新形勢(shì)背景下的事業(yè)單位預(yù)算管理研究

周 翔 安徽省食品藥品檢驗(yàn)研究院

事業(yè)單位隸屬于政府職能部門，主要工作目標(biāo)是通過(guò)開(kāi)展公共活動(dòng)服務(wù)人民群眾。新形勢(shì)背景下由于公共活動(dòng)多樣化，并且群眾對(duì)公共活動(dòng)質(zhì)效提出更高要求，事業(yè)單位需要提高財(cái)政資金利用效率，對(duì)各項(xiàng)資源進(jìn)行優(yōu)化配置，在資金總量不變甚至是壓縮的前提下最大限度地提高公共活動(dòng)服務(wù)質(zhì)效。預(yù)算管理可以幫助事業(yè)單位優(yōu)化資源配置，提高內(nèi)部管理效率，推動(dòng)各項(xiàng)活動(dòng)持續(xù)發(fā)展，因此，事業(yè)單位需要加強(qiáng)預(yù)算管理工作，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

一、新形勢(shì)下事業(yè)單位做好預(yù)算管理工作意義

(一)優(yōu)化管理工作，制定科學(xué)規(guī)劃

現(xiàn)階段事業(yè)單位預(yù)算資金受到外部經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，預(yù)算資金處于大體平衡狀態(tài)，但彈性空間較小，以至于事業(yè)單位收支矛盾出現(xiàn)的可能性較大，基于此事業(yè)單位要嚴(yán)格把控資金支出，挖掘單位發(fā)展?jié)摿?，進(jìn)而全面激發(fā)事業(yè)單位產(chǎn)業(yè)活力，拓寬預(yù)算管理收支管理范圍，提高對(duì)事業(yè)單位保障原則適應(yīng)性。通過(guò)完善預(yù)算管理工作可以提高各單位資金使用及管理靈活性，保證組織機(jī)構(gòu)管理工作開(kāi)展明確性及客觀性，從而推動(dòng)管理工作深度落實(shí)。同時(shí)還可以提高管理工作針對(duì)性，幫助單位管理層及財(cái)務(wù)管理人員針對(duì)單位發(fā)展?jié)撛趩?wèn)題進(jìn)行解決，提高事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃科學(xué)性。在單位中各項(xiàng)管理活動(dòng)開(kāi)始前需要對(duì)成本進(jìn)行預(yù)測(cè)，利用成本預(yù)算績(jī)效管理制定可行性、合理性方案，對(duì)各項(xiàng)管理活動(dòng)支出進(jìn)行有效把控，預(yù)算管理必須要遵循預(yù)算方案，在開(kāi)展預(yù)算管理工作時(shí)要制定周密性管理框架，加大對(duì)各項(xiàng)工作控制力度，從而幫助管理人員精準(zhǔn)性、強(qiáng)力性開(kāi)展工作，促使管理活動(dòng)依照預(yù)算方案嚴(yán)格執(zhí)行。在預(yù)算管理方案規(guī)劃中，工作人員需要提前制定業(yè)務(wù)開(kāi)展路線及目標(biāo)，因此在管理活動(dòng)開(kāi)展中工作人員需要嚴(yán)格遵照方案開(kāi)展工作，可以約束自身行為，促使方案執(zhí)行深入，從而有效推動(dòng)工作開(kāi)展。

(二)壓實(shí)管理責(zé)任，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

預(yù)算管理大部分工作內(nèi)容與財(cái)務(wù)相關(guān)，比如收集歸納業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、分析整體財(cái)務(wù)信息等，通過(guò)各種方法對(duì)預(yù)算執(zhí)行約束，比如“零基預(yù)算法”“剛性預(yù)算法”等，從而確保單位財(cái)務(wù)活動(dòng)有序性、合規(guī)性開(kāi)展，包括國(guó)庫(kù)集中收付制度落實(shí)、政府采購(gòu)、單位資產(chǎn)管理等活動(dòng)，可以對(duì)單位資金支出進(jìn)行及時(shí)調(diào)整及優(yōu)化，確保預(yù)算管理與績(jī)效管理工作同步性。在預(yù)算管理落實(shí)過(guò)程中，單位管理人員可以對(duì)活動(dòng)流程及參與人員進(jìn)行預(yù)算管控，可以促使單位資金收支控制在合理范圍內(nèi)，因此預(yù)算管理可以有效降低單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，推動(dòng)單位財(cái)務(wù)工作開(kāi)展。預(yù)算管理方案編制人員要詳細(xì)了解單位業(yè)務(wù)活動(dòng)開(kāi)展流程，從而保證各項(xiàng)資源分配合理性，在方案執(zhí)行過(guò)程中可以幫助管理人員發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)內(nèi)容短板進(jìn)行補(bǔ)足，因此可以看出事業(yè)單位預(yù)算管理可以在一定程度上壓實(shí)預(yù)算管理責(zé)任，確保各項(xiàng)資源使用高效性，還可以提高財(cái)務(wù)安全性，進(jìn)而推動(dòng)事業(yè)單位管理工作穩(wěn)定開(kāi)展。

二、新形勢(shì)下事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

(一)預(yù)算管理工作重視程度不夠

在編制年度預(yù)算時(shí)，部分事業(yè)單位只根據(jù)上一年度預(yù)算安排進(jìn)行一定程度的增減，并沒(méi)有結(jié)合單位發(fā)展實(shí)際及本年工作計(jì)劃，導(dǎo)致預(yù)算方案與單位活動(dòng)契合度較低，預(yù)算管理工作落實(shí)難度較大。甚至部分單位狹隘的理解為預(yù)算管理就是會(huì)計(jì)工作的一部分，屬于財(cái)務(wù)部門職業(yè)范疇。其實(shí)，預(yù)算關(guān)乎一個(gè)單位運(yùn)行發(fā)展，是一個(gè)全方位的工作，不單指資金上的預(yù)算，它還包括業(yè)務(wù)預(yù)算和專項(xiàng)預(yù)算，僅做好財(cái)務(wù)預(yù)算是不全面的。另外，單位領(lǐng)導(dǎo)層要全面了解預(yù)算管理工作，指揮全員參與，分散任務(wù)指標(biāo)。單位各部門間要加強(qiáng)溝通協(xié)作才能保證單位預(yù)算編制合理，執(zhí)行到位，保障預(yù)算不會(huì)出現(xiàn)偏差，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)[1]。但目前部分單位預(yù)算任務(wù)下達(dá)由財(cái)務(wù)部門獨(dú)立負(fù)責(zé)，各部門未進(jìn)行溝通合作，導(dǎo)致預(yù)算管理模式無(wú)法滿足工作需求，常常出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整的情況。

(二)預(yù)算編制缺乏合理性

目前事業(yè)單位預(yù)算編制缺乏合理性，主要表現(xiàn)如下：第一，預(yù)算編制考慮不全面。部分事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員預(yù)算編制對(duì)單位實(shí)情考慮不充分，在準(zhǔn)備階段未進(jìn)行財(cái)務(wù)分析、調(diào)查及其他準(zhǔn)備工作，導(dǎo)致預(yù)算方案及預(yù)算執(zhí)行缺乏一致性，比如部分事業(yè)單位在收到年度預(yù)算批復(fù)后，再次向上級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)追加資金，要開(kāi)展信息化建設(shè)、購(gòu)買設(shè)備等活動(dòng)。第二，預(yù)算編制缺乏真實(shí)性。部分事業(yè)單位編制預(yù)算時(shí)，將不同用途經(jīng)費(fèi)融合報(bào)告，比如將公務(wù)接待費(fèi)、因公出差費(fèi)與會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)融合，導(dǎo)致預(yù)算經(jīng)費(fèi)審批缺乏真實(shí)性。預(yù)算方案批復(fù)由人大進(jìn)行審查及批準(zhǔn)工作，具有法律效力，各單位要保證預(yù)算編制合法性、規(guī)范性，要嚴(yán)格杜絕虛假列支現(xiàn)象，按照法定程序進(jìn)行預(yù)算編制。出現(xiàn)上述現(xiàn)象，主要有以下兩方面原因，一方面是客觀原因，部分事業(yè)單位預(yù)算編制缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃指導(dǎo)，導(dǎo)致單位財(cái)務(wù)人員缺乏整體性意識(shí)，對(duì)年度預(yù)算編制缺乏掌控力，對(duì)單一項(xiàng)目投入較多時(shí)間及精力；另一方面是主觀原因，部分事業(yè)單位缺乏預(yù)算約束意識(shí)，預(yù)算編制意識(shí)較低。在預(yù)算編制過(guò)程中，一直采取傳統(tǒng)的以上年為基期的編制方法，“零基預(yù)算”“績(jī)效考核預(yù)算”等方法沒(méi)有在事業(yè)單位中得到有效推廣和應(yīng)用。事業(yè)單位支出主體參與預(yù)算編制積極性較低，導(dǎo)致預(yù)算編制工作質(zhì)效較差。

(三)績(jī)效指標(biāo)及評(píng)價(jià)方式不完善

事業(yè)單位預(yù)算管理及績(jī)效評(píng)價(jià)工作分別由不同部門承擔(dān)，因此在工作模式及管理機(jī)制方面存在較大差異性，進(jìn)而造成預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一性，比如預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行采取相同指標(biāo)及模式，但是績(jī)效評(píng)價(jià)則沿用傳統(tǒng)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)及工作模式，二者之間工作目標(biāo)及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)差異較大，以至于績(jī)效評(píng)價(jià)體系無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估預(yù)算管理工作效果。部分事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)工作并未將預(yù)算管理方案及目標(biāo)納入工作體系，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏準(zhǔn)確性、公正性，同時(shí)事業(yè)單位管理層無(wú)法根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理工作問(wèn)題，對(duì)預(yù)算管理工作規(guī)范性及完整性造成一定阻礙[2]。另外單位在開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，經(jīng)常會(huì)遇到這樣一個(gè)難題：預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的確定比較困難。最終上報(bào)的指標(biāo)欠缺全面性和關(guān)聯(lián)性。片面性績(jī)效管理指標(biāo)只能對(duì)事業(yè)單位的工作任務(wù)提供基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，不能真實(shí)反映單位的實(shí)際預(yù)算管理水平和現(xiàn)狀，會(huì)導(dǎo)致事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理不準(zhǔn)確。

(四)預(yù)算執(zhí)行偏差較大，缺乏力度和剛性

我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法中明確指出，預(yù)算草案編制應(yīng)該按照財(cái)政部門制定的收支分類科目編制，預(yù)算支出要依據(jù)預(yù)算科目執(zhí)行，對(duì)不同預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次及項(xiàng)目間預(yù)算資金調(diào)劑要嚴(yán)格把控，同時(shí)明確標(biāo)明預(yù)算支出具體概念及范圍。但目前部分事業(yè)單位并未遵循法律規(guī)定，部分預(yù)算編制、執(zhí)行工作偏差較大，比如出現(xiàn)預(yù)算資金挪用現(xiàn)象，將閑置項(xiàng)目額度指標(biāo)挪用到現(xiàn)行項(xiàng)目支出中。此外，部分單位預(yù)算執(zhí)行缺乏力度，部分項(xiàng)目存在資金撥付不到位或資金使用率較低等，以至于財(cái)政資金閑置現(xiàn)象明顯。部分事業(yè)單位還存在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢情況，單位在年底對(duì)部分活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一支付，部分單位在年底支出可能超過(guò)全年總支出一半，還有部分單位將所有專項(xiàng)資金統(tǒng)一在年底進(jìn)行支出，導(dǎo)致出現(xiàn)大額結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，不利于財(cái)政資金使用價(jià)值發(fā)揮。執(zhí)行力較低主要原因有以下三點(diǎn)：第一，預(yù)算編制缺乏精準(zhǔn)性，編制過(guò)程對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)細(xì)化工作完成不徹底，導(dǎo)致執(zhí)行與方案存在較大差異；第二，項(xiàng)目準(zhǔn)備工作落實(shí)度較低，比如可行性調(diào)研、主管部門審批、評(píng)審入庫(kù)等前期準(zhǔn)備工作未及早落實(shí)，影響項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；第三，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置缺乏合理性，對(duì)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力量較弱，導(dǎo)致在執(zhí)行過(guò)程中不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

三、完善新形勢(shì)下事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

(一)增強(qiáng)相關(guān)人員重視度

預(yù)算管理作為事業(yè)單位改革重要內(nèi)容之一，工作人員需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)工作理念，加大對(duì)預(yù)算管理工作的重視，從而健全預(yù)算管理工作體系，促使單位財(cái)務(wù)管理工作穩(wěn)定開(kāi)展。具體可以從單位管理層及普通員工兩方面入手，在單位管理層方面：?jiǎn)挝还芾韺右鲃?dòng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的正確認(rèn)知，將預(yù)算管理工作納入頂層設(shè)計(jì)工作，在制定單位發(fā)展戰(zhàn)略同時(shí)制定預(yù)算管理工作及執(zhí)行方案，并根據(jù)單位實(shí)情對(duì)方案進(jìn)行細(xì)化處理，從而確保預(yù)算管理制度完善性，預(yù)算執(zhí)行可以根據(jù)制定方案規(guī)范進(jìn)行；同時(shí)單位管理層充分發(fā)揮自身帶頭作用，正面引導(dǎo)基層員工開(kāi)展工作，從而促使員工按照預(yù)算執(zhí)行規(guī)范履行自身工作職責(zé)；管理層要推動(dòng)各部門溝通交流，打通部門之間信息隔閡，保證管理人員可以深入了解相關(guān)部門工作情況，對(duì)預(yù)算管理工作重難點(diǎn)進(jìn)行針對(duì)性解決；單位管理層還要擴(kuò)大內(nèi)宣規(guī)模，采取多元化宣傳手段，比如利用APP、線上學(xué)習(xí)等方式推廣；管理層還可以將預(yù)算管理工作責(zé)任進(jìn)行細(xì)分，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，從而促使員工主動(dòng)參與預(yù)算管理工作，營(yíng)造單位內(nèi)部良好工作氛圍。另外單位管理人員要準(zhǔn)確區(qū)分財(cái)務(wù)互動(dòng)及預(yù)算管理，提高預(yù)算管理工作獨(dú)立性，提高與其他部門交流頻次，進(jìn)而推動(dòng)業(yè)財(cái)融合工作順利進(jìn)行。在普通員工方面：普通員工要積極分析單位內(nèi)部各項(xiàng)活動(dòng)數(shù)據(jù)信息，并結(jié)合自身工作實(shí)際，準(zhǔn)確、高效開(kāi)展工作活動(dòng)；員工要提高對(duì)管理工作認(rèn)識(shí)，保證相關(guān)工作完成質(zhì)量，推動(dòng)單位資金使用合理性、高效性，進(jìn)而深化預(yù)算管理工作落實(shí)。

(二)提高預(yù)算編制合理性

預(yù)算編制工作需要編制人員詳細(xì)掌握單位發(fā)展實(shí)情，深入了解各部門工作進(jìn)展，并結(jié)合上年度預(yù)算編制計(jì)劃，從而制定科學(xué)性、合理性預(yù)算編制。單位管理層可以專門召開(kāi)工作會(huì)議，組織單位各部門負(fù)責(zé)人參加，在會(huì)上討論預(yù)算編制相關(guān)工作，在會(huì)議結(jié)束后，各部門負(fù)責(zé)人要將本部門預(yù)算相關(guān)工作落實(shí)到具體員工，明確工作目標(biāo)及內(nèi)容，確保預(yù)算編制計(jì)劃與部門實(shí)際需求相符合[3]。單位管理層還要充分考慮單位中長(zhǎng)期規(guī)劃引導(dǎo)，在宏觀層面把握單位年度支出規(guī)模。單位財(cái)務(wù)人員要加強(qiáng)自身專業(yè)能力，及時(shí)更新財(cái)務(wù)知識(shí)存儲(chǔ)，確保單位預(yù)算編制符合法律要求，還要積極與其他部門進(jìn)行溝通，及時(shí)掌握其他部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)資金情況，為實(shí)時(shí)調(diào)整優(yōu)化預(yù)算編制奠定基礎(chǔ)。此外，預(yù)算編制要完善前期準(zhǔn)備工作，在編制前期做好預(yù)算調(diào)查及全局預(yù)覽工作，排除經(jīng)濟(jì)利益因素影響，增強(qiáng)財(cái)務(wù)部門對(duì)各部門工作了解程度，從而保證預(yù)算編制的靈活性、合理性。

(三)完善績(jī)效考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

預(yù)算工作開(kāi)展需要系統(tǒng)性績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系支撐，因此事業(yè)單位需要完善績(jī)效考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，具體可以從績(jī)效指標(biāo)及評(píng)價(jià)方式兩方面進(jìn)行。在績(jī)效指標(biāo)方面，事業(yè)單位要以全面性、對(duì)應(yīng)性及客觀性為原則，多角度考量指標(biāo)設(shè)置依據(jù)，要盡量采用定量指標(biāo)，對(duì)于部分必須選擇定性指標(biāo)工作，需要在下達(dá)指標(biāo)時(shí)附有詳細(xì)、精準(zhǔn)說(shuō)明，從而保證員工準(zhǔn)確把握工作重點(diǎn)，避免預(yù)算執(zhí)行工作受到員工主觀因素影響。同時(shí)事業(yè)單位績(jī)效指標(biāo)設(shè)置要根據(jù)不同部門工作內(nèi)容細(xì)致劃分，確保部門工作與績(jī)效指標(biāo)相匹配，避免出現(xiàn)不同工作采取統(tǒng)一化績(jī)效指標(biāo)問(wèn)題。績(jī)效指標(biāo)設(shè)置需要事業(yè)單位工作人員具有前瞻性目光，確?？?jī)效指標(biāo)與單位長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)相契合[4]。在評(píng)價(jià)方式方面，要保證評(píng)價(jià)公正性、嚴(yán)肅性，要將單位全體人員納入評(píng)價(jià)體系，嚴(yán)格按照績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)單位人員工作完成情況，可以融入獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)預(yù)算管理表現(xiàn)良好的工作部門或員工給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，并為員工拓寬上升渠道，對(duì)參與積極性較低的員工要積極進(jìn)行引導(dǎo)，輔助員工樹(shù)立正確工作觀，進(jìn)而推動(dòng)預(yù)算管理工作良性開(kāi)展。

(四)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)

事業(yè)單位要想推動(dòng)預(yù)算管理工作有效進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)，就要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力度。具體可以從以下三方面入手：其一是保障預(yù)算編制合理性。高效的預(yù)算執(zhí)行必須要具有準(zhǔn)確、可行的預(yù)算編制，因此事業(yè)單位要精細(xì)化開(kāi)展預(yù)算編制；其二是事業(yè)單位需要按照地方政府財(cái)政部門要求進(jìn)行預(yù)算評(píng)審工作，通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)評(píng)審促進(jìn)活動(dòng)管理能力提高；單位要對(duì)各經(jīng)營(yíng)活動(dòng)支出采用集中化管理，要打造集中化管理評(píng)審平臺(tái)及動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，所有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要通過(guò)集中化平臺(tái)上報(bào)，平臺(tái)管理人員要詳細(xì)備份單位申報(bào)信息；要對(duì)各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行全流程監(jiān)督管理，促使單位各項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)濟(jì)支出規(guī)范化，事業(yè)單位通過(guò)完善前期調(diào)研工作、打造實(shí)施條件、規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)行為，從而增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度；其三是要完善監(jiān)督管控制度，單位要對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行全周期、鏈條式動(dòng)態(tài)管理，加大監(jiān)控力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過(guò)程中的潛在問(wèn)題，從而確保實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)[5]。

四、結(jié)語(yǔ)

預(yù)算管理工作主要內(nèi)容是通過(guò)精細(xì)化管控措施規(guī)范性編制或執(zhí)行資金使用方案，借助高效資金使用方案提高單位資金結(jié)余，為公共服務(wù)互動(dòng)提質(zhì)增效奠定基礎(chǔ)，因此單位需要完善預(yù)算管理全流程工作。事業(yè)單位可以采取提高預(yù)算編制合理性、增強(qiáng)相關(guān)人員重視度、完善績(jī)效考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行等方式，持續(xù)推動(dòng)預(yù)算管理工作開(kāi)展，從而為事業(yè)單位后續(xù)活動(dòng)開(kāi)展提供足夠的資金支持。