完善農業(yè)支持保護制度的研究

李 閆，朱世欣

（河南大學經濟學院）

為了推進農業(yè)現(xiàn)代化，我國堅持不斷完善農業(yè)支持保護制度，這是農業(yè)政策的核心。目前，我國已經建立了具有中國特色的農業(yè)支持保護體系，涵蓋保障糧食安全、促進“三農”發(fā)展的主要目標，包括直接補貼、生產支持、價格保護、物流儲備、農業(yè)災害、基礎設施發(fā)展、生態(tài)發(fā)展等?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（2018）指出：“完善農業(yè)支持保護制度。以提升農業(yè)質量效益和競爭力為目標，強化綠色生態(tài)導向，創(chuàng)新完善政策工具和手段，擴大‘綠箱’政策的實施范圍和規(guī)模，加快建立新型農業(yè)支持保護政策體系。深化農產品收儲制度和價格形成機制改革，加快培育多元市場購銷主體，改革完善中央儲備糧管理體制。通過完善拍賣機制、定向銷售、包干銷售等，加快消化政策性糧食庫存。落實和完善對農民直接補貼制度，提高補貼效能。健全糧食主產區(qū)利益補償機制。探索開展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點，加快建立多層次農業(yè)保險體系?！?/p>

黨的二十大報告明確指出要“完善農業(yè)支持保護制度”。這是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要部署，再次為建設農業(yè)強國、深化農業(yè)改革指明了方向。為了實現(xiàn)農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，進一步推動農業(yè)現(xiàn)代化，我們要進一步研究完善農業(yè)支持保護制度。

一、完善農業(yè)支持保護制度的價值意蘊

（一）有助于農業(yè)高質量發(fā)展

黨的十八大以來，根據(jù)農業(yè)形勢的發(fā)展變化情況，扶持和保護農業(yè)發(fā)展，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動農業(yè)現(xiàn)代化的重要保障。經過這些年的不斷探索，以保障糧食安全、促進農民增收以及農業(yè)綠色發(fā)展為主要目標，我國已經形成了中國特色的農業(yè)支持保護政策體系。包括一系列農業(yè)補貼，還有價格支持、防疫補助、農機設備等支持政策，覆蓋了農作物生產的前期、中期、后期各個環(huán)節(jié)。河南農業(yè)基礎堅實、潛力巨大，隨著農業(yè)支持保護政策的不斷落實和完善，推動要素滲透進基層、下沉至鄉(xiāng)村，為農村經濟注入了新鮮血液，提升了鄉(xiāng)村要素儲備力和競爭力，形成了資金流、人流、物流、信息流的有機融合，為鄉(xiāng)村振興注入了持久動力，推動了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和農業(yè)高質量發(fā)展。

（二）有助于滿足群眾美好生活需要

改革開放以來，河南省縣域經濟快速發(fā)展，經濟實力持續(xù)增強，工業(yè)化水平不斷加快，服務業(yè)比重提升，城鎮(zhèn)化率提高。這也意味著，糧食供求均衡中需求端的壓力將增大，食物消費的多元化將日趨明顯。根據(jù)農業(yè)農村部發(fā)布的2022年強農惠農政策，現(xiàn)行的農業(yè)支持保護措施覆蓋稻谷、小麥、玉米、棉花等17個品種，地方財政支持開展的特色農產品保險品種超過260個。中國土地面積廣闊，各類物產豐富，隨著支持保護的范圍擴大，更有助于保障糧食安全，穩(wěn)定農民的收入，也有助于河南省切實推進強縣富民統(tǒng)一，持續(xù)提升群眾獲得感幸福感，滿足人民日益增長的美好生活需要。

（三）有助于保障民生

農業(yè)產品很大程度上受到自然因素的影響，自然資源、水資源以及氣候這些條件缺一不可。因此，要不誤農時、高效、穩(wěn)定地組織生產，就必須順應自然，并且遵循作物的生長規(guī)律。另外，農業(yè)生產具有明顯的地域特色，各地區(qū)間的資源稟賦存在較大的差異，需要根據(jù)當?shù)厍闆r因地制宜發(fā)展特色農業(yè)，支持保護政策保障作用明顯。另一方面，在市場經濟中，受供求關系和市場情況的影響，產品價格總是隨價值規(guī)律波動。但由于我國農戶大部分是分散小規(guī)模經營，因不能完全掌握市場信息而產生損失。即使掌握一部分市場信息，也由于農業(yè)產品的生產周期長，難以對市場變化及時作出反應，也容易造成損失。由此可見，農業(yè)生產面臨著自然和市場層面的雙重風險，而通過臨時性的農資補貼以及農業(yè)保險和農業(yè)再保險的利用，可以降低突發(fā)事件對農產品價格的影響，并且增強農民收益的穩(wěn)定性。

二、農業(yè)高質量發(fā)展面臨的制約因素

（一）資源環(huán)境約束

就河南省來說，地下水的開采問題日益突出，水資源利用效率有待提高。根據(jù)《河南省四水同治規(guī)劃（2021—2035年）》數(shù)據(jù)可知，2020年河南省人均水資源占有量不足全國平均水平的五分之一，且高效節(jié)水灌溉面積僅占耕地灌溉面積的30.3%。另外，在一些農村地區(qū)，化肥農藥也存在過量使用的情況，耕地“重用輕養(yǎng)”問題突出，畜禽糞污和農作物秸稈資源化利用率較低，并且局部地區(qū)出現(xiàn)土壤酸化和重金屬污染。從全國來看，根據(jù)第三次全國國土調查數(shù)據(jù)可知，我國耕地面積約為19.18億畝，10年間，我國耕地面積減少了1.13億畝。隨著我國城鎮(zhèn)化和生態(tài)修復工作的不斷推進，保護耕地面臨不小的壓力。同時，由于耕地的使用強度大、缺乏休耕、輪作，導致耕地質量也出現(xiàn)下降的趨勢。

（二）盈利空間擠壓

農作物的生產成本呈上漲趨勢。根據(jù)河南省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2022年河南省小麥的平均畝產成本為571.45元，同上年相比增加9.31%，其中物資費用上漲11.4%、生產服務費用上漲9.17%、人工成本上漲3.18%。雖然農業(yè)生產成本整體呈上升趨勢，但是農產品的價格并不穩(wěn)定，隨著市場供需狀況上下波動，影響了經營主體的積極性。近年來，我國農資和勞動力等農業(yè)生產成本不斷增加，土地租金也在不斷上漲，而且隨著農村土地確權頒證、“三權分置”等改革深化，進一步提升了農民的土地收益預期，流轉土地經營的盈利空間受到擠壓。

（三）農村人才流失

農村家庭依靠農業(yè)生產所獲得的收入十分微薄，由于農產品生產設備不夠完善、勞作任務量大、生產成本不斷提高等原因，導致農民的務農收入與工作量不匹配，即使國家發(fā)放補貼，依據(jù)土地面積所發(fā)放的補貼被均攤之后十分微薄，很難提高農民的生活質量。所以經濟條件稍好的地方，群眾糧食種植的積極性并不高。加之鄉(xiāng)村教育、文化、醫(yī)療等各項設施和產業(yè)發(fā)展滯后，很難吸引并留住人才。

根據(jù)2021年度河南省人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，截至2021年年末河南省農村勞動力轉移就業(yè)總量高達3134.33萬人，其中省內就業(yè)1878.36萬人，輸出外省1255.97萬人。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，以及城鄉(xiāng)收入、醫(yī)療、教育等環(huán)境的差異，農村人口加速向發(fā)達地區(qū)集聚，掌握一技之長的農民很多選擇到城市工作，在外地讀書的學生畢業(yè)后也更愿意留在城市就業(yè)。從全國來看，截至2021年年末，我國城鎮(zhèn)人口達91425萬，較上年同期增長1205萬；而農村常住人口為49835萬，同比減少1157萬，城鎮(zhèn)化率達64.72%。隨著農村常住人口的不斷下降以及老齡化趨勢的加劇，人才流失成為鄉(xiāng)村振興進程中的一項不容忽視的問題。

（四）金融服務不夠完善

因為農業(yè)保險的賠付比例低，僅補償物化成本，且一些地方實際操作不夠規(guī)范，并沒有真正發(fā)揮政策性農業(yè)保險的作用。另外，保險費率偏高，造成農業(yè)保險供應不足和需求不足。同時，由于農業(yè)生產面臨著自然和市場兩方面的風險，并且農業(yè)保險種類眾多，服務對象也較為分散，導致農業(yè)保險的運營成本偏高。此外，農戶對風險的認識不足，對保險了解不多，缺乏金融方面的專業(yè)知識，投保意愿不強，導致農村保險基金規(guī)模較小，商業(yè)保險企業(yè)對農業(yè)保險經營的積極性也較低。

三、完善農業(yè)支持保護制度的建議

（一）優(yōu)化農業(yè)補貼政策

提高農業(yè)機構的運行效率，調整財政支出結構，以此節(jié)省一些運行成本用于農業(yè)服務和補貼。同時，增加環(huán)境保護和綠色生產方式等綠色補貼方面的份額；增加金融、產業(yè)和農技方面的支出，提高農村的金融服務水平、產業(yè)化水平和農民的職業(yè)素質；通過分級補貼來減少成本差異，比如按照地理因素來區(qū)分，生產成本高的地區(qū)補貼相對較高；改變依據(jù)面積和產量的補貼方式，參考當年的市場形勢和現(xiàn)實情況增加或者減少補貼，從而減少政府干預和市場扭曲，降低農業(yè)補貼的操作執(zhí)行成本。通過補貼也可以提高群眾的耕地保護積極性，使群眾由被動變主動，從保護耕地中得到實惠。

提高涉農資金的使用效率，加強對涉農資金的統(tǒng)籌安排和監(jiān)管，進一步完善績效評價體系。在現(xiàn)有的資金規(guī)模下優(yōu)化資金的使用，根據(jù)不同地區(qū)農業(yè)發(fā)展的不同情況，深入落實相關支持保護政策，讓資金發(fā)揮最大效能，激發(fā)農業(yè)發(fā)展活力，促進農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

（二）以綠色生態(tài)為導向建立農業(yè)可持續(xù)發(fā)展機制

根據(jù)當前的大環(huán)境，以綠色生態(tài)為導向是改革和發(fā)展所必須遵守的前提。習近平總書記多次強調：“推進農業(yè)綠色發(fā)展，是農業(yè)發(fā)展觀的一場深刻革命?！苯Y合我國農村發(fā)展現(xiàn)狀，探索出一條環(huán)境友好、綠色安全的可持續(xù)發(fā)展之路是當務之急。

可以對農民的保護性耕作、秸稈還田、病死畜禽無害化處理進行補貼，并淘汰耗能高、污染重的老舊機器，推廣節(jié)能環(huán)保的新型農機器械。加大防治農業(yè)污染的力度，對被污染耕地進行修復，推進畜禽糞污資源化綜合利用，在被污染區(qū)、生態(tài)退化區(qū)等地域探索建立耕地輪作休耕試點。加強水源的高效利用，對河流進行治理，改善地下水的生態(tài)環(huán)境，對農田水利設施進行定期維護，并加強對糧食主產區(qū)的節(jié)水灌溉工程建設。另外，加大對綠色防蟲害產品的科研投入，鼓勵相應高校和研究單位對綠色農業(yè)進行研究，從而減少化學農藥的使用。還可以鼓勵農戶施用有機肥，提高耕地地力，減少環(huán)境污染，減少生活垃圾。

（三）健全金融服務體系

通過健全農村金融服務體系，來激發(fā)社會投資的動力和活力?？梢酝ㄟ^加強政策的扶持，來引導金融機構創(chuàng)新和豐富有效抵押物品種，擴大農業(yè)信貸擔保規(guī)模，使農民更容易獲得農業(yè)貸款。引導和鼓勵中原銀行、農村信用社、村鎮(zhèn)銀行等地方性金融機構創(chuàng)新農村金融產品，提高服務效率。通過下沉服務，推進黨建與金融的融合，加強縣、鄉(xiāng)、村三級黨建金融共建，了解基層需求，著力解決涉農主體信息不對稱、抵質押物缺乏、申貸渠道不暢等問題，從而提高基層金融服務的可得性。如果金融機構開展普惠金融、綠色金融或者扶貧創(chuàng)新型金融服務，可以對其進行利率和費率的相應補貼，從而降低其市場運營成本，提高經營效益和意愿。還可以對涉農貸款增量進行獎勵，從而鼓勵各類金融資本下鄉(xiāng)開展涉農業(yè)務。另外，也能通過降低農村金融機構的存款準備金率和再貸款、再貼現(xiàn)等措施，增加金融市場在農村發(fā)展的活力。

同時，要完善農業(yè)保險政策?？梢圆扇「嗟莫剟畲胧约ぐl(fā)政策性和商業(yè)性保險公司的積極性，從而促進保險業(yè)務的擴面、增品和提標，加快建立多層次的農業(yè)保險體系。另外，通過加大政策扶持力度建立農業(yè)收入保險體系，并引入一些金融專業(yè)人才，對農民普及保險相關專業(yè)知識，使農民認清保險的運作程序以及作用，從而提高農民投保意愿，發(fā)揮保險保障農民收入的作用，推動農業(yè)保險的發(fā)展。

四、結語

在目前鄉(xiāng)村振興的大背景下，國家已經出臺多方面的措施來深化農村改革，取得明顯成效。但就農業(yè)大省河南省的農業(yè)農村發(fā)展現(xiàn)狀來看，在一些方面還存在著問題，比如水、耕地等資源不足，農業(yè)生產成本上漲，農村人才不足和勞動力流失，金融服務體系不夠完善等。針對這些問題，本文提出進一步完善農業(yè)支持保護制度的相應措施，包括農業(yè)補貼措施的完善和監(jiān)管、推進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和健全金融服務體系，從而實現(xiàn)更合理的資源運用以及保護耕地、留住農村人才、完善金融服務。