淺析科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的全過(guò)程管理

秦曉娟 中國(guó)科學(xué)院深圳先進(jìn)技術(shù)研究院

引言

近年來(lái)，隨著我國(guó)科技體制改革的不斷深入，國(guó)家財(cái)政在科技方面投入與支出都飛速增長(zhǎng)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2021年全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2021年我國(guó)研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入總量為27，956.3億元，較上年增加3，563.2億元，增長(zhǎng)14.6%，增速比上年加快4.4個(gè)百分點(diǎn)，已連續(xù)6年保持兩位數(shù)增長(zhǎng)；研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度（與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比）為2.44%，比上年提高0.03個(gè)百分點(diǎn)。在全時(shí)工作量計(jì)算方式下，研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）人員的平均經(jīng)費(fèi)為48.9萬(wàn)元，比上年增加2.3萬(wàn)元。國(guó)家財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出10，766.7億元，比上年增加671.7億元，增長(zhǎng)6.7%。其中，中央財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出3，794.9億元占比為35.2%，地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出6，971.8億元占比為64.8%。在國(guó)家大力投入科技，把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐背景下，如何管好用好科研經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步激發(fā)科研人員的創(chuàng)造力，產(chǎn)出更多更好的原創(chuàng)性科研成果，是每個(gè)基層科學(xué)事業(yè)單位都要好好思考的問(wèn)題。本文闡述了科學(xué)事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的特點(diǎn)，結(jié)合筆者多年的工作實(shí)踐，對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題及產(chǎn)生的原因進(jìn)行研究及分析，有針對(duì)性地提出解決問(wèn)題一些的建議與對(duì)策。

一、科學(xué)事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)特點(diǎn)

科學(xué)事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于解決特定的科學(xué)和技術(shù)問(wèn)題的縱向項(xiàng)目和橫向項(xiàng)目。縱向項(xiàng)目是由國(guó)家、地方各級(jí)政府資助或委托的項(xiàng)目，具有一定的公益性，包括各類(lèi)科研、人才等項(xiàng)目，實(shí)行預(yù)算管理；橫向項(xiàng)目是由政府招標(biāo)或由企業(yè)、民間組織、個(gè)人資助或委托的項(xiàng)目，具有一定的商業(yè)性質(zhì)，實(shí)行合同管理。

在申報(bào)項(xiàng)目階段，縱向項(xiàng)目一般有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)管理辦法，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在申請(qǐng)時(shí)須根據(jù)相關(guān)規(guī)定編制預(yù)算。進(jìn)一步“放管服”后，目前大部分的人才和基礎(chǔ)研究類(lèi)項(xiàng)目實(shí)行包干制預(yù)算，無(wú)須編制預(yù)算。而橫向經(jīng)費(fèi)通常是企業(yè)委托，企業(yè)對(duì)經(jīng)費(fèi)無(wú)管理要求，更關(guān)注合同內(nèi)容及履約情況，一般無(wú)須編制項(xiàng)目預(yù)算。

在項(xiàng)目執(zhí)行階段，縱向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)按照預(yù)算執(zhí)行，目前在國(guó)家進(jìn)一步“放管服”的背景下，預(yù)算調(diào)劑權(quán)限進(jìn)一步放松，在項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承諾項(xiàng)目相關(guān)性，經(jīng)費(fèi)合理性等情況下，直接費(fèi)用都可以調(diào)整。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)實(shí)際科研需要調(diào)整預(yù)算，報(bào)項(xiàng)目承擔(dān)單位審批或根據(jù)單位內(nèi)部制度自主安排即可，且后續(xù)按照調(diào)整后的預(yù)算支出即可。橫向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出比較靈活，也無(wú)須調(diào)整預(yù)算。

在項(xiàng)目結(jié)題階段，縱向項(xiàng)目一般有結(jié)題要求，在項(xiàng)目完成任務(wù)目標(biāo)并通過(guò)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)后，根據(jù)項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告評(píng)定支出，剩余經(jīng)費(fèi)為結(jié)余資金。自2021年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》國(guó)辦發(fā)〔2021〕32號(hào)文后，對(duì)結(jié)余資金放寬了留用政策，超過(guò)兩年后也不再收回，結(jié)余資金可由項(xiàng)目承擔(dān)單位在優(yōu)先考慮原項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)科研需求下，統(tǒng)籌安排用于科研活動(dòng)直接支出。橫向項(xiàng)目一般無(wú)結(jié)題要求，所有經(jīng)費(fèi)由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自行安排使用即可。

二、當(dāng)前科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理遇到的問(wèn)題及存在的現(xiàn)象

（一）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制存在的問(wèn)題

1.預(yù)算編制無(wú)依據(jù)，編制預(yù)算不科學(xué)

2021年國(guó)辦發(fā)32號(hào)文發(fā)布后，各類(lèi)項(xiàng)目相繼根據(jù)32號(hào)文的精神出臺(tái)了新的經(jīng)費(fèi)管理辦法，進(jìn)一步簡(jiǎn)化預(yù)算編制，將直接費(fèi)用預(yù)算科目從9個(gè)以上精簡(jiǎn)為3個(gè)，且預(yù)算調(diào)劑權(quán)限也下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，科研人員在做預(yù)算時(shí)可以根據(jù)實(shí)際科研預(yù)測(cè)需要編制預(yù)算。但科研人員在項(xiàng)目預(yù)算編制時(shí)，缺乏對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理辦法和政策等專(zhuān)業(yè)知識(shí)的了解，仍憑主觀判斷和以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行測(cè)算，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算缺乏可執(zhí)行性，不能客觀反映科研活動(dòng)所需的全部成本，后期容易造成財(cái)務(wù)管理與科研經(jīng)費(fèi)管理相脫節(jié)。

2.財(cái)務(wù)人員預(yù)算編制參與度不夠

2021年國(guó)辦發(fā)32號(hào)文提出要全面配備科研財(cái)務(wù)助理，讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事。要求項(xiàng)目承擔(dān)單位要確保每個(gè)項(xiàng)目配有相對(duì)固定的科研財(cái)務(wù)助理，為科研人員在預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)等方面提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。但目前此項(xiàng)規(guī)定還不能完全落到實(shí)處，在編制預(yù)算時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)沒(méi)有過(guò)多參與，在審核預(yù)算時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)也只能根據(jù)管理辦法和單位相關(guān)制度來(lái)審核預(yù)算，或者即使參與了項(xiàng)目預(yù)算編制，但是由于專(zhuān)業(yè)性、溝通等原因，對(duì)項(xiàng)目實(shí)際情況不清楚，沒(méi)辦法對(duì)預(yù)算提出更加合理的建議。

3.盲目承諾項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)配套資金

在爭(zhēng)取需要配套資金的項(xiàng)目時(shí)，為爭(zhēng)取到科研項(xiàng)目，科研人員根據(jù)項(xiàng)目要求但未經(jīng)單位集體決策和統(tǒng)籌考慮，盲目承諾配套資金，導(dǎo)致在單位自有資金有限的情況下，項(xiàng)目無(wú)法按照預(yù)算執(zhí)行，陷入項(xiàng)目結(jié)題困難的困境。

（二）科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中遇到的問(wèn)題及存在的現(xiàn)象

1.科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用存在較大的意見(jiàn)

在日常報(bào)銷(xiāo)過(guò)程中，科研人員因?qū)挝粓?bào)銷(xiāo)制度不了解而對(duì)報(bào)銷(xiāo)過(guò)程抱怨連連，覺(jué)得財(cái)務(wù)是在“刁難”，故意“卡單”?？蒲腥藛T對(duì)經(jīng)費(fèi)使用相關(guān)性理解不全，沒(méi)有明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是科研經(jīng)費(fèi)使用的直接責(zé)任人的概念，認(rèn)為報(bào)銷(xiāo)就是財(cái)務(wù)的事，能不能報(bào)，能不能買(mǎi)都要問(wèn)財(cái)務(wù)。

2.科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源多，加大了項(xiàng)目管理的難度

科研事業(yè)單位來(lái)源比較多，有縱向的國(guó)家、省、市經(jīng)費(fèi)，也有橫向的企業(yè)合作經(jīng)費(fèi)，有大項(xiàng)目需要審計(jì)結(jié)題驗(yàn)收的，也有不需審計(jì)直接紙質(zhì)件驗(yàn)收的。每個(gè)項(xiàng)目或委托方的經(jīng)費(fèi)管理要求不相同，各個(gè)經(jīng)費(fèi)管理辦法缺乏一致的管理，各類(lèi)項(xiàng)目在結(jié)構(gòu)上，使用側(cè)重都不一樣。這樣就會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中對(duì)某些經(jīng)費(fèi)使用把握不準(zhǔn)確，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用混亂。在結(jié)題時(shí)，財(cái)務(wù)驗(yàn)收專(zhuān)家對(duì)經(jīng)費(fèi)管理辦法解讀不一致，有各自獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)使用審核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于同一批次項(xiàng)目結(jié)題也會(huì)有不同的看法。最終增加了項(xiàng)目管理的難度。

3.財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)有待提高

科研項(xiàng)目多、經(jīng)費(fèi)大，在資金使用過(guò)程中財(cái)務(wù)人員承擔(dān)了會(huì)計(jì)核算和資金支付的服務(wù)性工作，但有時(shí)財(cái)務(wù)人員流動(dòng)大或?qū)蒲薪?jīng)費(fèi)管理辦法理解不同，對(duì)具體業(yè)務(wù)了解不多，以致在核算過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)不符合經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目規(guī)定的現(xiàn)象。

4.科研單位內(nèi)部管理部門(mén)銜接不暢

一般科研項(xiàng)目管理部門(mén)負(fù)責(zé)申請(qǐng)課題，立項(xiàng)及結(jié)題，財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)核算、根據(jù)預(yù)算執(zhí)行、配合財(cái)務(wù)驗(yàn)收，采購(gòu)部門(mén)負(fù)責(zé)采購(gòu)及材料設(shè)備驗(yàn)收，這樣導(dǎo)致科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)溝通協(xié)調(diào)不充分、遇事推脫、怕?lián)?zé)的情況。例如：經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中計(jì)提間接費(fèi)用的比例，合同約定和單位統(tǒng)一制度不相符；三個(gè)部門(mén)未及時(shí)溝通項(xiàng)目結(jié)題狀態(tài)；未及時(shí)結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目結(jié)余，造成結(jié)余資金沉積等問(wèn)題。

（三）項(xiàng)目結(jié)余資金管理制度不健全，造成科研資金長(zhǎng)期沉淀

2021年國(guó)辦發(fā)32號(hào)文對(duì)結(jié)余資金的要求是項(xiàng)目完成任務(wù)目標(biāo)并通過(guò)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)后，結(jié)余資金留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位使用。項(xiàng)目承擔(dān)單位要將結(jié)余資金統(tǒng)籌安排用于科研活動(dòng)直接支出，優(yōu)先考慮原項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)科研需求，并加強(qiáng)結(jié)余資金管理，健全結(jié)余資金盤(pán)活機(jī)制，加快資金使用進(jìn)度。但是科學(xué)事業(yè)單位為了自身發(fā)展，統(tǒng)籌使用只是蓄個(gè)結(jié)余資金池，導(dǎo)致資金沒(méi)有用到實(shí)處，造成科研資金長(zhǎng)期沉淀。

三、針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理中的問(wèn)題及現(xiàn)象提出的建議

（一）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制方面的建議

1.向科研人員宣傳解讀最新經(jīng)費(fèi)管理辦法

在科研經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)前期，由科研管理部門(mén)牽頭，財(cái)務(wù)人員認(rèn)真解讀經(jīng)費(fèi)管理辦法，統(tǒng)一對(duì)管理辦法的認(rèn)識(shí)后，及時(shí)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，針對(duì)管理辦法中的重點(diǎn)、不同點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)講解。財(cái)務(wù)人員根據(jù)單位實(shí)際情況規(guī)范預(yù)算科目使用范圍，提供預(yù)算模板以便科研人員參考，避免科研人員對(duì)預(yù)算科目的主觀臆斷。

2.財(cái)務(wù)人員提前參與預(yù)算編制

在各類(lèi)項(xiàng)目申請(qǐng)啟動(dòng)前，單位財(cái)務(wù)人員積極主動(dòng)地了解所負(fù)責(zé)項(xiàng)目組的具體情況，如項(xiàng)目組人員結(jié)構(gòu)、以前年度經(jīng)費(fèi)支出、目前項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)情況、預(yù)計(jì)后續(xù)支出等，結(jié)合課題組項(xiàng)目要求，根據(jù)新項(xiàng)目目標(biāo)提出既符合項(xiàng)目實(shí)際又符合經(jīng)費(fèi)管理辦法的建議，為科研人員預(yù)算編制提供依據(jù)，以便更好地編制出適合項(xiàng)目開(kāi)展的預(yù)算。

3.根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)籌預(yù)算

在申請(qǐng)需要自籌經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目時(shí)，單位科研管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)單位及項(xiàng)目組實(shí)際情況，結(jié)合財(cái)務(wù)部門(mén)意見(jiàn)統(tǒng)籌安排預(yù)算，建議科研人員如實(shí)反映項(xiàng)目實(shí)際需求，告知自籌不到位產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，避免項(xiàng)目預(yù)算盲目夸大自籌等情況。

（二）科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中的建議

1.向科研人員多宣傳經(jīng)費(fèi)管理制度及單位報(bào)銷(xiāo)制度

近年來(lái)，國(guó)家聽(tīng)取了很多科研人員的建議，增加了經(jīng)費(fèi)管理辦法的靈活性，國(guó)辦發(fā)32號(hào)文發(fā)布以后，更是進(jìn)一步簡(jiǎn)化了預(yù)算編制，目的就是為了讓科研人員能夠根據(jù)實(shí)際情況來(lái)編制預(yù)算，明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是科研經(jīng)費(fèi)使用的直接責(zé)任人，須根據(jù)目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟(jì)合理性靈活地使用經(jīng)費(fèi)。在經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)方面，需要單位根據(jù)內(nèi)控及各類(lèi)經(jīng)費(fèi)管理辦法要求，梳理出合規(guī)流程來(lái)避免科研經(jīng)費(fèi)的濫用，如果報(bào)銷(xiāo)流程太簡(jiǎn)單靈活，容易滋生腐敗，并在此基礎(chǔ)上向科研人員做好溝通宣傳。

2.各類(lèi)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理辦法口徑

對(duì)于科研多、經(jīng)費(fèi)大的單位，針對(duì)各類(lèi)項(xiàng)目管理辦法不一致的現(xiàn)象，希望各管理部門(mén)能出臺(tái)統(tǒng)一的指南，讓財(cái)務(wù)人員在面對(duì)不同經(jīng)費(fèi)時(shí)能夠統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在項(xiàng)目結(jié)題時(shí)財(cái)務(wù)專(zhuān)家也能有理可依。

3.進(jìn)一步完善單位相關(guān)制度，規(guī)范報(bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)

單位相關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)最新的經(jīng)費(fèi)管理辦法，結(jié)合單位實(shí)際，完善各項(xiàng)制度，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)流程和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范報(bào)銷(xiāo)，讓報(bào)銷(xiāo)人員了解單位管理模式及標(biāo)準(zhǔn)，讓財(cái)務(wù)人員審核時(shí)有理可依、有據(jù)可查。在梳理流程規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)系統(tǒng)提高工作效率，把財(cái)務(wù)人員從每日的審單中釋放出來(lái)，進(jìn)一步向科研經(jīng)費(fèi)管理邁進(jìn)。

4.加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員繼續(xù)教育，及時(shí)更新項(xiàng)目管理知識(shí)

財(cái)務(wù)人員須定期培訓(xùn)特別是新進(jìn)財(cái)務(wù)人員，認(rèn)真學(xué)習(xí)了解各類(lèi)經(jīng)費(fèi)管理辦法及案例，加強(qiáng)和其他科研單位的溝通交流，通過(guò)學(xué)習(xí)溝通加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)科研經(jīng)費(fèi)管理的理解，總結(jié)各類(lèi)經(jīng)費(fèi)特點(diǎn)，消化吸收后提高財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)。

5.加強(qiáng)內(nèi)部管理部門(mén)溝通

單位須明確各部門(mén)職能，通過(guò)定期會(huì)議了解各部門(mén)目前的工作情況，加強(qiáng)內(nèi)部溝通，共同制定可執(zhí)行的制度。

（三）結(jié)余資金使用的建議

結(jié)余經(jīng)費(fèi)在最近的審計(jì)中逐漸被重視起來(lái)，其目的主要是為了防止資金沉積，提高資金的利用率。單位在項(xiàng)目驗(yàn)收通過(guò)后應(yīng)及時(shí)梳理課題驗(yàn)收狀態(tài)，核對(duì)結(jié)余資金情況，對(duì)結(jié)余經(jīng)費(fèi)進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)工作，用于支持延續(xù)項(xiàng)目或相關(guān)聯(lián)項(xiàng)目的科學(xué)研究，提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。除此以外，項(xiàng)目的三大參與主體，即科研管理部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)以及該項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人還要積極溝通、配合?？蒲泄芾聿块T(mén)要依據(jù)合同中的結(jié)題時(shí)間，牽頭開(kāi)展項(xiàng)目結(jié)題工作，詢(xún)問(wèn)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人其項(xiàng)目是否具備結(jié)題條件，對(duì)確已符合項(xiàng)目要求的項(xiàng)目，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提交結(jié)題證明材料，通過(guò)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)后，科研管理部門(mén)審核整理項(xiàng)目驗(yàn)收清單后提交至財(cái)務(wù)部門(mén)，由財(cái)務(wù)部門(mén)核對(duì)通過(guò)驗(yàn)收項(xiàng)目是否存在結(jié)余資金，并將有結(jié)余經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目整理后及時(shí)做結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余操作以便后續(xù)使用。

結(jié)語(yǔ)

科學(xué)事業(yè)單位對(duì)經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題的解決，能提高科研項(xiàng)目管理水平，使科研經(jīng)費(fèi)能夠發(fā)揮更大的用處，并能在一定程度上解放科研人員，讓科研人員潛心科研。因此探討科研經(jīng)費(fèi)管理對(duì)于提高經(jīng)費(fèi)使用效益，確?？蒲心軌蝽樌_(kāi)展具有重要意義。中央層面高度重視科研項(xiàng)目“放管服”改革，已陸續(xù)出臺(tái)了多部旨在解放科研工作者、優(yōu)化科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的文件，但政策落地的“最后一公里”還需要基層科學(xué)事業(yè)單位結(jié)合中央和省級(jí)不斷優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理流程、細(xì)化管理規(guī)范，努力為科研人員提供更高效率、更低風(fēng)險(xiǎn)的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理服務(wù)，盡可能提高科研人員參與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的積極性，不斷激發(fā)科研人員科研創(chuàng)新內(nèi)生動(dòng)力，努力創(chuàng)造出“經(jīng)費(fèi)利用積極高效，科研事業(yè)蒸蒸日上”的欣欣向榮景象。