改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)保障的政府責(zé)任歷史變遷*

西南大學(xué)國(guó)家治理學(xué)院 楊興瓊，江凌

社會(huì)保障的產(chǎn)生、發(fā)展以及完善的過(guò)程都離不開(kāi)政府的作用。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)欣欣向榮，政府不斷調(diào)整自身在社會(huì)保障中的角色。本文將改革開(kāi)放時(shí)期政府介入社會(huì)保障領(lǐng)域劃分為三個(gè)時(shí)期來(lái)展開(kāi)探討，由政府責(zé)任弱化、政府責(zé)任重塑、再到政府責(zé)任優(yōu)化階段。對(duì)于不同階段，政府在社會(huì)保障領(lǐng)域承擔(dān)的責(zé)任有差別。通過(guò)梳理改革開(kāi)放以來(lái)政府在社會(huì)保障中發(fā)揮的作用，總結(jié)不同階段政府以不同方式介入社會(huì)保障領(lǐng)域所取得的成就以及存在的不足，這對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障體系，并促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)穩(wěn)定向好發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。

一、改革開(kāi)放后的政府責(zé)任

自1978至2020年，政府在社會(huì)保障中的責(zé)任經(jīng)歷了責(zé)任弱化-責(zé)任重塑-政府責(zé)任優(yōu)化的發(fā)展歷程，最終朝著責(zé)任適度的方向發(fā)展。

（一）政府責(zé)任弱化階段

在改革開(kāi)放初期，我國(guó)將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放在重要的位置，堅(jiān)持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的理念。這種發(fā)展模式所產(chǎn)生的結(jié)果是公平讓步于效率，社會(huì)保障等民生建設(shè)讓步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由表1可以看出，從1978年至1990年，我國(guó)社會(huì)保障支出增長(zhǎng)緩慢，社會(huì)保障支出與其他各項(xiàng)財(cái)政支出相比，其增長(zhǎng)率較低。同時(shí)社會(huì)保障支出比其他各項(xiàng)財(cái)政支出占總支出的比例小，體現(xiàn)出政府財(cái)政用于支持社會(huì)保障民生建設(shè)的資金投入較少。

表1 改革開(kāi)放前期社會(huì)保障支出及其他財(cái)政支出情況（億元）

在城鎮(zhèn)，改革開(kāi)放前期，國(guó)有企業(yè)的關(guān)閉和破產(chǎn)使國(guó)有企員不僅失去了工作，也失去了保障。因此，政府為了保障他們的基本生活需求，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革，逐步建立起失業(yè)保險(xiǎn)制度。政府為達(dá)到縮減社會(huì)保障開(kāi)支的目標(biāo)，在社會(huì)保障領(lǐng)域采取低水平、廣覆蓋、可持續(xù)的方式。同時(shí)，政府在社會(huì)保障方面的財(cái)政支出較少，在1991年到1996年間，我國(guó)社會(huì)保障支出占GDP的比重由1991的5.36%下降到1996年的4.19%，即這個(gè)時(shí)期我國(guó)社會(huì)保障支出占GDP的比重呈現(xiàn)出逐漸降低的趨勢(shì)（見(jiàn)表2）。

表2 1990-2002年我國(guó)社會(huì)保障支出水平

20世紀(jì)90年代初，我國(guó)探索并逐步建立了統(tǒng)賬結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)制度體系。統(tǒng)賬結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)制度在實(shí)行的過(guò)程中，也逐漸顯露出一些值得我們關(guān)注的問(wèn)題。王紹光（2008）認(rèn)為，在社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資過(guò)程中，個(gè)人成了籌資主體，而公共支出只是起到補(bǔ)充作用，居民個(gè)人醫(yī)療衛(wèi)生占比從1980年的23%上升到2002年的60%，可以看出，個(gè)人承擔(dān)醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用的壓力較大[1]。鐘洪亮（2012）認(rèn)為，在我國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，即使政府統(tǒng)攬了制度設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)建設(shè)等責(zé)任，但一些機(jī)制的設(shè)計(jì)（如分擔(dān)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、藥品領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制）直接將醫(yī)療保險(xiǎn)推向了市場(chǎng)[2]。出現(xiàn)這種個(gè)人支付醫(yī)療費(fèi)用比例較高，個(gè)人醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)較大的現(xiàn)象，反映出政府在城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)中財(cái)政責(zé)任弱化的問(wèn)題。這些情況的出現(xiàn)可能會(huì)損害政府的良好形象，還可能對(duì)社會(huì)和諧發(fā)展產(chǎn)生消極影響。

對(duì)于農(nóng)村，這一時(shí)期農(nóng)村社會(huì)保障制度被忽視。農(nóng)村建立的五保戶制度的保障對(duì)象是既沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，也沒(méi)有勞動(dòng)能力的少數(shù)特定群體，他們所獲得的保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的五類保障是只能滿足基本生存需要的低水平保障。20世紀(jì)80年代初，傳統(tǒng)的合作醫(yī)療制度不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的變化，而逐漸被人們所摒棄。陳紹輝（2014）認(rèn)為在90年代初期，在農(nóng)村社會(huì)保障中政府責(zé)任嚴(yán)重缺位[3]。1992年，《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》提出采取“個(gè)人繳納為主, 集體補(bǔ)助為輔的繳費(fèi)原則，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資方面，農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)了大部分的繳費(fèi)責(zé)任，集體經(jīng)濟(jì)只是起到補(bǔ)充作用。陽(yáng)旭東和王德文（2019）認(rèn)為這種責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不但沒(méi)有體現(xiàn)養(yǎng)老保障的社會(huì)性，還損害了公共資源配置的公平性[4]。1993年，在農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)資金籌集過(guò)程中，農(nóng)民醫(yī)療費(fèi)中自費(fèi)比例較高，這時(shí)“看病貴、看病難”問(wèn)題又重新出現(xiàn)。

總的來(lái)說(shuō)，這個(gè)時(shí)期眾多領(lǐng)域把“效率至上”放在了首要的位置，而社會(huì)領(lǐng)域中的“公平”被忽視。改革開(kāi)放初期，政府承擔(dān)的社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任不足，政府將社會(huì)保障的一部分責(zé)任推向社會(huì)和個(gè)人，過(guò)度縮小了自身在社會(huì)保障領(lǐng)域的責(zé)任邊界[5]。一方面，政府主導(dǎo)了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，但在醫(yī)療保險(xiǎn)基金籌集過(guò)程中，存在著對(duì)職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金投入不足的問(wèn)題。另一方面，在農(nóng)村的五保制度和傳統(tǒng)的合作醫(yī)療制度中，政府對(duì)其資金投入較少，出現(xiàn)了農(nóng)民所獲得的物質(zhì)幫助和醫(yī)療服務(wù)保障減少的現(xiàn)象。

（二）政府責(zé)任重塑階段

自1998年以來(lái)，我國(guó)政府頒布了多項(xiàng)政策、通知及決定，明確了政府在社會(huì)保障中的財(cái)政責(zé)任。1998年，我國(guó)政府頒布了《關(guān)于切實(shí)做好國(guó)有企業(yè)下崗職工的基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，該通知的實(shí)施目的是讓下崗職工領(lǐng)取到基本生活保障金，為他們減少經(jīng)濟(jì)壓力，享受更幸福的生活。同年，《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》正式頒布實(shí)施，該決定對(duì)保障職工基本醫(yī)療需求做出了明確的規(guī)定，也充分考慮了財(cái)政、企業(yè)和個(gè)人等多方面主體的承受能力。劉曉玲（2019）認(rèn)為這些重大措施的發(fā)布并實(shí)施，表明政府開(kāi)始明確了自身的社會(huì)保障責(zé)任[6]。

21世紀(jì)初期，我國(guó)在社會(huì)保障領(lǐng)域取得了眾多成就。政府在法律的框架下，有的放矢進(jìn)行社會(huì)保障制度改革，通過(guò)頒布多項(xiàng)條例來(lái)保障城市和農(nóng)村居民的基本生活。2003年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，此制度的頒布對(duì)于增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)的抵抗能力發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。國(guó)務(wù)院于2005年發(fā)布《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，該決定的頒布更好地保障了城鎮(zhèn)職工的退休生活，這標(biāo)志著統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架形成。2006年，我國(guó)頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》,該條例明確了政府在農(nóng)村五保供養(yǎng)中承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，確保困難農(nóng)民的基本生活需求得到滿足。自2000年至2015年, 我國(guó)社會(huì)保障支出絕對(duì)數(shù)量呈現(xiàn)出較大的增長(zhǎng)趨勢(shì)，從1517.9億增長(zhǎng)至19001.00億，可以看出政府在對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域資金投入力度逐漸增大。

2009年至2012年，政府在社會(huì)保障領(lǐng)域的責(zé)任越來(lái)越向適度責(zé)任回歸。2009年，我國(guó)計(jì)劃在醫(yī)療衛(wèi)生改革與醫(yī)療保障制度建設(shè)領(lǐng)域投入大量的資金，促進(jìn)了我國(guó)醫(yī)療制度的不斷完善。這段時(shí)期，我國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)取得了突出的成績(jī)。一方面我國(guó)在農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)方面取得了突破，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的啟動(dòng)，這對(duì)于消除農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂具有重要意義。另一方面，政府還通過(guò)推進(jìn)城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)來(lái)穩(wěn)定我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)，保證我國(guó)公民住有所居。此外，全國(guó)人大常委會(huì)在2010年制定了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，該法規(guī)定政府承擔(dān)社會(huì)保障立法責(zé)任，明確了我國(guó)居民在享受社會(huì)保障權(quán)利的同時(shí)，也必須承擔(dān)相應(yīng)的個(gè)人責(zé)任。在2011年，我國(guó)頒布《城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》，該制度為更多的群體提供年老后的基本生活保障。

（三）政府責(zé)任優(yōu)化階段

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，政府在社會(huì)保障領(lǐng)域也被賦予了新的責(zé)任。2012年-2017年，我國(guó)社會(huì)保障制度不斷完善，政府在促進(jìn)社會(huì)更加公平正義方面發(fā)揮了更加重要的作用。在我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展過(guò)程中，共享理念始終貫穿其中。我國(guó)于2014年建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，讓城鄉(xiāng)居民公平地享受養(yǎng)老保障。為減少城鄉(xiāng)居民在享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面的差距，我國(guó)在2016年建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2019年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的意見(jiàn)》發(fā)布，這兩項(xiàng)保險(xiǎn)的合并促進(jìn)了政府統(tǒng)一管理的能力提升，同時(shí)兩項(xiàng)保險(xiǎn)的基金共同抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力增強(qiáng)，也促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)繁榮發(fā)展。

2017年，中共十九大報(bào)告對(duì)于改善民生做出了許多重要的指示。報(bào)告中闡述了我國(guó)貧困發(fā)生率明顯下降，這表明我國(guó)在脫貧領(lǐng)域所獲得的巨大成就；政府重視西部和農(nóng)村的教育，采取各項(xiàng)措施促進(jìn)了教育事業(yè)向著公平和全面的方向發(fā)展；在醫(yī)療方面，政府不斷完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，更好地保障我國(guó)人民的身體健康。由此可見(jiàn)，政府在促進(jìn)社會(huì)救助事業(yè)更好發(fā)展、教育更公平、人民身體健康水平顯著提高等方面發(fā)揮了不可替代的積極作用。同時(shí)，黨的十九大報(bào)告提出了要不斷完善社會(huì)保障制度（社會(huì)救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)福利等），把健全農(nóng)村留守兒童和婦女以及老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系放在了舉足輕重的位置。此外，政府采取多種有效的方式來(lái)解決居民的住房問(wèn)題，真正為群眾的住房提供實(shí)質(zhì)性的保障。這些措施表明政府從完善社會(huì)保障體系出發(fā)，在關(guān)注到社會(huì)成員教育、醫(yī)療等方面問(wèn)題的同時(shí)，還關(guān)注到老年人、農(nóng)村留守兒童和婦女、殘疾人等社會(huì)弱勢(shì)群體的生活保障及康復(fù)服務(wù)，重視社會(huì)成員“住有所居”的問(wèn)題，承擔(dān)起了民生發(fā)展中的主體責(zé)任。

社會(huì)保障中的行政職責(zé)得以進(jìn)一步的優(yōu)化。2018年3月,國(guó)務(wù)院全面改革了社會(huì)保險(xiǎn)管理體制,在保留民政部、人力資源社會(huì)保障部的同時(shí)新設(shè)立國(guó)家退役軍人事務(wù)部、全國(guó)醫(yī)療保障局,政府尤其重視到特定人群的利益問(wèn)題,分別設(shè)立有關(guān)部門(mén)為其服務(wù),以進(jìn)一步提升社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)水平。同時(shí),我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度正處在進(jìn)一步完善和定型的新時(shí)期,國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的責(zé)任也得以進(jìn)一步地優(yōu)化。

二、我國(guó)未來(lái)社會(huì)保障的政府責(zé)任完善對(duì)策

第一，精準(zhǔn)定位政府的社會(huì)保障責(zé)任。政府需要整合社會(huì)各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各方面資源和力量，促進(jìn)提供優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)，扎實(shí)推動(dòng)制度設(shè)計(jì)和財(cái)政責(zé)任的有效承擔(dān)。從政策定位來(lái)看，個(gè)人、社會(huì)、政府都應(yīng)承擔(dān)社會(huì)保障中相應(yīng)的責(zé)任，政府在保證全體社會(huì)成員公平享受社會(huì)發(fā)展成果的同時(shí)，還應(yīng)努力促進(jìn)不同群體利益的實(shí)現(xiàn)；社會(huì)和個(gè)人依法享受社會(huì)保障權(quán)利，但必須承擔(dān)適度繳費(fèi)責(zé)任和法律規(guī)定的其他義務(wù)。

第二，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度建設(shè)。政府需要對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)強(qiáng)化戰(zhàn)略框架的設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)好不同保障項(xiàng)目和同一保障項(xiàng)目的發(fā)展，保障各項(xiàng)保障項(xiàng)目能夠獲得可持續(xù)、健康的發(fā)展。一方面要建立面向全體國(guó)民的公平一體化社會(huì)保障體系，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的弊端，著力破除城鄉(xiāng)身份本位的影響，滿足社會(huì)成員的社會(huì)保障均等化需求。另一方面，要保證建立起來(lái)的一系列政策得以順利實(shí)施，需要將社會(huì)保障項(xiàng)目的短期、中期、長(zhǎng)期計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)，讓各項(xiàng)保障計(jì)劃按部就班穩(wěn)固落實(shí)，提升完成各項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目的效率。

第三，加強(qiáng)立法，明確界定公民的社會(huì)保障權(quán)利。人民民主是中國(guó)共產(chǎn)黨高舉的旗幟，準(zhǔn)確界定每位公民平等享有社會(huì)保障權(quán)利是社會(huì)主義國(guó)家發(fā)展的應(yīng)有之義?，F(xiàn)在，許多農(nóng)民工大量涌入城市參與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，由于城鄉(xiāng)差別、職業(yè)差別和所有制差別等原因，農(nóng)民工較易引起身份歧視和社會(huì)排斥。因此，要破除這種窘境，必須實(shí)現(xiàn)公民公平享有社會(huì)保障權(quán)利的目標(biāo)，建立社會(huì)保障權(quán)利均等化的保障機(jī)制就顯得極其重要。在制度上要確保全體社會(huì)成員能不分城鄉(xiāng)、不分職業(yè)、不分所有制地公平享有社會(huì)救助、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障項(xiàng)目[7]。

三、結(jié)語(yǔ)

縱觀改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展與變革歷程，呈現(xiàn)出一種乘勢(shì)而上的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在不同的發(fā)展階段，政府在社會(huì)保障中承擔(dān)的責(zé)任有所差別，改革過(guò)程所積累的經(jīng)驗(yàn)，即政府在社會(huì)保障領(lǐng)域的適度介入并承擔(dān)適度的制度設(shè)計(jì)和財(cái)政責(zé)任，明確界定公民的社會(huì)保障權(quán)利與義務(wù)，這為促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)穩(wěn)定向好發(fā)展提供了重要的參考價(jià)值。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到要推動(dòng)政府在社會(huì)保障領(lǐng)域中責(zé)任的不斷優(yōu)化，最終構(gòu)建具有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度體系還有很長(zhǎng)的一段路要走。