鄉(xiāng)村治理現代化進程中的多元主體研究

李 哲

（南陽理工學院傳媒學院）

鄉(xiāng)村治理法治現代化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可或缺的一部分，是重要保障，也是振興路徑之一，而其中鄉(xiāng)村治理主體的法治現代化，又是重中之重。鄉(xiāng)村治理主體多元化是我國當前鄉(xiāng)村治理的重要特點，如何實現多元化治理主體的法治現代化，是當前需要研究的重要課題。

一、鄉(xiāng)村治理中的多元主體治理理論

本文所指的多元主體治理理論來源于兩方面：協(xié)同治理理論和多中心治理理論。協(xié)同治理理論由20世紀西方國家的協(xié)同學和治理學結合發(fā)展而來，其強調基層社會治理主體的多元化，社會各子系統(tǒng)的協(xié)調性、動態(tài)性和有序性，需要利益相關者為解決共同問題進行協(xié)同互動和公共決策，各相關利益主體對相應結果應當承擔起相對應的社會責任。多中心治理理論認為在公共事務的治理中，政府或者市場都不該成為單一的治理主體，可通過加強多元主體互相協(xié)作，實現共同的治理目標。以上兩種理論，雖然一個強調各子系統(tǒng)的協(xié)調配合性，一個強調社會治理的去中心化，但均強調現代社會（尤其是基層社會）的治理，不應再采取單極模式，而應是多主體、多系統(tǒng)的協(xié)同共治，因此在主體方面的內核都是一致的，即治理主體的多元化或去中心化。

我國目前的鄉(xiāng)村治理體系也是符合多元主體治理理論的。20世紀80年代，《憲法》確立了村委會“群眾自治組織”的性質，一改中華人民共和國成立后幾十年間施行的“命令——服從”式單極治理模式，“鄉(xiāng)政村治”的框架得以確立，而后通過以《村民委員會組織法》為代表的一系列法律和制度的出臺，到21世紀初真正形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式。目前，在我國的鄉(xiāng)村治理模式下，形成了包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”、鄉(xiāng)村社會組織和鄉(xiāng)村精英等在內的多元治理主體體系。正是基于此，2018 年中央一號文件再次強調鄉(xiāng)村社會治理必須“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現代鄉(xiāng)村社會治理體制”。

根據以上分析我們認為，我國的鄉(xiāng)村多元治理是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的統(tǒng)一領導下，基于共同的治理目標，鄉(xiāng)村多元治理主體各負其責、協(xié)同合作，參與農村社會事務的治理和提供公共服務。

二、鄉(xiāng)村法治建設中的多元主體體系

在已有的鄉(xiāng)村治理主體當中，既有傳統(tǒng)的中堅力量，如基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會，又有新生的重要主體，如鄉(xiāng)村社會組織、新鄉(xiāng)賢，這些主體初步構成了鄉(xiāng)村治理法治現代化的多元主體體系。

（一）中國共產黨是鄉(xiāng)村治理法治現代化的領導主體

根據《憲法》，中國共產黨是中國特色社會主義偉大事業(yè)的領導者，自然也是鄉(xiāng)村治理法治現代化的當然領導主體?！饵h章》明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨組織對本地區(qū)的工作和基層社會治理的領導權，《村民委員會組織法》中也明確規(guī)定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用?！?019年，中共中央印發(fā)了新修訂的《中國共產黨農村基層組織工作條例》，再次強調：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織“是黨在農村的基層組織……全面領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各類組織和各項工作。必須堅持黨的農村基層組織領導地位不動搖”。這些都說明了中國共產黨對鄉(xiāng)村治理法治現代化的領導，是包括憲法在內的法律和黨的法規(guī)賦予的地位，是當仁不讓的領導主體。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村治理法治現代化的保障主體

根據我國《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理本行政區(qū)域內的行政工作，包括經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生等各個方面。根據《村民委員會組織法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會的工作之間是指導、支持和幫助的關系，且不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。由此可見，在“鄉(xiāng)政村治”的框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過提供經濟、教育、文化、衛(wèi)生等公共服務，為村民自治提供各種支持和保障，確保鄉(xiāng)村政治、經濟、社會等各方面的穩(wěn)定有序，其中自然也包括法治的支持和保障。

（三）村民委員會是鄉(xiāng)村治理法治現代化的實施主體

經過改革開放幾十年，鄉(xiāng)村村民自治已成為鄉(xiāng)村治理的基本方式，“鄉(xiāng)政村治”也為《憲法》和法律所確認，雖然還有一些需要完善的地方，但是村民自治已成為廣大鄉(xiāng)村基層群眾的生活習慣和基本思維方式，而村民自治主要依靠村民委員會的制度進行。“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織……”廣大村民依靠以村民委員會制度為主體的法律制度進行自治，真正實現了村民自我管理、自我服務、自我教育。那么，鄉(xiāng)村治理法治的現代化就需要村民委員會的法治化，進而以村民委員會為實施主體推動整個鄉(xiāng)村的法治現代化。

（四）社會組織和新鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村治理法治現代化的重要補充力量

社會組織是自發(fā)建立的，具有非營利性和靈活性的特征，銜接政府、村委會和村民各方，能夠彌補傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”的空白點。2022年出臺的《社會組織助力鄉(xiāng)村振興專項行動方案》（以下簡稱“《行動方案》”）中，特別強調了社會組織要堅持“依法推進……確保社會組織在參與鄉(xiāng)村振興的過程中遵守法律法規(guī)要求”。依法成立和依法運行的現代農村社會組織，一方面會提高整個鄉(xiāng)村民眾的法治素養(yǎng)，另一方面也會通過監(jiān)督等手段促進基層政府和村委會等鄉(xiāng)村治理主體的法治治理水平的提高。

隨著鄉(xiāng)村治理多元化的發(fā)展，新鄉(xiāng)賢（又稱現代鄉(xiāng)村精英）成了農村治理現代化的新興主體之一。新鄉(xiāng)賢一般具有三大特征：有很強的利他精神，有能力、有時間，有豐富的社會資本。這些特征為其參與鄉(xiāng)村社會治理共同體建設提供了可能。新鄉(xiāng)賢在參與鄉(xiāng)村治理中的作用體現在：規(guī)范鄉(xiāng)民言行、傳承地域文化、調解鄉(xiāng)民糾紛、溝通鄉(xiāng)村與外界。新鄉(xiāng)賢往往自身法治素養(yǎng)較高，在參與鄉(xiāng)村治理的過程中，因其較高的威望而使他們對于法治的尊重和遵從較容易得到村民的認可和模仿，同時對于村委會和基層政府的監(jiān)督也比較有力。所以和社會組織一樣，新鄉(xiāng)賢也能夠很好地成為政府與民眾溝通的橋梁，成為鄉(xiāng)村治理法治現代化的有益主體。

三、以多元主體的法治化推進鄉(xiāng)村治理現代化

現代鄉(xiāng)村治理的法治現代化需要依靠多元主體，首先需要這些多元主體提高自身的現代法治素養(yǎng)，只有主體本身具有現代化的法治意識、法治知識和法治能力，才能保證和保障治理內容和對象的法治化。

（一）建設法治型鄉(xiāng)村基層黨組織

所謂法治型黨組織，就是以法治為導向，自覺維護憲法法律權威，在憲法和法律范圍內活動，具有強烈的法治意識和法治思維，在法治建設中不斷提高依法辦事能力的黨組織。建設法治型鄉(xiāng)村基層黨組織，具體來說，首先要加強基層黨組織成員的法治意識建設。“徒法不足以自行”，再先進完善的法律法規(guī)，沒有黨員干部對法律的尊重和自覺遵從，也無法貫徹實施，而“相對于高中層來說，基層社會所固有的傳統(tǒng)特征決定著其對法治的抵制更為頑強，是法治困境最為集中的區(qū)域”。因此，基層黨組織要刻意培養(yǎng)黨員干部的法治意識，通過各種形式學習法律知識，提高法治素養(yǎng)。其次，要學會運用法治思維和方式進行領導。我國已形成了中國特色社會主義法律體系，包括鄉(xiāng)村社會在內的整個社會都做到了“有法可依”，鄉(xiāng)村治理不能再重回“人治”的老路，應當按照法治的思維和方式處理所有的人和事，真正做到“有法必依”。最后，要扎實做好基本黨建工作?！按蜩F還需自身硬”，貫徹黨紀國法，沒有一支高素質的黨員干部隊伍是無法實現的。因此，要全面抓好政治、思想、組織、作風等各方面基本黨建工作，打造有能力、能戰(zhàn)斗的鄉(xiāng)村基層黨組織。

（二）建設法治型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政權的最基層單位，與鄉(xiāng)村群眾的聯(lián)系最為緊密，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治化水平直接決定著鄉(xiāng)村人民群眾對政府法治水平的感知。實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治化建設普遍存在黨政職責不分、法治監(jiān)督缺失或不力、執(zhí)法機制不夠健全等現象。針對這些情況，我們應當努力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的法治能力，積極樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導向，著力加大法治宣傳的力度、優(yōu)化法治政府建設的環(huán)境，深入推進基層綜合執(zhí)法改革、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的行政執(zhí)法行為，注意規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力行使、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府和法治社會的一體化建設，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治建設考評力度。

（三）健全完善村民自治制度

目前村民自治制度在實踐運行中存在的最大問題是村委會職權的行政化和對其監(jiān)督不足，集中體現在基層政府對村委會的過度干涉和個別地區(qū)村委會的選舉亂象上。這些問題的解決，不單單是從村委會本身尋求答案，而是要從全局把握。首先，基層人民政府要轉變治理觀念和模式?；鶎诱诖迕褡灾芜^程中應當轉變角色，退出中心地位，實現政府治理和社會自我調節(jié)、村民自治的良性互動。其次，完善《村民委員會組織法》。目前該法對于村民自治制度的規(guī)定更多限于組織制度，還應補充民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面的內容，這樣村民自治制度才能真正完善。最后，完善監(jiān)督制度。基層政府要對村民自治監(jiān)督制度加強指導，同時國家層面要出臺相關的有力監(jiān)督措施，如《監(jiān)察法》中明確“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”就是很好的監(jiān)督措施。

（四）重視社會組織和新鄉(xiāng)賢等法治建設補充力量的作用

鄉(xiāng)村社會組織和新鄉(xiāng)賢是近年來鄉(xiāng)村治理新生的重要主體，對鄉(xiāng)村法治的現代化具有重要意義。對待這些新生主體，我們要采取綜合措施，鼓勵、推動他們積極發(fā)揮作用。第一，健全相關法律法規(guī)?！缎袆臃桨浮冯m然強調了“依法推進”的原則和眾多的保障措施，但畢竟是政策性的文件，而農村市場經濟需要穩(wěn)定的法制予以保障，因此應盡快出臺鼓勵和保障社會組織參與鄉(xiāng)村治理的相關法律法規(guī)。第二，建立健全相關制度。各地新鄉(xiāng)賢的情況不盡一致，基層人民政府要因地制宜，結合本地情況制定新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的相關制度，切實保障新鄉(xiāng)賢能夠有效參與鄉(xiāng)村治理。第三，盡快轉變觀念?；鶎尤嗣裾仨毟淖冞^去“命令——服從”式的管理理念，簡政放權，做服務型政府，指導、保障社會組織和新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理。