西部山區(qū)鄉(xiāng)村治理中人才采購“一二三”模式的探索
——以貴州省劍河縣為例

黔東南廣播電視大學(xué) 李聰聰

一、鄉(xiāng)村治理中村干部的現(xiàn)狀

劍河縣位于苗疆腹地（傳統(tǒng)上的“苗疆”一般指今貴州劍河、臺江、雷山、丹寨、榕江及三都等地區(qū)），屬于典型的山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件相比中東部地區(qū)更艱難，在參與市場競爭中可承受市場沖擊更脆弱，現(xiàn)有村寨集體產(chǎn)業(yè)薄弱。想要在發(fā)展上追趕中東部地區(qū)，人才下沉必須更加堅(jiān)決，作為鄉(xiāng)村治理主體的村干部的基本素質(zhì)，更為顯著的擺在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出位置。

2021年村“兩委”完成了換屆，為了適應(yīng)新形勢下鄉(xiāng)村治理的需求，劍河縣竭力推行實(shí)現(xiàn)村“兩委”換屆“三升一降”。經(jīng)過各方努力，全縣村干部基本實(shí)現(xiàn)了“三升一降”的目標(biāo)，即“‘兩委’中黨員比例明顯提升、大專以上學(xué)歷占比明顯提高、女性干部明顯增多，村（社區(qū)）兩委成員平均年齡明顯下降”，換屆后總體上都有了一定程度上的改善。整個(gè)村干部隊(duì)伍有了質(zhì)量提升，但是因?yàn)闅v史欠賬較多，留在村內(nèi)對年輕人吸引力不強(qiáng)，目前來看很多村寨原有的突出問題依舊沒能從根本上化解。雖然這其中有本地的特殊因素存在。比如，在傳統(tǒng)認(rèn)識上，農(nóng)村基本生活的物價(jià)要比城市低，但劍河縣的地形是山高谷深，村寨封閉性強(qiáng)，交通不便，帶來物價(jià)更高，常呈現(xiàn)“價(jià)格倒置”現(xiàn)象。村寨的物價(jià)比鄉(xiāng)鎮(zhèn)高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的物價(jià)比縣市高。這主要是交通不便，而生活物品的工業(yè)化和本地生活資源的稀缺帶來的特殊現(xiàn)象。而這又給鄉(xiāng)村生產(chǎn)和生活帶來比城鎮(zhèn)更難發(fā)展的制約，這其中運(yùn)輸成本和區(qū)域產(chǎn)量是主要限制因素。另外原本基層治理是需要人數(shù)最多、能力最強(qiáng)的人來干，現(xiàn)在是人數(shù)倒置，資源倒置。但是在普遍的治理障礙上，普遍性依舊較為突出，主要表現(xiàn)在：

（一）集中決策依舊困難

雖然體制上實(shí)現(xiàn)了村支書、村主任職務(wù)的“一肩挑”，但是限于傳統(tǒng)上村黨支部和村委管理的分工，以及傳統(tǒng)上熟人社會權(quán)威的沿襲，在村內(nèi)依舊是家族人數(shù)多、家族資源掌控多的人在民眾中影響力更大，這給現(xiàn)實(shí)的行政治理既帶來幫助也帶來了阻礙。本村人都彼此知根知底，這給村寨治理上帶來信息足夠、決策精準(zhǔn)上的優(yōu)勢，也因?yàn)槭烊碎g的權(quán)威較弱從而帶來劣勢。從傳統(tǒng)上熟人社會的人情管理模式轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代化法律或契約的法條管理模式還需要較長的時(shí)間，也才更有可能在村內(nèi)實(shí)行完全性的行政治理。而在當(dāng)下，村內(nèi)人情面子下的權(quán)力運(yùn)行依舊是主要方式，這在村內(nèi)決策過程中也體現(xiàn)的較為明顯。

雖然村支書（主任）“一肩挑”在身，但在決策過程中依舊要衡量各個(gè)村干部背后的支持者和每個(gè)人的利益訴求。如果是合并村就更為明顯，無論哪一個(gè)自然寨的人擔(dān)任村支書（主任）都要平均地考慮其他自然寨的利益，并且要聽從其他寨的意見，不然即使政策、項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了決策，在推行的過程中落地的阻力也會相當(dāng)大。而這會給決策的效率帶來致命傷害，甚至出現(xiàn)決而不斷，這不但違背“一肩挑”的初心，也給現(xiàn)實(shí)帶來巨大傷害。合并村經(jīng)常出現(xiàn)類似于村支書要添置一根旗桿，而副支書所在的小村寨反對最終作罷的現(xiàn)象。

（二）年齡偏大，學(xué)歷偏低依舊嚴(yán)重

目前，鄉(xiāng)村治理的最大難點(diǎn)是人才難留，一個(gè)一千多人戶籍的村寨留在村內(nèi)的年輕人不超過二十人，這是個(gè)普遍的現(xiàn)象。結(jié)果就是村干部的來源很難實(shí)現(xiàn)年輕化，特別是主要負(fù)責(zé)人。因?yàn)榇鍍?nèi)發(fā)展有限，年輕人對外部城市生活更加向往和適應(yīng)，對留村參與治理沒有積極性。雖然經(jīng)過換屆的調(diào)整，但除個(gè)別村寨外，縣域內(nèi)村干部年齡整體上依舊偏大，全縣村“兩委”人員共計(jì)1557人，平均年齡45.33歲，30歲以下的僅僅占到7.7%（見表1），60歲及以上的占到10.2%。整體上村“兩委”的學(xué)歷也普遍較低，其中將近三分之二（62.3%）的人員是初中及以下學(xué)歷，專科（含在讀）及以上的學(xué)歷的僅僅占到17%（見表2）。年級偏大和學(xué)歷偏低帶來直接影響是思想保守，對政策的解讀不精準(zhǔn)，對村內(nèi)政務(wù)性工作不適應(yīng)程度高，特別是現(xiàn)代以文件下達(dá)，電腦辦公為基本要求，在材料收集和資料電子化的要求下就更加困難。偶爾還會出現(xiàn)村干部看不懂文件，甚至看不懂通知的現(xiàn)象。

表1 劍河縣第十一屆村（社區(qū)）“兩委”人員年齡統(tǒng)計(jì)表

表2 劍河縣第十一屆村（社區(qū)）“兩委”人員學(xué)歷統(tǒng)計(jì)表

在現(xiàn)實(shí)中，這種困難超出現(xiàn)代辦公需求的想象，在一些村寨村干部全部是年紀(jì)大的人。就連最基本的會議電子顯示屏的會標(biāo)使用，文件的打印、復(fù)印，視頻會議設(shè)備的開關(guān)機(jī)，甚至一個(gè)手機(jī)辦公APP的登陸都不會，這已經(jīng)不是效率低的問題，而是根本不能實(shí)現(xiàn)辦公的問題。在脫貧攻堅(jiān)階段，國家為這些村寨配備了現(xiàn)代化的辦公設(shè)備，期間都是由脫貧攻堅(jiān)駐村工作隊(duì)成員來幫助操作，現(xiàn)在是由鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)成員幫助處理。但是一旦鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)不在村內(nèi)，就出現(xiàn)村內(nèi)事務(wù)停滯的現(xiàn)象。因?yàn)槲募蛴〔怀鰜恚霈F(xiàn)了沒辦法填表上報(bào)材料的現(xiàn)象。而將來一旦鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)離開了，就更會出現(xiàn)工作癱瘓了。這已經(jīng)成為一個(gè)嚴(yán)重制約西部山區(qū)村莊有效治理的因素，這對鄉(xiāng)村的高效治理和鄉(xiāng)村振興帶來極大困難，鄉(xiāng)村人才的匱乏已經(jīng)成為鄉(xiāng)村發(fā)展的最大障礙。

（三）村干部的兼職屬性凸顯

目前村民自治條件下，村干部屬于兼職，絕大多數(shù)村干部是從事農(nóng)業(yè)或經(jīng)商與村干部同時(shí)兼顧，并不是職業(yè)村干部。帶來最大問題就是不負(fù)責(zé)任，因?yàn)榇甯刹抗べY不是其全部收入，甚至不是主要收入部分，這就造成村干部不在乎村干部職務(wù)和村干部工資，進(jìn)而責(zé)任心不強(qiáng)。另外這種兼職性質(zhì)也嚴(yán)重影響工作進(jìn)度，因?yàn)榇甯刹渴羌媛毿再|(zhì)，一旦公務(wù)和家事沖突，村干部先行處理的一定是家事，這在農(nóng)忙時(shí)節(jié)也特別明顯，一旦到農(nóng)忙時(shí)節(jié)基本上村中事物就要擱淺、無人問津，帶來很多治理工作的積壓，最終影響后續(xù)工作的推進(jìn)。

更為嚴(yán)重的是村干部的兼職性質(zhì)，使得村干部在村寨治理中常出現(xiàn)依照農(nóng)戶自身意愿行事，而違背行政要求。因?yàn)樾姓卫硎轻槍Χ鄶?shù)人的有益治理，難免會和個(gè)別人的利益沖突。但是村干部在面對這種情況時(shí)，因?yàn)樽约号c村民的個(gè)人關(guān)系和利益互利，特別是傳統(tǒng)上熟人社會的臉面問題，讓村干部很為難，就是寧可得罪政府而不得罪農(nóng)戶，甚至違法、丟職，因?yàn)檫@也不是主業(yè)，就不存在更多的畏懼。這給鄉(xiāng)村治理中的公正性和法治化打了折扣，甚至影響了正常的治理。

村級管理是整個(gè)行政管理的最底層，是真正直面百姓的層面。常說“上面千條線，下面一根針”，其實(shí)這更像一個(gè)漏斗，村級將上面所有的工作收集到這一個(gè)點(diǎn)，這種漏斗也形成了下面沖擊力大，壓力大、事多、事急的特點(diǎn)。原本這需要能力更強(qiáng)，更多的人員來完成最基層的工作，但是從傳統(tǒng)上的鄉(xiāng)紳自治到現(xiàn)代化的村民自治，基層的地位和被重視程度沒有改變，現(xiàn)有的村級管理者既不是最強(qiáng)的，也不是人數(shù)足夠的，而且獲取得到資源也是最少的，這和治理的工作體量形成巨大反差。

村干部如果不進(jìn)行完全職業(yè)化，鄉(xiāng)村很難實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的有效治理。因?yàn)楝F(xiàn)代化的治理需要更細(xì)致，更精細(xì)，更精準(zhǔn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)做支撐?，F(xiàn)代化治理依靠的是可靠真實(shí)的數(shù)據(jù)支撐來做決策，是基于數(shù)據(jù)決策而不是基于傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)決策。再者現(xiàn)代化治理中精細(xì)化的不斷推進(jìn)，就要求數(shù)據(jù)量的指數(shù)性增長，這要么需要更多的基層治理人員，要么需要更多的科技軟件介入，特別是數(shù)據(jù)的采集與分析。這就要求村干部的個(gè)人素質(zhì)要有極大的提升才能適應(yīng)現(xiàn)代化治理的需求，而這恰好是現(xiàn)階段村寨治理的癥結(jié)和難點(diǎn)所在，村干部的低學(xué)歷、老齡化比重大都給科技軟件在鄉(xiāng)村治理中的落地帶來了巨大阻礙。這就需要進(jìn)一步提升治理人員的基本素質(zhì)。那么，實(shí)現(xiàn)村干部分社會化購買，同時(shí)通過縮減村干部成員，提升村干部待遇，逐步實(shí)現(xiàn)村干部的職業(yè)化是一個(gè)良好的方向。

二、村干部隊(duì)伍社會化購買的緣由及已具備條件

鄉(xiāng)村治理村干部隊(duì)伍素質(zhì)的提升需求，從管理上來看，主要是兩點(diǎn)最為突出，一是治理的效率問題，二是治理的行政成本問題。對應(yīng)的主要緣由就是：

（一）現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的要求

一個(gè)經(jīng)濟(jì)落后的地方，要想實(shí)現(xiàn)跨越式、超越式發(fā)展，必須解決人才匱乏的問題。人是發(fā)展的根本動力和緣由。為了實(shí)現(xiàn)更精準(zhǔn)的鄉(xiāng)村治理，數(shù)字化管理正在鄉(xiāng)村治理中逐漸推進(jìn)，基于數(shù)字決策也正在取代傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)決策。而數(shù)據(jù)的收集和運(yùn)用需要更高層次的人來操作，而且無論是市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行還是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理，或是各行各業(yè)的發(fā)展，都需要以專業(yè)化程度更高的人才作為支撐?，F(xiàn)代化辦公在村寨的應(yīng)用和效率的提升都要依靠有文化、有知識的人來做。鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中的人才振興是長治久安的核心，也是可持續(xù)發(fā)展的核心。

（二）開源節(jié)流，精減人員的需求

行政成本在整個(gè)人類歷史中都是管理關(guān)注的一個(gè)要點(diǎn)。史學(xué)大家錢穆先生就在《中國歷代政治得失》中總結(jié)到“從學(xué)術(shù)上來講，每隔幾十年就該一次‘并省官員’才好，因?yàn)檫@期間肯定多出不少雍雜之官，要不并省官員就太多了。且不計(jì)養(yǎng)官的錢財(cái)，單是效率就低了，更危險(xiǎn)的是易逝民心，為什么呢？管官之官多，管民之官少且小，管民之官的精力都去應(yīng)付管官之官了，哪有精力親民??！民不積怨，民官不管民也就正常了?！毕駝涌h這樣一個(gè)19萬人的小縣有7000多財(cái)政吃飯的人員，2021年財(cái)政支出部分中央轉(zhuǎn)移支付占據(jù)85.1%,地方只占據(jù)14.9%，這也給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大負(fù)擔(dān)。開源節(jié)流、精減人員是解決問題的好辦法，那么如何精簡又讓治理中越來越繁雜，越來越細(xì)化的管理順暢下去就是個(gè)問題。

社會化采購能否實(shí)現(xiàn)人才勝任和長期留人，目前條件都基本具備，只要稍作調(diào)整都可以滿足：

（三）“一肩挑”實(shí)現(xiàn)了集中決策基礎(chǔ)

《2019年中央一號文件》第七條：“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任，推行村“兩委”班子成員交叉任職，提高村委會成員和村民代表中黨員的比例”?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第十九條：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，推行村‘兩委’班子成員交叉任職”。

為更好地貫徹中央的統(tǒng)一部署，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，加強(qiáng)“頭雁”隊(duì)伍建設(shè)的需要，強(qiáng)化黨對農(nóng)村事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高村干部辦事兒效率，增強(qiáng)村組織凝聚力，在新一輪村“兩委”換屆中推行村支部書記、村主任“一肩挑”。劍河縣幾乎所有村寨在第十一屆“村兩委”換屆中實(shí)現(xiàn)了“一肩挑”。這給后續(xù)實(shí)現(xiàn)集中決策帶來基本保障。目前未能實(shí)現(xiàn)決策集中的原因是原有村中熟人效應(yīng)的影響。那么，實(shí)現(xiàn)村干部的職業(yè)化就可順勢解決決策難集中的問題。

（四）提升待遇解決鄉(xiāng)村留人難問題

第十一屆“村兩委”換屆后，村干部工資待遇得到極大提高。目前劍河縣內(nèi)村支書（村主任）扣除各項(xiàng)保險(xiǎn)等后的月工資是3749.4元，村副支書和副主任月工資為2999.7元，民生監(jiān)督員月工資是2300多，宣傳員和安監(jiān)員月工資是1800元。村支書這個(gè)工資基數(shù)，在貴州省來講已經(jīng)和普通大學(xué)畢業(yè)生在城市初就業(yè)能達(dá)到的工資水平差距不大，甚至超出了部分畢業(yè)生能拿到的工資，這無疑完全具備了鄉(xiāng)村治理人才社會化購買的經(jīng)濟(jì)條件。

三、實(shí)現(xiàn)社會化采購的可行性路徑

（一）市場化管理思維

控制行政成本在市場化管理中的表現(xiàn)其實(shí)就是性價(jià)比，我們可以從市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成功企業(yè)中得到一些管理的啟示。比如，華為公司的“獲得分享制”，通過這個(gè)思維模式華為提升了效率，激勵(lì)了員工，創(chuàng)造了極大的價(jià)值和效益。其核心思維就是“三個(gè)人干五個(gè)人的活，拿四個(gè)人的錢”。這在基層治理中，特別是財(cái)政不夠?qū)捲５牡貐^(qū)，對精減人員，提升效率具有極大的借鑒意義。這對改變?nèi)唠s低效的村級管理模式和管理隊(duì)伍極具誘惑力，因?yàn)楝F(xiàn)有村干部隊(duì)伍的低效性已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的基本需求。從根本上改變傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理束縛和傳統(tǒng)熟人治理模式，是突破思維固化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與市場經(jīng)濟(jì)融合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，治理高效的有效途徑?！矮@取分享制”具有很好的示范作用，也給我們進(jìn)一步調(diào)整村干部組織結(jié)構(gòu)，提升工作效率，降低行政成本帶來了參考。

（二）改革的政策性支持

貴州省對村干部組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)社會化采購，已經(jīng)具備了政策支持。《國務(wù)院關(guān)于支持貴州在新時(shí)代西部大開發(fā)上闖新路的意見》（國發(fā)〔2022〕2號）文件明確提出“發(fā)揮改革的先導(dǎo)和突破作用，大膽試、大膽闖、主動改，解決深層次體制機(jī)制問題，激發(fā)各類市場主體活力，增強(qiáng)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)生動力，保障和改善民生，為推動西部大開發(fā)形成新格局探索路徑。”這無疑給貴州省在進(jìn)行深層次體制機(jī)制改革上注入了強(qiáng)心劑，也是我們進(jìn)行改革試點(diǎn)的政策支撐，劍河縣應(yīng)該抓住機(jī)遇為西部地區(qū)鄉(xiāng)村基層治理探索一條適合本地條件的新路，這不僅僅是落實(shí)國務(wù)院的要求，更是切實(shí)解決本地區(qū)基層治理沉珂的機(jī)遇。

（三）“一二三”模式操作改革的預(yù)想

在深層次體制機(jī)制改革的試探上，我們已經(jīng)經(jīng)過實(shí)踐有了一些確切的認(rèn)知。從實(shí)際工作效率來看，一個(gè)大學(xué)生可以頂?shù)蒙先齻€(gè)農(nóng)民村干部。所以，我覺得政府可以在基層治理的人員配制替換上采用一種“一二三”模式，也就是“雇傭一個(gè)大學(xué)生，發(fā)兩個(gè)村干部的工資，干三個(gè)村干部的事兒”。在實(shí)際操作上，建議若村支書（主任）、村副支書、村副主任都年齡大，學(xué)歷低，全不會電腦和智能機(jī)的村落實(shí)現(xiàn)大學(xué)生服務(wù)購買。為了不增加現(xiàn)有的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)減輕因?yàn)槿藛T調(diào)整帶來的巨大阻力和壓力，建議保留村支書（村主任）的現(xiàn)有職務(wù)和待遇，將村副支書、村副主任都撤掉，兩人的工資聘請一位大學(xué)生，這位大學(xué)生可以接手村副支書和村副主任的工作，同時(shí)輔助村支書部分工作，這樣效率會更好。而且加上生活紀(jì)檢員、安監(jiān)員、宣傳員組成新的五人配制也很適合。從現(xiàn)實(shí)中看，這樣行政成本可以實(shí)現(xiàn)總支出上不變或減少，而解決日常辦公效率低，現(xiàn)代化辦公困難，專業(yè)領(lǐng)域缺乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維固化，與現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理和建設(shè)不適應(yīng)等諸多困境。從目前西部的社會工資體系來看，去除的兩個(gè)村干部工資加在一起可有6000多元的薪資，完全可以招聘到優(yōu)質(zhì)的大學(xué)生來承擔(dān)該工作任務(wù)。

西部鄉(xiāng)村治理要想在平穩(wěn)中突破，進(jìn)而在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上趕超東部就必須狠抓優(yōu)質(zhì)人才隊(duì)伍建設(shè)，而優(yōu)質(zhì)人才下沉是突破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的利器。對東部地區(qū)人才吸引和待遇競爭較差的西部地區(qū)而言，通過“并省村干部”，集中行政支出，集中優(yōu)勢資源，才有可能走出一條趕超東部發(fā)展的彎道超車途徑。而社會化人才采購“一二三”模式為我們提供了一種可嘗試的路徑。