碳排放權(quán)交易違約罰則與履約責(zé)任優(yōu)化路徑

王世進(jìn)，楊 琳

(江西理工大學(xué) 環(huán)境資源法研究中心，江西 贛州 341000)

一、引言

2022 年1 月24 日，習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局就努力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)進(jìn)行第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求[1]。黨的二十大報(bào)告提出，要堅(jiān)持綠色發(fā)展，加快推進(jìn)碳排放權(quán)交易制度建設(shè)，積極穩(wěn)妥推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和[2]?！半p碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展之路，用法治的力量為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航，建立有中國(guó)特色的碳排放交易法律保障體系[3]。履約作為碳排放權(quán)交易周期的重要環(huán)節(jié)，在碳排放權(quán)交易體系穩(wěn)定運(yùn)行中發(fā)揮保證政府落實(shí)監(jiān)管、督促參與者履行義務(wù)、規(guī)制市場(chǎng)參與者經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)及維護(hù)減排成果之重要作用。碳排放權(quán)交易違約責(zé)任制度構(gòu)建，成為威懾碳控主體切實(shí)完成減排履約目標(biāo)、促進(jìn)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)法律體系完善的關(guān)鍵。

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的制度基礎(chǔ)是強(qiáng)制性的減排履約責(zé)任。2020 年12 月25 日生態(tài)環(huán)境部審議通過(guò)的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)除規(guī)定職權(quán)部門(mén)履約監(jiān)管職責(zé)、注冊(cè)登記制度外，還涉及了重點(diǎn)排放單位和其他交易主體的履約責(zé)任及違約處罰等內(nèi)容，直接規(guī)定了重點(diǎn)單位虛報(bào)、瞞報(bào)或拒不報(bào)告，以及不按時(shí)足額清繳配額的處罰等內(nèi)容。碳市場(chǎng)機(jī)制下，違反碳排放履約義務(wù)的企業(yè)將面臨重罰，企業(yè)減排積極性明顯提升。完備和有效的處罰規(guī)則有利于使碳排放管控單位清晰地認(rèn)識(shí)到違反約定碳排目標(biāo)的法律風(fēng)險(xiǎn)，避免違約風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為責(zé)任后果。本文運(yùn)用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法對(duì)我國(guó)碳排放權(quán)交易違約罰則及履約責(zé)任制度進(jìn)行討論，試圖找出碳排放權(quán)交易履約規(guī)制阻因及責(zé)任落實(shí)難點(diǎn)，以提升我國(guó)碳排放權(quán)交易履約的效果。

二、我國(guó)碳排放權(quán)交易違約罰則現(xiàn)狀評(píng)析

我國(guó)碳排放權(quán)交易違約處罰規(guī)則主要體現(xiàn)在《管理辦法》和相關(guān)省市制定的碳排放權(quán)交易管理暫行辦法中。其中，《管理辦法》以行政規(guī)章為定位，規(guī)范全國(guó)碳排放權(quán)交易及其相關(guān)活動(dòng)。相關(guān)省市制定的碳排放權(quán)交易管理暫行辦法(如《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》《上海市碳排放權(quán)交易管理辦法》等)在違約處罰的數(shù)額、配套懲罰措施的適用等方面各有特色，但在具體的懲罰方式及數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)等方面尚未統(tǒng)一。

(一)地方各省市碳試點(diǎn)地違約罰則

地方關(guān)于碳排放權(quán)交易罰則之立法具有較強(qiáng)的綜合性，實(shí)際上成為地方碳排放權(quán)交易運(yùn)行和管理的支撐[4]。比較湖北省、廣東省、福建省、北京市、上海市、重慶市、天津市和廣東省深圳市八省市關(guān)于碳排放權(quán)交易違約罰則相關(guān)法規(guī)，從處罰制度及數(shù)額、配套懲罰措施之適用等方面進(jìn)一步分析各省市碳試點(diǎn)地在罰則設(shè)計(jì)的共性與個(gè)性之處。其相關(guān)內(nèi)容見(jiàn)表1。

表1 地方各省市碳試點(diǎn)地違約罰則現(xiàn)狀及比較

就處罰制度及罰金數(shù)額而言，統(tǒng)計(jì)各省市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法中關(guān)于未達(dá)履約目標(biāo)之違約控排企業(yè)責(zé)任罰則制度之內(nèi)容，研究發(fā)現(xiàn)其主要包括強(qiáng)制扣繳與罰款兩種責(zé)任追究方式，且各地關(guān)于扣繳限度及罰款標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。如《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第71 條至78 條既設(shè)置了強(qiáng)制扣繳之規(guī)定，同時(shí)設(shè)定履約當(dāng)月前連續(xù)六個(gè)月時(shí)配額均價(jià)的三倍罰款，相較于天津市碳排放權(quán)違約處罰制度規(guī)定的空白與忽視，深圳市碳排放權(quán)交易管理規(guī)定處罰之嚴(yán)厲性、確定性效果更加明顯，企業(yè)違法履約成本較之更高。各省市關(guān)于罰金之?dāng)?shù)額標(biāo)準(zhǔn)高低不一，最高限額設(shè)置差距較大。如《福建省碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第6 章第37 條規(guī)定了處以清繳截止日前一年配額市場(chǎng)均價(jià)一至三倍罰款的違約處罰制度，但罰款金額不得超過(guò)3 萬(wàn)。而《上海市碳排放權(quán)交易管理辦法》第30～36 條設(shè)置了5～10 萬(wàn)元的罰款限幅，《廣東省碳排放權(quán)管理和交易辦法》第23 條則設(shè)定了15 萬(wàn)元的最高罰款限額，碳排放權(quán)交易履約責(zé)任制度中威懾資源配置效果不均衡。一方面，地方對(duì)違約企業(yè)的處罰方式與限度不一，體現(xiàn)了對(duì)碳排放權(quán)交易的區(qū)域性差異認(rèn)識(shí)，在結(jié)合不同區(qū)域碳排放權(quán)交易需求與能力水平差異的基礎(chǔ)上各有側(cè)重，一定程度上推動(dòng)我國(guó)碳排放權(quán)交易立法之完善。另一方面，就“處罰閾值”的合理限度而言，部分省市碳交易管理辦法中的1～3 倍甚至3～5 倍之罰款設(shè)定，加之碳價(jià)不斷變動(dòng)的現(xiàn)實(shí)情況易造成處罰金額差距過(guò)大、實(shí)踐中懲罰不均等問(wèn)題，需要考慮司法實(shí)踐自由裁量權(quán)行使、結(jié)合它類懲罰方式均衡懲罰效果等問(wèn)題。

就配套懲罰制度而言，各省市碳交易管理辦法中關(guān)于是否設(shè)置規(guī)定、具體采取何種措施等狀況亦參差不齊。少數(shù)省市碳交易管理辦法有關(guān)違約罰則之規(guī)定中并未提及相關(guān)內(nèi)容，如北京市、湖北省及福建省等地的碳排放權(quán)交易違約罰則規(guī)定中就暫未設(shè)置配套懲罰制度的內(nèi)容。部分省市碳排放權(quán)交易管理辦法中則采取信用黑名單制度、限制享受金融優(yōu)待及相關(guān)政策等措施，如天津市的碳排放權(quán)違約處罰制度中以“違約碳排單位于三年期限內(nèi)不享受金融優(yōu)待及扶持政策”之限制性規(guī)定，輔助履約責(zé)任之落實(shí)；深圳市的碳排放權(quán)違約處罰規(guī)定中既取消了違約主體的財(cái)政資助資格，還引入了履約信用登記制度內(nèi)容，將違法履約范圍納入信用記錄且直接影響績(jī)效考核評(píng)價(jià)；廣東省的碳排放權(quán)違約處罰制度中建立了履約黑名單制度，在納入信用記錄，同時(shí)取消違約企業(yè)關(guān)于節(jié)能減排項(xiàng)目的申報(bào)資格。從組合懲罰模式的運(yùn)用上看，部分省市將金錢(qián)懲罰、資格準(zhǔn)入、信用登記等互相結(jié)合，有利于彌補(bǔ)中央立法關(guān)于配套措施缺乏的短板。但是，不同的組合配置需要投入不同的成本作為支撐，懲罰手段過(guò)輕或過(guò)重都無(wú)法實(shí)現(xiàn)處罰規(guī)則的最優(yōu)效果，公力救濟(jì)比之私力救濟(jì)雖更具有規(guī)模性，但公共成本的投入限度亦是值得進(jìn)一步考量的重點(diǎn)問(wèn)題，懲罰成本最低與威懾效果的平衡至關(guān)重要。

各省市關(guān)于碳排放權(quán)交易違約罰則及責(zé)任制度的規(guī)定積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，為中央立法的推進(jìn)乃至我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的管理提供了地方經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐基礎(chǔ)，但各地管理辦法亦暴露出罰則與責(zé)任追究中懲罰標(biāo)準(zhǔn)、方式限度之缺陷，且忽視違約成本與履約責(zé)任規(guī)制效果的關(guān)系，加之違約罰則中關(guān)于行政處罰裁量權(quán)的行使規(guī)則不夠明晰易導(dǎo)致權(quán)力尋租腐敗滋生。各省市關(guān)于行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范文件中，僅《北京市碳排放權(quán)交易行政處罰自由裁量權(quán)參照?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)(試行)》中對(duì)碳排放權(quán)交易違約處罰的自由裁量權(quán)行使原則作出了明確規(guī)定，但此標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定僅針對(duì)超額部分提出倍數(shù)罰款，對(duì)倍數(shù)確定、計(jì)額標(biāo)準(zhǔn)等未予以量化。此外，責(zé)任追究不僅影響法律實(shí)施效果，更事關(guān)行政相對(duì)人的權(quán)益。以深圳市為例的部分省市碳排放權(quán)交易管理辦法中違約處罰責(zé)任制度的內(nèi)容甚至嚴(yán)于《管理辦法》的規(guī)定，這種立法倒置的合理性值得討論。

(二)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》的相關(guān)罰則

《管理辦法》專列了罰則章并在第七章設(shè)定了碳排放交易及相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)管及違約罰則。如，第三十九條針對(duì)重點(diǎn)排放單位的虛假報(bào)告、違反履行義務(wù)等行為規(guī)定了限期改正及1～3 萬(wàn)元罰款的處罰規(guī)則，并就逾期未改正的重點(diǎn)排放單位另加設(shè)了清繳碳排放額、等量核減下一年度碳排放配額的處罰。此舉不僅考量了重點(diǎn)排放單位的違約情形，還在設(shè)置了較為合理的處罰梯度的同時(shí)提高了碳排單位的違約成本，有利于增強(qiáng)《管理辦法》的威懾力。但是，我國(guó)對(duì)于碳排放重點(diǎn)排放單位違約行為的處罰力度仍然較輕，處罰金額設(shè)置不高，實(shí)踐中仍無(wú)法規(guī)避碳控排企業(yè)故意違約接受低成本處罰、換取高回報(bào)收入的不良行為，這都警示立法者應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注罰則問(wèn)題。

針對(duì)未按時(shí)、足額清繳碳排放配額之重點(diǎn)排放單位，《管理辦法》除規(guī)定“責(zé)令限期改正”外另設(shè)2～3 萬(wàn)元罰款，就逾期不改的惡劣行為在此基礎(chǔ)上加設(shè)“等量核減下年度碳排放配額”的處罰?！豆芾磙k法》中的罰則設(shè)置以相對(duì)數(shù)額的方式設(shè)定違約罰金，并結(jié)合累進(jìn)懲罰模式嚴(yán)格碳排單位履約責(zé)任，督促其履行義務(wù)，具有一定威懾力和實(shí)踐效果。但《管理辦法》并未針對(duì)不同碳排主體的處罰標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)予以分類明晰，而是統(tǒng)一設(shè)置3 萬(wàn)元以下的罰款，重點(diǎn)碳排單位違約成本仍處于較低水平，易導(dǎo)致實(shí)踐中違約碳排單位逃避責(zé)任、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的弊病。懲罰制度中以罰金等行政處罰手段追究未履約責(zé)任，措施手段單一、威懾力不足。我國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法中的違約懲罰規(guī)則及責(zé)任制度設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步完善[5]。以國(guó)內(nèi)碳排放配額未履約處罰的第一案為例，2021 年1 月蘇州市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法局就張家港某公司未按時(shí)足額清繳碳排放額度之行為，根據(jù)《管理辦法》第十條規(guī)定責(zé)令相關(guān)違約主體進(jìn)行整改并予以立案。此案雖是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法在碳排放領(lǐng)域的新突破，但根據(jù)《管理辦法》“2～3 萬(wàn)元罰款”及“等量核減下一年度碳排放配額”的內(nèi)容規(guī)定予以處罰，整體處罰力度較輕、威懾力不足。

值得注意的是，全國(guó)各省市碳排放權(quán)交易管理辦法中的處罰制度僅設(shè)定了罰款的相對(duì)數(shù)額及資格罰，未針對(duì)控排主體違約行為設(shè)置更加嚴(yán)格的累計(jì)處罰，但部分省市在其碳排放權(quán)交易管理辦法中創(chuàng)新地提出了3%的按日計(jì)罰措施，并在條例中設(shè)置了相應(yīng)的配套懲罰制度。相比之下，碳試點(diǎn)地各省市的暫行條例更加注重組合懲罰設(shè)計(jì)的協(xié)同作用，在一定程度上有利于提升碳排放權(quán)交易中重點(diǎn)排放單位在履行目標(biāo)違約時(shí)啟動(dòng)懲罰規(guī)則的威懾力。此外，與地方立法相比，中央立法作為上位法在碳控企業(yè)未達(dá)履約目標(biāo)責(zé)任追究的方式限度更為輕緩，此種立法倒置情形值得商榷考量。值得注意的是，無(wú)論是從各省市關(guān)于碳排放權(quán)交易的管理辦法還是中央《管理辦法》，在違約罰則制度設(shè)計(jì)上均應(yīng)當(dāng)重視多元、綜合與詳具，并正確處理好上位法與地方立法的沖突與銜接關(guān)系。

總體而言，我國(guó)碳排放權(quán)交易違約罰則制度主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:其一，懲罰標(biāo)準(zhǔn)及具體限度較為粗糙，如《管理辦法》針對(duì)重點(diǎn)碳排單位違反履約目標(biāo)之行為進(jìn)行了罰款數(shù)額的統(tǒng)一性規(guī)定，忽略對(duì)企業(yè)規(guī)模、行業(yè)狀況、主觀過(guò)錯(cuò)、違約次數(shù)等差異因素的綜合考量。其二，處罰力度方面明顯不足。具體而言，碳排放權(quán)交易違約懲罰成本低，威懾效果不足，且關(guān)于未履約責(zé)任的規(guī)制成本與懲罰制度的目標(biāo)效果的關(guān)系衡量缺乏經(jīng)濟(jì)理論分析，尚未形成“最佳威懾”的責(zé)任追究機(jī)制。其三，懲罰模式單一，具體方式、手段有待完善。我國(guó)碳排放權(quán)交易違約懲罰制度在處罰種類上缺乏階段區(qū)分及具體的懲罰梯度，且忽略協(xié)同機(jī)制在懲罰制度設(shè)計(jì)的優(yōu)化作用。如各省市碳試點(diǎn)地違約罰則關(guān)于處罰數(shù)額規(guī)定不一，《天津市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》甚至沒(méi)有規(guī)定具體的處罰數(shù)額，且各地在配套懲罰制度方面內(nèi)容參差不齊。以福建、北京及湖北等地為代表的碳試點(diǎn)地未在具體的管理辦法中載明相應(yīng)的資格懲罰等配套輔助措施。

三、碳排放權(quán)交易責(zé)任制度優(yōu)化設(shè)計(jì)的理論證成

碳排放權(quán)交易履約責(zé)任制度優(yōu)化設(shè)計(jì)的主要考量因素包括違約處罰標(biāo)準(zhǔn)及方式限度的合理配置、責(zé)任規(guī)制成本與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果的衡平、按日計(jì)罰制度與企業(yè)激勵(lì)制度的適用尺度。在習(xí)近平法治思想的指引下，采用法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)之分析方法，從理論上證成碳排放權(quán)交易違約處罰標(biāo)準(zhǔn)與方式限度之合理配置、責(zé)任規(guī)制成本與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果的均衡，以及按日計(jì)罰制度和企業(yè)激勵(lì)制度的適用，以促進(jìn)我國(guó)碳排放權(quán)交易違約罰則制度的優(yōu)化。

(一)違約處罰標(biāo)準(zhǔn)界定及方式限度的配置

全國(guó)乃至各省市關(guān)于碳排放權(quán)交易管理辦法中的罰則設(shè)定屬于行政責(zé)任范疇，同民事責(zé)任、刑事責(zé)任三者并行以保障履約的實(shí)現(xiàn)。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，《管理辦法》規(guī)定的違約罰則區(qū)別于民法中的“補(bǔ)償性罰金”，立法者應(yīng)當(dāng)慎重考量違約罰則中的懲罰標(biāo)準(zhǔn)及方式限度問(wèn)題，排除設(shè)計(jì)漏洞并防止碳排單位“擇罰避約”行為的發(fā)生。此外，公權(quán)約束較之私權(quán)救濟(jì)更具規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，碳排權(quán)交易管理之行政罰款應(yīng)重視組合懲罰的設(shè)置。

漢德公式的量化與運(yùn)用[6]對(duì)碳排放權(quán)交易違約處罰的方式限度的判斷具有積極意義。過(guò)失經(jīng)濟(jì)理論觀點(diǎn)認(rèn)為法之目的在于保障履約完成，以漢德公式在碳排放權(quán)交易的作用為例，司法機(jī)關(guān)在認(rèn)定對(duì)當(dāng)事人啟動(dòng)限制措施時(shí)，通常以環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)及當(dāng)事人負(fù)擔(dān)作為具體衡量因素[7]。在此理論之下，若為督促履約目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而給當(dāng)事人設(shè)置的負(fù)擔(dān)B 小于損害發(fā)生概率P 與損害結(jié)果L 之乘積，則當(dāng)事人的不作為將被視為存在過(guò)失并應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任[8]。具體如圖1。

圖1 漢德公式概述圖

在漢德公式經(jīng)濟(jì)理論中，碳排放權(quán)交易管理法律法規(guī)的目的在于保障履約實(shí)現(xiàn)。漢德公式在碳排放權(quán)違約罰則設(shè)計(jì)的運(yùn)用，體現(xiàn)了損害最小與履約障礙最低兩大原則。在兩大原則中，當(dāng)不同私主體差異性配置行為損失最小時(shí)與履約障礙最低時(shí)所涉及的交易費(fèi)用均為正時(shí)，則能實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)交易管理資源配置的最佳狀態(tài)，即經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“帕累托最優(yōu)”[9]概念，這也是碳排放權(quán)交易違約罰則與責(zé)任制度設(shè)計(jì)理念基礎(chǔ)所在。因此，我國(guó)碳排放權(quán)交易管理違約處罰標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定及方式限度的衡量，應(yīng)當(dāng)考量倍率式懲罰權(quán)之適用尺度、罰金罰與其他罰則方式的組合限度，此外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合“資源配置帕累托最優(yōu)”經(jīng)濟(jì)學(xué)理論選擇適用按日計(jì)罰制度與企業(yè)激勵(lì)制度的內(nèi)容，從整體上督促碳排放履約責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

(二)責(zé)任規(guī)制成本與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果的均衡

霍布斯理論對(duì)利益分配問(wèn)題作出假設(shè)分析，認(rèn)為制度需要罰則予以保障，以國(guó)家公權(quán)力之救濟(jì)實(shí)現(xiàn)履約率的最佳程度。懲罰制度之設(shè)計(jì)、威懾資源之配置，應(yīng)當(dāng)考慮立法成本與執(zhí)法收益的平衡，注重懲罰嚴(yán)厲成本與確定性成本的組合效果——應(yīng)以高懲罰嚴(yán)厲成本搭配低確定性成本[10]。在這一理論視角下，碳排放權(quán)交易違約罰則設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考量罰則設(shè)置成本與履約責(zé)任實(shí)現(xiàn)效果的衡平條件，進(jìn)而建立“最佳威懾”的違約罰則與責(zé)任約束機(jī)制。

此外，托馬斯在其法學(xué)研究科學(xué)方法論著中進(jìn)一步解釋了法律規(guī)制成本與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果的關(guān)系[11]。責(zé)任規(guī)制成本包括立法、執(zhí)法及司法成本。在規(guī)制成本最小理論模型中，控排單位違約行為概率與履約責(zé)任規(guī)制水平提升率成負(fù)相關(guān)關(guān)系，違約罰則與責(zé)任規(guī)制水平越高，控排主體違約概率越低。控排企業(yè)違約與碳排放總量控制目標(biāo)完成度成負(fù)相關(guān)關(guān)系，控排企業(yè)違約率增加，則碳控目標(biāo)減損，責(zé)任規(guī)制成本與碳控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)水平先呈現(xiàn)倒U 形關(guān)系:先呈正相關(guān)即目標(biāo)實(shí)現(xiàn)水平隨違約罰則及責(zé)任規(guī)制成本的增加而同時(shí)增加，直至最高，此后便逐漸減少。當(dāng)兩者到達(dá)倒U 形峰頂時(shí)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任規(guī)制成本與履約目標(biāo)實(shí)現(xiàn)水平的平衡，此時(shí)邊際成本與邊際收益相等，即罰則及責(zé)任約束有效前提下所增加的碳排單位規(guī)制成本與目標(biāo)經(jīng)濟(jì)收益增加(或預(yù)期損害減少)相等[12]。

根據(jù)漢德公式經(jīng)濟(jì)理論中的“帕累托最優(yōu)”觀點(diǎn)及霍布斯理論中利益分配的假設(shè)分析，結(jié)合托馬斯·尤倫對(duì)法律規(guī)制成本與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果關(guān)系的分析，立足于全國(guó)及各省市碳排權(quán)交易管理辦法，我國(guó)碳排放權(quán)交易違約罰則及責(zé)任設(shè)計(jì)的應(yīng)然狀態(tài)當(dāng)是違約處罰及責(zé)任規(guī)制成本高于違約損害成本或目標(biāo)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益成本，但現(xiàn)行條例中的責(zé)任規(guī)制成本顯然并未如此。

四、域外鏡鑒:典型國(guó)家的碳排放權(quán)交易違約罰則設(shè)定

碳排放權(quán)交易罰則的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)重視國(guó)際化視野，這不僅需要對(duì)我國(guó)碳排放權(quán)交易罰則規(guī)制中的普遍適用經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)勢(shì)進(jìn)行總結(jié)，同時(shí)需要梳理域外國(guó)家在碳排放權(quán)交易規(guī)制的發(fā)展要求，創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)國(guó)際法治與國(guó)內(nèi)法治的良性互動(dòng)[13]。碳排放權(quán)交易罰則規(guī)制及責(zé)任設(shè)計(jì)的優(yōu)化應(yīng)重視罰則方式限度與責(zé)任執(zhí)行效果關(guān)系的平衡，比較世界范圍內(nèi)碳排放權(quán)交易相對(duì)成熟的典型國(guó)家在懲罰標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、具體懲罰方式及懲罰模式選擇等方面的規(guī)則設(shè)定，以彼為鏡，助推我國(guó)碳排放權(quán)交易罰則規(guī)制及責(zé)任制度設(shè)計(jì)的優(yōu)化。

(一)歐盟碳排放權(quán)交易懲罰機(jī)制的設(shè)定

作為世界上最大的碳排放交易市場(chǎng)，歐盟碳排放交易體系為應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。就碳排放權(quán)違約罰則制度而言，歐盟設(shè)置了較為嚴(yán)格的碳排放權(quán)交易懲罰機(jī)制，不僅通過(guò)EUAs 的分配，實(shí)際減排量的檢測(cè)、報(bào)告與驗(yàn)證以及交易登記冊(cè)規(guī)制碳排放權(quán)交易，還就對(duì)碳排放權(quán)交易的違約責(zé)任作出了具體規(guī)定。如其法令(Directive2003/87/EC)第16 條內(nèi)容中以碳差額排放總量折為碳配額，且在碳交易指令之中設(shè)置了處罰梯度，分兩個(gè)階段對(duì)不同超排情形予以相應(yīng)程度的罰款或其他措施，如第一階段之罰款標(biāo)準(zhǔn)為每1 噸二氧化碳罰以40 歐元，在第二階段則提高至10 歐元，且要求違約單位繳納相應(yīng)的配額。除此之外，超額排放的罰款與企業(yè)下一年度碳排放額度的扣繳責(zé)任并行，處罰程度在國(guó)際范圍內(nèi)較為嚴(yán)厲。與歐盟相比，美國(guó)的碳排放權(quán)交易管理制度較為寬松，且美國(guó)基于其市場(chǎng)的自愿性僅設(shè)定了補(bǔ)償性質(zhì)的罰金，并未設(shè)定懲罰性質(zhì)的罰金，如在《RGGI 碳排放權(quán)交易示范規(guī)則》中規(guī)定違約單位根據(jù)下一周期應(yīng)繳納配額之三倍，清繳所拖欠的配額[14]。

在處罰標(biāo)準(zhǔn)與措施方面，歐盟不僅對(duì)違約主體設(shè)以經(jīng)濟(jì)處罰或通報(bào)，且將經(jīng)濟(jì)罰處與減排義務(wù)互相獨(dú)立，實(shí)際上違約主體所承擔(dān)的責(zé)任代價(jià)較大。美國(guó)雖以自愿性補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)違約行為予以規(guī)制，但仍將自愿補(bǔ)償行為與必要義務(wù)予以區(qū)分。中國(guó)可對(duì)照此標(biāo)準(zhǔn)方式完善碳排放權(quán)交易違約責(zé)任規(guī)制機(jī)制，結(jié)合國(guó)內(nèi)環(huán)境法處罰的相應(yīng)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化環(huán)境行政責(zé)任。

(二)加拿大碳排放權(quán)交易懲罰制度的規(guī)定

在加拿大的碳排放權(quán)交易違約懲罰制度中，除規(guī)定提交碳排放報(bào)告、上繳等量分配數(shù)額外，還規(guī)定了不同情形時(shí)的處罰措施，并將違約情況與企業(yè)配額分配資質(zhì)掛鉤，處罰程度較為嚴(yán)格。自2011 年退出《京都議定書(shū)》后，碳排放權(quán)交易雖不在加拿大全境范圍適用，但加拿大魁北克省仍有交易所，并根據(jù)主觀過(guò)錯(cuò)、次數(shù)等情節(jié)對(duì)碳排放權(quán)交易違約的懲罰措施及標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定。以該省為例，如針對(duì)第一次違約的碳控單位處以0.3萬(wàn)至50 萬(wàn)元數(shù)額范圍之罰款，情節(jié)嚴(yán)重者可對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人處以不超過(guò)18 個(gè)月的有期徒刑，且可針對(duì)法人獨(dú)立處以罰款，最高額不超過(guò)300 萬(wàn)元；對(duì)具有第二次違約行為的控排單位進(jìn)行翻倍處罰，且由有權(quán)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)取消其配額分配資格。

就碳排放權(quán)交易違約處罰制度的方式限度來(lái)看，加拿大明確進(jìn)行了情節(jié)區(qū)分，將違約次數(shù)作為具體懲罰數(shù)額及資格罰的直接判斷標(biāo)準(zhǔn)，這引發(fā)中國(guó)對(duì)優(yōu)化碳排放權(quán)交易違約處罰制度的具體限度的思考。與之相比，中國(guó)《管理辦法》及各省市碳試點(diǎn)地的暫行辦法目前只針對(duì)碳排放權(quán)交易的違約處罰作出了統(tǒng)一性規(guī)定，2014 年北京市發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范碳排放權(quán)交易行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)定》雖根據(jù)具體違法行為明確區(qū)分了四種處罰情形，但適用的范圍和地區(qū)仍然有限。

(三)新西蘭碳排放權(quán)交易違約責(zé)任規(guī)制

除加拿大以外，新西蘭《氣候變化應(yīng)對(duì)法令2002》中亦詳細(xì)地規(guī)定了對(duì)違約碳排單位的懲罰規(guī)則及責(zé)任制度，違約單位除繳納60 美元每噸的罰款外還應(yīng)參照兩倍的比例加設(shè)單倍補(bǔ)償配額，對(duì)超出分配配額的額度予以雙倍追繳或者加處30～50 新西蘭幣每噸的罰金，且不排除違約單位及相關(guān)參與者的民事責(zé)任與刑事責(zé)任。此外，在碳排放單位履約義務(wù)設(shè)定上進(jìn)行了核心減排義務(wù)與非核心減排的區(qū)分，且基于主觀過(guò)失違反非核心義務(wù)的情形，進(jìn)一步設(shè)定了累進(jìn)罰款制度，如以4 000 美元為額度按違約次數(shù)逐次增加罰款金額。針對(duì)違反核心義務(wù)的控排單位，除進(jìn)行巨額罰款外，還結(jié)合相關(guān)情形追究刑事責(zé)任[15]。簡(jiǎn)言之，新西蘭的碳排放權(quán)交易違約責(zé)任制度中不僅采取“罰金＋行為罰”方式，還進(jìn)一步細(xì)分了核心義務(wù)與非核心義務(wù)，結(jié)合考慮主觀過(guò)錯(cuò)設(shè)定了累進(jìn)式懲罰規(guī)則，對(duì)碳排放權(quán)交易違約行為及相應(yīng)的懲罰程度進(jìn)行了區(qū)分，并強(qiáng)調(diào)了民事責(zé)任、行政責(zé)任及相應(yīng)的刑事責(zé)任，威懾力十足。

(四)日韓碳排放權(quán)交易制度的懲罰措施

韓國(guó)于2012 年5 月以立法形式建立了溫室氣體排放交易制度，并于2015 年年初適用碳排放權(quán)交易制度。就碳排放權(quán)交易違約處罰制度來(lái)看，韓國(guó)主要包括罰款、繳納配額及信用黑名單等追責(zé)方式，對(duì)未完成數(shù)額上繳的單位處以當(dāng)時(shí)市價(jià)的3 倍罰款，且在罰款數(shù)額方面設(shè)置了10 萬(wàn)韓元每噸的最高額限制，并設(shè)置了于年末6 個(gè)月內(nèi)繳納配額或信用的時(shí)間限制規(guī)定。日本在碳排放權(quán)交易違約罰則的組合協(xié)同方面有可借鑒之處，以日本東京城市為例，該市政府以碳排放權(quán)交易制度作為控制天然氣消耗的手段之一，要求碳控單位每年提交合格排放報(bào)告，并采用信息公開(kāi)制度和信用登記制度針對(duì)違約履行單位予以信用記錄，取消相關(guān)的財(cái)政優(yōu)惠政策。此外，追繳1.3 倍的超出配額并可設(shè)定最高50 萬(wàn)元的罰款[16]。上述兩個(gè)國(guó)家均采用了“組合式”懲罰模式，有效地調(diào)動(dòng)了配套輔助措施的積極作用，碳排放權(quán)違約責(zé)任規(guī)制整體效果得到提升。

總之，域外國(guó)家碳排放權(quán)交易違約及責(zé)任制度中關(guān)于處罰措施種類、方式限度的經(jīng)驗(yàn)有可借鑒之處。從整體上看，其罰金數(shù)額的設(shè)定主要分為相對(duì)數(shù)額、絕對(duì)數(shù)額及相對(duì)數(shù)額與絕對(duì)數(shù)額的結(jié)合三種方式，體現(xiàn)了方式程度的豐富性、階梯性。其次，在懲罰方式上，各國(guó)主要采取罰金和下一年度碳排放配額扣減等方式，有些國(guó)家地區(qū)還輔之相應(yīng)的配套措施，如加拿大將履約情形與企業(yè)資質(zhì)掛鉤，日本東京采用信用登記制度，新西蘭采用累進(jìn)處罰的模式等，此種“組合式懲罰”模式有效地提升了責(zé)任規(guī)制的威懾力與追究效果，對(duì)于合理把控罰則式限與規(guī)制成本的平衡具有啟迪意義。我國(guó)碳排放權(quán)交易罰則規(guī)制及責(zé)任設(shè)計(jì)之癥結(jié)根本需回歸至效率與公平問(wèn)題，具體表現(xiàn)在違罰則方式限度與責(zé)任執(zhí)行效果關(guān)系的衡量之上，上述典型國(guó)家對(duì)于罰則方式限度及責(zé)任設(shè)計(jì)的精巧之處對(duì)于我國(guó)碳排放權(quán)交易違約罰則規(guī)制在懲罰數(shù)額、懲罰方式等方面具有積極意義，可通過(guò)組合懲罰模式、累進(jìn)懲罰模式等設(shè)計(jì)對(duì)違約罰則及責(zé)任制度加以完善，保證我國(guó)統(tǒng)一全國(guó)碳市場(chǎng)初期各行業(yè)控排主體完成履約目標(biāo)。

五、我國(guó)碳排放權(quán)交易違約罰則與責(zé)任設(shè)計(jì)優(yōu)化路徑

基于我國(guó)碳排放權(quán)交易違約罰則與責(zé)任在判斷標(biāo)準(zhǔn)、方式限度、威懾效果及懲罰模式等方面的困局，結(jié)合經(jīng)濟(jì)理論并借鑒域外典型國(guó)家的碳排放權(quán)交易違約懲罰制度經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國(guó)碳排放權(quán)交易違約罰則與責(zé)任設(shè)計(jì)的優(yōu)化路徑。

(一)合理設(shè)置罰則標(biāo)準(zhǔn)及方式限度

2020 年7 月全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)工作會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)上不僅全面總結(jié)了第一個(gè)履約周期的成效，還提出進(jìn)一步完善碳排放權(quán)交易履約的制度體系。構(gòu)建科學(xué)有效的碳排放權(quán)交易違約處罰制度，應(yīng)重視罰則標(biāo)準(zhǔn)及方式限度的合理設(shè)置:

一是明確罰則標(biāo)準(zhǔn)并合理考量處罰限度。懲罰金額及罰金倍數(shù)之界定應(yīng)當(dāng)充分考量控排單位超排具體額度、監(jiān)管部門(mén)對(duì)控排單位的監(jiān)管強(qiáng)度以及違約次數(shù)等因素。依據(jù)卡羅爾公式計(jì)算，罰金倍數(shù)之最優(yōu)界定等于補(bǔ)償性罰金數(shù)額比上違約懲罰與責(zé)任規(guī)制成本再乘以收益發(fā)生的邊際概率。

二是合理考量違約處罰情節(jié)。由于碳排放權(quán)交易履約主體違反履約目標(biāo)的程度存在差異性，應(yīng)當(dāng)從主觀上對(duì)過(guò)錯(cuò)之認(rèn)定情形予以區(qū)分，即區(qū)分故意與過(guò)失并設(shè)定不同嚴(yán)厲程度的懲罰措施。以新西蘭為例，該國(guó)區(qū)分碳排放單位的不同違約情形與程度，并實(shí)行分階段懲罰，履約督促效果明顯。罰則設(shè)計(jì)應(yīng)區(qū)分違約次數(shù)、改正態(tài)度等情形并處以不同程度的懲罰，如設(shè)置不同的罰款數(shù)額梯度、合理增加懲罰方式，并結(jié)合控排單位改正態(tài)度及情況才量是否從輕處罰[17]。

(二)漸增責(zé)任規(guī)制成本并嚴(yán)格執(zhí)法

合理漸增違約處罰與責(zé)任規(guī)制成本主要應(yīng)從以下三方面入手:

第一，可采取試點(diǎn)先行的方式，建立起碳排放權(quán)交易履約行政、司法規(guī)則成本與履約效果的協(xié)同機(jī)制[18]，通過(guò)全國(guó)各省市的碳排放權(quán)交易履約信息公開(kāi)數(shù)據(jù)共享等制度推進(jìn)碳排放管控單位積極履約。

第二，明確監(jiān)管主體并建立碳排交易監(jiān)督管理委員會(huì)，集中統(tǒng)一負(fù)責(zé)監(jiān)管碳交易市場(chǎng)主體的行為并協(xié)調(diào)碳排放權(quán)總量控制目標(biāo)下其他職權(quán)部門(mén)的關(guān)系。自2018 年部門(mén)體制改革后，我國(guó)溫室氣體排放管控職責(zé)從發(fā)展改革委員會(huì)轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境部。但在具體的碳排放權(quán)交易履約過(guò)程中仍然缺乏統(tǒng)一、集中的統(tǒng)籌機(jī)關(guān)，無(wú)法改變分散式監(jiān)管現(xiàn)狀，監(jiān)督管理委員會(huì)的成立勢(shì)在必行。

第三，應(yīng)當(dāng)為碳排放權(quán)交易履約主體提供一個(gè)穩(wěn)定的市場(chǎng)交易環(huán)境和公平、公正的權(quán)利行使與監(jiān)督體系。碳排放權(quán)違約罰則的優(yōu)化當(dāng)考慮增加碳排權(quán)交易的立法、執(zhí)法、司法行為，如促進(jìn)法律制定與運(yùn)行在跨區(qū)域碳配額流通方面的協(xié)作、調(diào)整，保障控排單位的基本權(quán)益并推動(dòng)有序監(jiān)管、公正執(zhí)法。

(三)引入分級(jí)累進(jìn)制度

分級(jí)累進(jìn)制度內(nèi)容主要是指根據(jù)違約主體超排數(shù)額、違約次數(shù)、責(zé)任承擔(dān)態(tài)度等因素，考慮逐級(jí)增加碳控目標(biāo)履行違約主體的懲罰程度。

首先，除追究碳控單位責(zé)任之外，可對(duì)直接參與者與相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行追責(zé)，同時(shí)對(duì)其適用累進(jìn)懲罰模式。以新西蘭分級(jí)累進(jìn)制度為例，結(jié)合違約主體及相關(guān)負(fù)責(zé)人后續(xù)違約行為等差式遞增罰金，形成具有梯度的處罰方式。因此，應(yīng)當(dāng)注意參與者與相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任承擔(dān)與累進(jìn)加罰的適用，避免碳交易排放中控排單位法人地位的濫用，增強(qiáng)違約處罰與責(zé)任規(guī)制的威懾力。違約單位繳納超額排放所拖欠的金額是必須責(zé)任，并不免除在此基礎(chǔ)之上的懲罰手段，具體采用何種或結(jié)合哪幾種懲罰措施、違約懲罰的程度應(yīng)根據(jù)違約主體主觀過(guò)錯(cuò)、違約次數(shù)、造成后果等情形予以考量[19]。

其次，魏琦和李林靜[20]在關(guān)于碳市場(chǎng)主體分級(jí)累進(jìn)制度的研究中，采用動(dòng)態(tài)模型及數(shù)值計(jì)算的方法同樣論證得出分級(jí)累進(jìn)制度能夠有效遏制企業(yè)違約行為的結(jié)論。碳排放權(quán)交易違約罰則設(shè)計(jì)應(yīng)改變單一處罰方式，避免企業(yè)以輕處罰代替重成本履約之濫觴。我國(guó)現(xiàn)行碳排放權(quán)交易違約處罰屬于行政處罰，通過(guò)采用追繳費(fèi)用、罰金等方式并結(jié)合信用登記制度將企業(yè)資質(zhì)與配額分配資格掛鉤，整體威懾力不足，應(yīng)結(jié)合考量違約次數(shù)和特殊企業(yè)主體等因素，在盡可能縮小因自由裁量權(quán)行使所造成的數(shù)額差距的同時(shí)，采用多元處罰方式并累進(jìn)漸增碳控單位違約成本，提升監(jiān)管效益并推動(dòng)履約目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

(四)完善輔助措施，推行“組合式”懲罰模式

針對(duì)我國(guó)《管理辦法》中配套懲罰措施規(guī)定空白問(wèn)題，建議將金錢(qián)懲罰與信用記錄、財(cái)政補(bǔ)助以及業(yè)務(wù)受限、資格準(zhǔn)入等措施結(jié)合使用，形成“行為罰則＋資格罰則”的組合懲罰模式[21]。此外，隨著該領(lǐng)域立法工作進(jìn)展的日漸成熟，無(wú)論是在現(xiàn)行的《管理辦法》還是此后需要推進(jìn)的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》，對(duì)于碳排放權(quán)交易違約罰則與履約責(zé)任的優(yōu)化設(shè)置都應(yīng)重視在相應(yīng)的罰則章節(jié)中高效合理地適用“組合式”懲罰模式。組合式懲罰模式適用的第一階段，主要為對(duì)違約單位追繳拖欠、超出配額部分的費(fèi)用實(shí)行對(duì)下一周期配額扣繳，加之以一定限度和倍數(shù)的罰款，具體處罰倍數(shù)確定是在考量碳控單位目標(biāo)履約前段時(shí)間周期內(nèi)的配額均價(jià)的基礎(chǔ)上，同時(shí)結(jié)合閾值予以計(jì)算。在組合式懲罰模式適用的第二階段程度，加入企業(yè)信用等級(jí)制度，對(duì)碳控企業(yè)違約情況予以記錄、評(píng)定并公開(kāi)通報(bào)批評(píng)。針對(duì)屢次不改者或惡意拖欠待繳配額并繼續(xù)違約行為的控排單位，給予最低信用等級(jí)、加入信用黑名單并予以公示，并對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任追究，督促碳控單位積極履約，糾正違約行為并及時(shí)彌補(bǔ)損害[22]。其次，將信用評(píng)價(jià)等級(jí)情況與碳控企業(yè)扶持政策享受、下一周期碳排配額分配資格掛勾，促使相關(guān)單位及負(fù)責(zé)人高度重視并及時(shí)整改，實(shí)現(xiàn)碳控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與企業(yè)履約行為的制衡[23]。

此外，積極適用企業(yè)激勵(lì)制度并引入扶持政策，采取“正向激勵(lì)＋反向懲罰”相結(jié)合的方式，提升碳控企業(yè)履約目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果、動(dòng)力，從源頭上降低違約比率。碳排放權(quán)交易違約責(zé)任規(guī)制及激勵(lì)制度所帶來(lái)的壓力與動(dòng)力會(huì)促使企業(yè)優(yōu)化經(jīng)營(yíng)策略并創(chuàng)新綠色技術(shù)、調(diào)整生產(chǎn)規(guī)模[24]。具言之，合理的扶持政策在起到減緩控排企業(yè)單位履約目標(biāo)完成壓力、規(guī)制主體目標(biāo)違約作用的同時(shí)，亦能夠?qū)μ寂拍繕?biāo)違約處罰與責(zé)任規(guī)制起到補(bǔ)充效果，將懲罰與激勵(lì)結(jié)合使用，既能反映目標(biāo)違約懲罰之嚴(yán)厲，又能達(dá)到對(duì)表現(xiàn)突出、積極履約企業(yè)之鼓勵(lì)，形成獎(jiǎng)懲分明、監(jiān)管有序的碳交易履約氛圍。

六、結(jié)語(yǔ)

碳排放權(quán)交易違約罰則與責(zé)任制度是碳排放權(quán)交易體系正常運(yùn)行的法律保障，黨的二十大報(bào)告為我國(guó)碳達(dá)峰碳中和指明方向，習(xí)近平生態(tài)文明思想與習(xí)近平法治思想是碳排放權(quán)交易責(zé)任規(guī)制理論的理論指導(dǎo)。從違約成本設(shè)置與履約責(zé)任落實(shí)效果的衡平條件及關(guān)系考量履約責(zé)任制度設(shè)計(jì)的優(yōu)化有其必要性，以組合懲罰模式嘗試彌補(bǔ)單一懲罰對(duì)履約目標(biāo)實(shí)現(xiàn)保障的局限有其可行之處。我國(guó)《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例(試行)》作為行政法規(guī)，關(guān)于碳控單位違約之罰則與責(zé)任承擔(dān)規(guī)制主要集中于行政責(zé)任，追責(zé)方式及懲罰手段單一，無(wú)論是理論還是實(shí)踐方面，我國(guó)違約罰則及責(zé)任制度設(shè)計(jì)仍有優(yōu)化空間，甚至關(guān)于未達(dá)履約目標(biāo)企業(yè)權(quán)益保護(hù)問(wèn)題仍有待進(jìn)一步思考。