內(nèi)蒙古基層社會治理的實踐經(jīng)驗與路徑研究
——以烏海市為例

中共烏海市委員會黨校 馬春雨

一、烏海市基層社會治理現(xiàn)狀亮點

（一）體制機制逐步建立

（1）推進網(wǎng)格高度融合。近些年，烏海市不斷建立健全政策法規(guī)，在標準化、規(guī)范化、人性化、科學化方面探索創(chuàng)新，形成了常態(tài)化督查考核機制，夯實基層社會治理根基，完善了網(wǎng)格化管理機制。推動各職能部門力量在網(wǎng)格內(nèi)融合，推進執(zhí)法力量下沉網(wǎng)格，把整合專業(yè)部門力量、社會力量的機制健全落實到位，在常態(tài)化治理工作中提高網(wǎng)格化治理能力，全面發(fā)揮網(wǎng)格化管理在城市治理方面積極作用，努力構(gòu)建“齊抓共管、人人參與”的協(xié)同共治新格局，持續(xù)深入推進基層社會治理工作。

（2）加快推進基層治理管理服務(wù)平臺建設(shè)。烏海市整合了城市管理和住建領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源，進一步督促水氣暖企業(yè)健全安全風險監(jiān)測預(yù)警體系，完善燃氣管網(wǎng)在線監(jiān)測系統(tǒng)，切實提升監(jiān)測預(yù)警能力，加快完成企業(yè)數(shù)據(jù)對接，搭建水氣暖行業(yè)監(jiān)管平臺。充分運用網(wǎng)格化、智能化手段，實現(xiàn)精準、高效、協(xié)同的城市管理模式，有效解決“管得了的看不見，看得見的管不了”問題，切實提升城市智慧化、精細化、長效化管理水平。

（二）工作布局清晰合理

（1）防范化解社會矛盾風險，深化具有烏海特色的“楓橋經(jīng)驗”。烏海市開發(fā)了綜治信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了在綜治領(lǐng)域矛盾糾紛案卷的共享，省去了中間繁瑣環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了對各類調(diào)解信息的共享利用和優(yōu)化配置。采取“12345熱線+多元調(diào)解”工作模式，建立了矛盾糾紛在線調(diào)解ODR平臺。依托矛盾糾紛在線調(diào)解平臺，烏海市堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，完善矛盾糾紛多元化解機制，真正做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾糾紛不上交”。同時充分發(fā)揮第三方在社會治理中的作用，委托專業(yè)機構(gòu)，開發(fā)并建立了關(guān)于醫(yī)療糾紛的第三方人民調(diào)解組織，進行試點實驗。

（2）工作逐步落地落實，推進基層社會治理不斷精細深入。結(jié)合基層社會治理發(fā)展實際及自治區(qū)相關(guān)要求，烏海市先后制定了《烏海市全面推進城市精細化管理三年行動方案（2018—2020年）》《2021年烏海市城市精細化管理工作重點任務(wù)分工方案》。無論是自主開展，還是依照自治區(qū)的統(tǒng)一工作要求開展，烏海市政府都有強烈的推行城市精細化管理、提升城市管理水平、提高居民獲得感和幸福感的施政意愿，并為此投入了大量的人力、財力、物力資源。與此同時，烏海市認真貫徹落實《內(nèi)蒙古自治區(qū)城鄉(xiāng)生活垃圾管理條例》，壓實各實施主體職責，實事求是因地制宜制定推進垃圾分類工作對策；加強行政管理，將垃圾分類納入年底各部門領(lǐng)導班子實績考核中，根據(jù)垃圾分類評價指標體系中的各項指標要求，推進全市垃圾分類工作有序開展；加大宣傳力度和運行監(jiān)管；加快完善垃圾分類各環(huán)節(jié)的硬件設(shè)施，加快廚余垃圾分類投放運輸閉環(huán)鏈條的形成。

二、烏海市社會治理現(xiàn)代化問題短板

（一）治理體制現(xiàn)代化方面存在的問題

（1）各級綜治中心建立運行問題。綜治中心是整合社會治理資源，創(chuàng)新社會治理方式，提升復(fù)雜社會條件下綜治組織實戰(zhàn)能力、進行上下貫通的重要支撐性工程。目前，烏海市、區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級雖然全部建立了綜治中心，但是除了市綜治中心與市數(shù)字化監(jiān)督指揮中心合署辦公有專門組織機構(gòu)負責、區(qū)級綜治中心也一定程度完善之外，鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）或尚未建立、或與基層黨群活動中心混用，并且基本無專人負責，實體化運行尚未完全實現(xiàn)，即使部分運行，但仍存在專業(yè)人才缺失、管理人員短缺、不能充分利用等問題。并且，目前市域社會治理五級聯(lián)動運行工作機制未能全方位實施，分中心日常工作開展與市級中心聯(lián)動不暢，缺乏突發(fā)事件應(yīng)對處置機制，未形成扁平化指揮調(diào)度。

（2）人才隊伍建設(shè)方面存在問題。通過問卷分析及走訪調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)烏海市在社會治理人才隊伍建設(shè)方面還存在較多問題，基層工作人員嚴重不足。烏海市按照相關(guān)要求為全部20個鎮(zhèn)（街道）配備了政法委員，但是受限于編制等原因，基層政法委員絕大部分為兼職，工作任務(wù)較重，平均年齡較大，無法滿足較為繁重的工作需要。基層工作壓力過大。當前，街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)較多且存在一定程度不合理，行政化趨向日益嚴重，職能部門將大量的條線工作任務(wù)下派屬地，導致多頭管理、重復(fù)工作，街道、社區(qū)疲于應(yīng)付、顧此失彼。一些街道、社區(qū)為緩解工作壓力，需要大量依靠政府購買服務(wù)人員，這些人員流動性大，給街道、社區(qū)的工作銜接、持續(xù)穩(wěn)定帶來一定不便。工作隊伍穩(wěn)定性低。雖然自網(wǎng)格工作大力推進以來，烏海市專職網(wǎng)格員隊伍學歷層次普遍提升、隊伍年輕化，但是由于網(wǎng)格員薪資待遇偏低、任務(wù)繁重，導致網(wǎng)格員隊伍不夠穩(wěn)定、流動性較大，許多新招錄的專職網(wǎng)格員為應(yīng)屆畢業(yè)生，缺乏專業(yè)培訓及基層工作經(jīng)驗，導致解決基層矛盾能力不足。

（二）治理方式現(xiàn)代化方面存在的問題

（1）法治保障作用存在短板。2015年12月烏海市被賦予立法權(quán)，但是由于被賦予立法權(quán)時間較短，立法經(jīng)驗相對欠缺，尚未形成科學完備的市域法律規(guī)范體系，部分行業(yè)由于缺乏專門的法律規(guī)定，在工作中完全以政府下發(fā)的規(guī)范性文件作為依據(jù)。由于部分規(guī)范性文件在擬制過程中，沒有嚴格開展合法合規(guī)性審核，許多文件不符合法治精神。

（2）自治基礎(chǔ)作用有待加強。烏海市基層自治權(quán)邊界不夠明確，普遍存在民主協(xié)商范圍不清、渠道不暢等問題，村（社區(qū)）自治組織形式上健全，但行政化明顯，多數(shù)時間在完成上級部署的任務(wù)，群眾參與基層民主決策機會少，一些本應(yīng)屬于基層群眾群策群力或參與決策的事項，群眾知曉度不高、參與不足，導致歸屬感、認同感、主人翁意識不強。社區(qū)是城市居民的自治組織，從實地對烏海市社區(qū)管理的調(diào)研情況來看，除了一些被宣傳推廣的亮點社區(qū)，其余社區(qū)自治功能發(fā)揮不夠明顯，主要以執(zhí)行上級命令為主，行政色彩略顯濃厚。

（3）“智治”支撐作用困難較多。烏海市市域社會治理中心作為正處級單位，其綜治云平臺覆蓋全市3個區(qū)、20個鎮(zhèn)（街道）、83個村（社區(qū)）、289家行政事業(yè)單位，鏈接共享相關(guān)成員單位平臺系統(tǒng)39個，這同時也導致數(shù)據(jù)跨部門、跨區(qū)域共享存在多頭管理、標準不一等諸多困難。市、區(qū)部分行政企事業(yè)單位對市域社會治理共建共享共治的責任意識不強，在整合社會治理終端資源數(shù)據(jù)共享方面存在的阻力較大，特別是專網(wǎng)整合難度較大，尚未真正實現(xiàn)多網(wǎng)融合，距離“橫向打通、縱向貫通、內(nèi)外融通”的高級別智能化建設(shè)目標差距較大，平臺發(fā)展進入瓶頸階段。此外，隨著近兩年烏海市市域社會治理智能化不斷發(fā)展，平臺操控專業(yè)難度提升，對專業(yè)人才需求量增加與人員不足矛盾日益顯現(xiàn)。

三、烏海市基層社會治理的可行性路徑分析——“橫縱聯(lián)動五治融合”的靶盤模型

依據(jù)烏海市在基層社會治理工作中現(xiàn)狀問題分析，本文認為，烏海市應(yīng)在合理布局、完善體制機制基礎(chǔ)上，加強政治引領(lǐng)，以科技賦能、創(chuàng)新治理的智慧平臺為支撐，參考菲利普·科特勒營銷定位模型（品牌定位靶盤）①，接續(xù)推行、不斷完善智慧治理五級綜治中心的縱向體系，將橫向主體全部納入共建共治共享綜治范圍，突出市域社會治理三個現(xiàn)代化，實現(xiàn)政治、法治、德治、自治、智治“五治”融合，補齊短點弱項，建設(shè)“橫縱聯(lián)動五治融合”治理體系（見圖1）。

圖1 烏海市市域社會治理現(xiàn)代化“橫縱聯(lián)動五治融合”的靶盤模型（自繪）

（一）推動橫縱聯(lián)動

鑒于基層社會治理管理部門多、行政化明顯的實際情況，烏海市應(yīng)進一步深化權(quán)責明晰、上下暢通的縱向治理結(jié)構(gòu)，樹立基層社會治理一盤棋理念，強力整合信息網(wǎng)絡(luò)及數(shù)據(jù)資源，加快環(huán)保、應(yīng)急、城管等各主責部門入駐城運中心，凸顯數(shù)字化監(jiān)督指揮樞紐作用，深入推行國家“一網(wǎng)統(tǒng)管”部署，理順城管辦與市域社會治理中心關(guān)系，調(diào)整市域中心職能，加強部門聯(lián)動，充分調(diào)動廣大市民和商戶參與、監(jiān)督基層社會治理，依托大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和AI等手段建立線上線下運行管理體系。同時要整合黨建、城管等部門形成多元化網(wǎng)格，調(diào)整優(yōu)化網(wǎng)格設(shè)置。針對網(wǎng)格工作面臨的諸多問題，要不斷建立、創(chuàng)新規(guī)章制度，完善網(wǎng)格管理人員的考評激勵機制，努力補齊人員短缺、薪酬低、工作量大、重復(fù)勞動、網(wǎng)格員職權(quán)小、權(quán)責不明、能力不足等問題，真正發(fā)揮網(wǎng)格員收集信息、調(diào)解糾紛、服務(wù)群眾的作用。

（二）實現(xiàn)“五治”融合

（1）強化政治引領(lǐng)作用。根據(jù)相關(guān)要求，烏海市在市域社會治理過程中，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮黨建在市域社會治理現(xiàn)代化中的引領(lǐng)作用，深入探索“基層黨建+市域社會治理現(xiàn)代化”模式，充分發(fā)揮黨組織在社會治理中的政治引領(lǐng)與服務(wù)功能。在宏觀層面，黨委政府應(yīng)加強頂層設(shè)計，構(gòu)建黨組織與其他社會治理行動主體良性互動的制度環(huán)境，做實做強市域社會治理現(xiàn)代化的指揮體系，確保政令暢通、令行禁止，切實把黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理優(yōu)勢。在微觀層面，要深入體制機制創(chuàng)新，一方面，把基層社區(qū)黨群活動服務(wù)中心打造為基層黨建引領(lǐng)下的基層社會治理的主陣地；另一方面，把基層社區(qū)黨群活動中心打造成為群眾性自治組織、社會力量和廣大群眾參與社會治理的集散中心。并且充分發(fā)揮各級綜治中心作用，加強對社會組織的引導，激發(fā)社會組織的活力，提高參與社會治理的深度和廣度，構(gòu)建最廣泛的群防群治體系。

（2）發(fā)揮法治保障作用。法治作為烏海市市域社會治理現(xiàn)代化工作的重要保障，應(yīng)在充分做好基本工作基礎(chǔ)上，持續(xù)深入推進“三個一”工作機制，結(jié)合各類專項斗爭，以重點行業(yè)領(lǐng)域整治為突破口，發(fā)揮法治在規(guī)范行為、倡導良好風尚的正面作用。大力提升基層干部法治素養(yǎng)，提高他們依法辦事的能力。利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等手段，不斷加強法制宣傳，提高群眾的法治思維，養(yǎng)成遇事找法、用法的良好習慣。繼續(xù)加強建設(shè)全方位的法律援助體系，在資金和人員政策上予以傾斜，不斷擴大法律援助隊伍規(guī)模，提升專業(yè)化程度，加大法律幫扶的覆蓋面，實現(xiàn)民事、刑事、異地法律援助全覆蓋。

（3）用好德治教化作用。烏海市應(yīng)該繼續(xù)不斷培育公民的社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德，加強公民的社會主義核心價值觀建設(shè)，引導群眾崇德向善，在全社會形成良好的德治氣氛。利用好基層自治組織的章程、社區(qū)居民公約以及村規(guī)民約，發(fā)揮德治在基層社會治理中潤物細無聲的作用。在全市范圍內(nèi)大力選樹和報道先進典型，發(fā)揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，積極引導廣大市民做到在是非面前善于明辨，在善惡面前懂得分辨。多組織開展家風家訓、文明家庭評選等群眾喜聞樂見的活動，大力宣傳身邊的道德模范、好人好事，用身邊事教育身邊人。

（4）激發(fā)自治激勵作用。在市域社會治理過程中，烏海市已經(jīng)基本建立了基層群眾自治機制、企事業(yè)單位自治機制、社會組織自治機制，這為打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體，起到了一定程度的激勵作用。在今后工作中，黨委政府應(yīng)通過黨建引領(lǐng)、政策支持，調(diào)動公眾參與的積極性和主動性，挖掘和發(fā)揮基層自治組織在市域社會治理現(xiàn)代化中的獨特優(yōu)勢，不斷激發(fā)基層自制的活力。與此同時，持續(xù)加強村、社區(qū)“兩委”建設(shè)，發(fā)揮好基礎(chǔ)自治組織在暢通民意、化解矛盾、上傳下達的作用。

（5）完善“智治”支撐作用。運用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，在現(xiàn)有12345平臺和城市大腦基礎(chǔ)上搭建基層社會治理平臺，建設(shè)現(xiàn)代化城市運營服務(wù)管理中心，肩負數(shù)據(jù)賦能、信息調(diào)度、態(tài)勢研判、統(tǒng)籌指揮、應(yīng)急處置的職能，穩(wěn)步提升基層社會治理效能，讓城運中心為“貫徹市委堅持一個遵循、貫徹一條主線、推進兩大任務(wù)、實現(xiàn)‘三高’目標的發(fā)展思路”保駕護航。一是數(shù)據(jù)大融合中心。以需求牽引與數(shù)據(jù)融通的雙輪驅(qū)動，構(gòu)筑社會治理服務(wù)與管理的數(shù)字化應(yīng)用場景。二是業(yè)務(wù)大協(xié)同中心。通過縱向橫向、現(xiàn)實虛擬的全域協(xié)同聯(lián)動,促進業(yè)務(wù)的流程優(yōu)化、流程再造和管理創(chuàng)新，實現(xiàn)跨層級、跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同共治和高效服務(wù)，提升各類基層社會治理效能與城市服務(wù)效率。三是系統(tǒng)總集成中心。充分利用城市大腦項目，打造城市基礎(chǔ)能力共享中心，在此基礎(chǔ)上，對接整合市域社會治理、應(yīng)急管理、城市管理等各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)，改善當前信息化建設(shè)“縱強橫弱”的局面。四是服務(wù)匯聚中心。通過城市公共資源和基礎(chǔ)能力的匯聚、開放、共享和統(tǒng)籌利用，進一步提高各類資源的使用效率。提升政府部門工作效率和公共服務(wù)水平，推進從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，促進城市煥新提質(zhì)。

注釋

①科特勒（Philip Kotler）：《營銷管理（亞洲五版）》《中國人民大學》,2018年版。