙重角色，導(dǎo)致城市風(fēng)險安全評估存在“走過場”問題，未來關(guān)于風(fēng)險評估指標(biāo)構(gòu)建的相關(guān)研究還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

4.風(fēng)險應(yīng)對

有效的風(fēng)險防范有利于規(guī)避對城市和城市公民造成傷害的危機(jī)。關(guān)于城市風(fēng)險防控的應(yīng)對措施，大部分學(xué)者都是從完善法制、應(yīng)用現(xiàn)代科技和優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置三方面提出建議。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，城市社會的風(fēng)險治理需要在制度、技術(shù)、體系、人員與價值五個方面進(jìn)行必要的政策設(shè)置與有效的工作實施。有學(xué)者提出應(yīng)從城市規(guī)模管控、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、城市立法等方面進(jìn)行創(chuàng)新與優(yōu)化體系。還有學(xué)者從總體國家安全觀出發(fā)對建構(gòu)公共安全體系進(jìn)行整體研究，強(qiáng)調(diào)應(yīng)將危機(jī)管理貫穿在風(fēng)險管理和應(yīng)急管理的整個過程中等。必須看到，由于風(fēng)險管理與應(yīng)急管理存在概念和內(nèi)容交叉，未來亦需繼續(xù)關(guān)注風(fēng)險成為危機(jī)事件之后的應(yīng)急管理體系研究。

（五）關(guān)于城市風(fēng)險治理機(jī)制

黨的十八大后，國家提出要創(chuàng)新社會治理體制、完善社會治理制度、推進(jìn)社會治理機(jī)制改革，為完善城市風(fēng)險治理機(jī)制提供了政策條件；在防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)中，各地總結(jié)出各種行之有效的制度經(jīng)驗，為完善城市風(fēng)險治理機(jī)制提供了經(jīng)驗支撐。為此理論界也展開深入研究討論。有學(xué)者在制度層面分析城市風(fēng)險的癥結(jié)，認(rèn)為制度不完善本身也是風(fēng)險的重要來源，要完善城市風(fēng)險治理制度，就必須對這些造成風(fēng)險的要素進(jìn)行有效改革。還有學(xué)者基于城市風(fēng)險過程的某一環(huán)節(jié)的相關(guān)制度進(jìn)行研究，通過選取我國30部城市風(fēng)險治理相關(guān)的法律規(guī)范，對我國當(dāng)前風(fēng)險溝通制度進(jìn)行梳理與解構(gòu)。應(yīng)當(dāng)指出的是，隨著當(dāng)今城市結(jié)構(gòu)的高速演變，風(fēng)險要素時刻處于調(diào)整之中，對風(fēng)險防控和應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)體制、運行機(jī)制等制度要素提出了全新挑戰(zhàn)，各種制度要素必須處于動態(tài)調(diào)整完善的基本狀態(tài)，與風(fēng)險防控需求保持全時地接，才能真正保持科學(xué)性和實效性。

三、研究述評與展望

如上所述，城市風(fēng)險治理已經(jīng)成為各級黨政部門高度重視的顯性問題，但由于城市結(jié)構(gòu)的多重性和治理能力的非均衡性，未來仍需要在理論研究上加強(qiáng)規(guī)律總結(jié)，在當(dāng)前研究基礎(chǔ)上，重點探討學(xué)科交叉融合視野下的中國城市風(fēng)險治理的制度特色與優(yōu)勢，建立具有普遍指導(dǎo)意義的城市風(fēng)險治理方案。

（一）更加重視多學(xué)科交叉與融合視野下的城市風(fēng)險治理研究

城市風(fēng)險治理研究的是涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科的綜合問題。當(dāng)前很多學(xué)者在學(xué)科交叉融合層面已經(jīng)展開積極探索，不少學(xué)者開始綜合運用理論分析、實證研究以及多學(xué)科研究方法來探討城市治理現(xiàn)代化問題，關(guān)注打造韌性城市的空間、功能、結(jié)構(gòu)等實踐問題。但由于長期以來的學(xué)科立場和研究習(xí)慣、慣性思維等因素，城市風(fēng)險治理研究中的學(xué)科交叉融合仍有較大空間。今后要打破學(xué)科界限和思維慣式，注重從本土環(huán)境出發(fā)，綜合運用不同學(xué)科的研究范式和工具來解決城市風(fēng)險防控中的具體實踐問題。

（二）從靜態(tài)研究轉(zhuǎn)向動態(tài)研究

基于中國高速城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢和城市急速擴(kuò)張分化的基本情勢，城市風(fēng)險治理應(yīng)是一個動態(tài)研究問題，在研究視野、研究方法、研究空間等方面進(jìn)行隨機(jī)調(diào)適和靈活調(diào)整，否則難以跟上城市發(fā)展變化的實踐節(jié)奏。針對城市風(fēng)險治理的研究應(yīng)從單一研究框架的靜態(tài)分析轉(zhuǎn)向動態(tài)綜合研究。這種動態(tài)研究不僅要求跳出局部實踐和地方經(jīng)驗，高度重視城市治理過程中的傳統(tǒng)共性問題和潛在風(fēng)險，還要高度重視高速城市化進(jìn)程中的各種衍生的新矛盾和新問題，提升風(fēng)險防控的全過程治理能力。

（三）應(yīng)更加重視黨建引領(lǐng)城市風(fēng)險治理的經(jīng)驗研究

2015年習(xí)近平在中共十八屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時的講話中強(qiáng)調(diào)，各級黨委和政府要切實承擔(dān)起“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責(zé)任，需要明確并落實責(zé)任制，做到黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)，確保公共安全和社會穩(wěn)定。目前關(guān)于城市風(fēng)險治理的主體集中在“政府—社區(qū)—市場”場域內(nèi)，對于基層黨組織的風(fēng)險防控功能研究還不夠深入和具體。未來應(yīng)重視城市風(fēng)險治理中黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、動員、協(xié)調(diào)、引領(lǐng)作用，深入探討黨在構(gòu)建風(fēng)險應(yīng)對共同體、應(yīng)急動員、思想動員、資源統(tǒng)籌等方面的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢和獨特作用，探索構(gòu)建具有中國特色的城市風(fēng)險治理體系。