聯(lián)合基金資助基礎(chǔ)研究稅收政策研究

魏世杰，朱欣樂，薛薇

（1.中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院；2.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院）

稅收優(yōu)惠政策是激勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投入的重要手段。以研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除為主的稅收優(yōu)惠政策在激勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投入方面發(fā)揮了重要作用，但在引導(dǎo)企業(yè)參與基礎(chǔ)研究方面尚未發(fā)揮應(yīng)有作用。2018年，我國提出利用稅收杠桿激勵(lì)企業(yè)加大基礎(chǔ)研究，“十四五”規(guī)劃明確提出，“對企業(yè)投入基礎(chǔ)研究實(shí)行稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)社會(huì)以捐贈(zèng)和建立基金等方式多渠道投入?！闭憬　⒈本┲嘘P(guān)村也在探索聯(lián)合基金企業(yè)出資部分享受稅收激勵(lì)的具體舉措。然而，在實(shí)際操作中仍然存在諸多障礙，在很大程度上制約著基礎(chǔ)研究多元化投入格局的形成。本文在分析聯(lián)合基金發(fā)展現(xiàn)狀、稅收優(yōu)惠政策面臨問題的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)政策建議。

一、聯(lián)合基金已成為企業(yè)參與基礎(chǔ)研究的重要渠道

（一）企業(yè)投入基礎(chǔ)研究的主要方式

企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入分為內(nèi)部投入和外部投入兩類，除了自身開展基礎(chǔ)研究外，通過外部渠道資助基礎(chǔ)研究的方式主要包括委托研發(fā)、捐贈(zèng)以及設(shè)立基金等。相對于內(nèi)部投入而言，企業(yè)通過外部渠道投入基礎(chǔ)研究的方式更加多樣，且每種渠道又有不同的層次。如：以公益捐贈(zèng)方式投入基礎(chǔ)研究既包括直接向科研機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)，又包括通過慈善基金會(huì)開展間接捐贈(zèng)；設(shè)立聯(lián)合基金既有與現(xiàn)有的自然科學(xué)基金會(huì)共同發(fā)起設(shè)立聯(lián)合基金，也有設(shè)立新的基金會(huì)，如上海探索者計(jì)劃等（見表1）。

表1 企業(yè)投入基礎(chǔ)研究的主要渠道

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)主要用于試驗(yàn)發(fā)展。2020年，企業(yè)執(zhí)行的研發(fā)經(jīng)費(fèi)中96.46%用于試驗(yàn)發(fā)展，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占其研發(fā)支出的比例僅為0.51%；基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)主要由研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)和高等學(xué)校執(zhí)行，企業(yè)執(zhí)行比例較低，2020年，研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)和高等學(xué)校執(zhí)行了88.53%的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)，僅有6.52%由企業(yè)執(zhí)行。

目前，我國企業(yè)主要投入基礎(chǔ)研究的渠道是委托研發(fā)，相對而言，企業(yè)“以捐贈(zèng)和建立基金等方式多渠道投入”還處于起步和探索階段，是政策引導(dǎo)的重點(diǎn)方向。數(shù)據(jù)顯示，近年來部分企業(yè)通過與國家自然科學(xué)基金設(shè)立聯(lián)合基金開展基礎(chǔ)研究的資金有6億元～7億元，部分企業(yè)與地方政府或地方自然科學(xué)基金設(shè)立聯(lián)合基金，合計(jì)資助金額10億元。

（二）企業(yè)參與聯(lián)合基金的意義

調(diào)研顯示，企業(yè)參與設(shè)立聯(lián)合基金的積極性較高，主要因?yàn)樽匀豢茖W(xué)基金為企業(yè)提供平臺(tái)，能夠達(dá)到企業(yè)委托研發(fā)和科學(xué)捐贈(zèng)無法實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)研究目標(biāo)。一是可在更大范圍內(nèi)篩選更加優(yōu)秀的研究團(tuán)隊(duì)。國家和地方科技計(jì)劃層級(jí)較高，參與競爭的機(jī)構(gòu)水平也更高，因此可以幫助企業(yè)找到更高水平的研究團(tuán)隊(duì)，并由此與研究團(tuán)隊(duì)建立聯(lián)系，為企業(yè)提供產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)會(huì)。二是自然科學(xué)基金委可凝練基礎(chǔ)研究目標(biāo)，相對于委托研發(fā)項(xiàng)目站位更高，甚至能夠通過研究方向的確定引導(dǎo)企業(yè)未來5年甚至更長期的發(fā)展目標(biāo)。

企業(yè)參與聯(lián)合基金也是落實(shí)我國科技自立自強(qiáng)戰(zhàn)略的重要方式。一是有利于構(gòu)建基礎(chǔ)研究多元化投入格局，提高基礎(chǔ)研究投入占比。設(shè)立聯(lián)合基金的企業(yè)紛紛表示，要加大資助規(guī)模并鼓勵(lì)行業(yè)企業(yè)加入。二是有利于加強(qiáng)問題導(dǎo)向基礎(chǔ)研究。從企業(yè)實(shí)際需求中提煉科學(xué)問題，為知識(shí)源頭創(chuàng)新提供契機(jī)，進(jìn)一步促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)的緊密結(jié)合。

二、聯(lián)合基金資助現(xiàn)狀

早在20世紀(jì)90年代初，國家自然科學(xué)基金委就開始嘗試與地方政府、科研與行業(yè)部門以及企業(yè)開展不同方式的聯(lián)合資助工作，但是近年來才真正在制度上以聯(lián)合基金的方式資助基礎(chǔ)研究。隨著黨中央、國務(wù)院不斷加大對基礎(chǔ)研究多元化投入的戰(zhàn)略部署，企業(yè)設(shè)立聯(lián)合基金資助基礎(chǔ)研究開始變得普遍。

（一）參與企業(yè)快速增加

一是示范帶動(dòng)作用明顯。自2015年北京市自然科學(xué)基金引入企業(yè)設(shè)立企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合基金以來，特別是國家自然科學(xué)基金委與企業(yè)共建“企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)合基金”以來，多個(gè)地方政府或其自然科學(xué)基金設(shè)立了企業(yè)聯(lián)合基金。目前，上海和天津市政府以及北京、廣東、山東、浙江、安徽等地自然科學(xué)基金均聯(lián)合企業(yè)設(shè)立了企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合基金。

二是參與企業(yè)增加，資助規(guī)模擴(kuò)大。從較早設(shè)立企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合基金的地區(qū)看，無論是參與的企業(yè)還是資助的規(guī)模，基本經(jīng)歷了從無到有、從少到多的變化趨勢。在國家層面，企業(yè)資助金額已達(dá)6億元～7億元，地方層面也有顯著增加，如北京、廣東、山東等都在第一個(gè)聯(lián)合基金執(zhí)行期內(nèi)就啟動(dòng)了新的聯(lián)合基金，有的地方資助規(guī)模提升了一倍以上。

北京、廣東、浙江等地的自然科學(xué)基金都與企業(yè)設(shè)有類似的聯(lián)合基金（見表2）。其中，北京市自然科學(xué)基金于2015年與北京一家食品企業(yè)按照1∶4的比例共同出資設(shè)立聯(lián)合基金，此后三年資助了17個(gè)母嬰健康相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究項(xiàng)目，累計(jì)資助金額867萬元。此外，企業(yè)還參與設(shè)立了北京市自然科學(xué)基金-交控科技軌道交通聯(lián)合基金和北京市自然科學(xué)基金-海淀原始創(chuàng)新聯(lián)合基金，其中前者合作期內(nèi)資助金額1500萬元全部來自企業(yè)，后者四年來累計(jì)資助了1.1億元，也主要來自企業(yè)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。2017年，廣東省自然科學(xué)基金第一次與企業(yè)聯(lián)合設(shè)立基金，到2020年，廣東省自然科學(xué)基金聯(lián)合基金的參與企業(yè)已經(jīng)達(dá)到5家，資助金額也從最初的企業(yè)出資3000萬元增加到聯(lián)合資助1.6億元。山東省自然科學(xué)基金目前有3只企業(yè)聯(lián)合創(chuàng)新基金，每只基金資助規(guī)模1000萬到2000萬元不等，其中一半資金為企業(yè)資助。2020年，浙江省首次設(shè)立“企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)合基金”，相關(guān)企業(yè)意向投入5000萬元。

表2 部分聯(lián)合基金情況

（二）合作方式多種多樣

地方在聯(lián)合基金的合作方式中有較多探索，從基金的設(shè)立到合作方的組成和資金的資助都有所不同。

一是依托平臺(tái)不同。從聯(lián)合基金依托的平臺(tái)看，目前主要分為兩種類型，一種是依托自然科學(xué)基金設(shè)立聯(lián)合基金，另一種是政府與企業(yè)發(fā)起設(shè)立單獨(dú)的基礎(chǔ)研究聯(lián)合基金。從當(dāng)前的實(shí)踐看，以前者居多，如北京、山東、廣東、浙江等地自然科學(xué)基金設(shè)立了由企業(yè)出資的聯(lián)合基金；少數(shù)地方政府采用后者，如上海的“探索者計(jì)劃”、由社會(huì)力量出資的“天津市應(yīng)用基礎(chǔ)研究多元投入基金”。

二是參與主體不同。已設(shè)立的大部分聯(lián)合基金發(fā)起方為單層結(jié)構(gòu)，即“自然科學(xué)基金委+企業(yè)”或“本級(jí)政府+企業(yè)”；北京、山東、廣東等屬于多層結(jié)構(gòu)，即“自然科學(xué)基金委+下級(jí)政府+企業(yè)”的資助結(jié)構(gòu)。

三是參與主體職能不同。大部分聯(lián)合基金屬于政府和企業(yè)共同出資，也有部分地方自然科學(xué)基金委僅提供平臺(tái)和項(xiàng)目管理服務(wù)，但不提供資金資助，企業(yè)是聯(lián)合基金的唯一資助方，如北京市自然科學(xué)基金-交控科技軌道交通聯(lián)合基金。聯(lián)合出資的聯(lián)合基金與參與主體相關(guān)，如山東省自然科學(xué)基金的聯(lián)合基金的出資人除企業(yè)外，還包括山東省科技廳及出資企業(yè)所在地科技局；也有引入第三方機(jī)構(gòu)的，如北京市自然科學(xué)基金-海淀原始創(chuàng)新聯(lián)合基金的資助方不僅包含海淀區(qū)政府、企業(yè)，還包括海淀區(qū)內(nèi)的一家社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

表2（續(xù)）

（三）聯(lián)合基金的共同點(diǎn)

雖然聯(lián)合基金的合作方式各不相同，但是整體上聯(lián)合基金具有許多共同點(diǎn)：

一是聯(lián)合基金參照科技計(jì)劃管理。項(xiàng)目管理與其他項(xiàng)目管理的流程一致，都是按照公平、公開的原則執(zhí)行。二是資助對象多為高校和科研院所。項(xiàng)目承擔(dān)單位基本都是高校與科研院所，享受項(xiàng)目成果所有權(quán)。三是企業(yè)發(fā)揮多重作用。企業(yè)既是出資方，同時(shí)也參與到計(jì)劃的多個(gè)環(huán)節(jié)中，如項(xiàng)目指南通常由企業(yè)參與編制，反映企業(yè)的研究需求，且必須為基礎(chǔ)研究；企業(yè)參與項(xiàng)目結(jié)題評(píng)審等環(huán)節(jié)，對項(xiàng)目成果享受優(yōu)先合作權(quán)。

三、激勵(lì)企業(yè)設(shè)立聯(lián)合基金稅收優(yōu)惠處于空白

近年來，我國不斷完善激勵(lì)企業(yè)研發(fā)投入的稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)自身開展研究或是委托其他機(jī)構(gòu)開展研發(fā)，可享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策；企業(yè)通過捐贈(zèng)投入研發(fā)可享受公益捐贈(zèng)稅前扣除政策，也能體現(xiàn)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感。但企業(yè)通過聯(lián)合基金的投入方式，還處于稅收政策激勵(lì)的空白。

（一）聯(lián)合基金不適用公益性捐贈(zèng)稅前扣除

聯(lián)合基金企業(yè)出資部分不僅難以適用研發(fā)費(fèi)用獲得稅前加計(jì)扣除優(yōu)惠，也無法適用公益捐贈(zèng)稅前扣除。從聯(lián)合基金企業(yè)出資部分的資金公益性看，企業(yè)向自然科學(xué)基金委提供資金具有明顯的公益性特征。我國《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除，但實(shí)際上企業(yè)出資設(shè)立聯(lián)合基金無法適用該政策。

我國現(xiàn)行法律政策規(guī)定，僅有“縣級(jí)以上人民政府及其部門”和“公益性社會(huì)組織”可能獲得“公益捐贈(zèng)稅前扣除資格”

（《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)事項(xiàng)的公告》，2020）。2015年，“公益捐贈(zèng)稅前扣除資格”從審批改為確認(rèn)；2020年開始，事業(yè)單位無法自動(dòng)獲得該資格，也無法通過確認(rèn)獲得該資格。而我國目前多數(shù)自然科學(xué)基金委為事業(yè)單位性質(zhì)，無法取得“公益捐贈(zèng)稅前扣除資格”。按現(xiàn)行政策，僅有企業(yè)以捐贈(zèng)方式與政府部門聯(lián)合設(shè)立基金，才可享受公益性捐贈(zèng)稅前扣除政策。

（二）聯(lián)合基金難以適用委托研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策

一是聯(lián)合基金不屬于可享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策的研發(fā)組織方式?，F(xiàn)行政策規(guī)定，企業(yè)以自主研發(fā)、委托研發(fā)、合作研發(fā)和集團(tuán)研發(fā)四種組織方式支出的研發(fā)費(fèi)用，可以在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)按一定比例加計(jì)扣除。目前，企業(yè)出資設(shè)立的聯(lián)合基金不屬于上述四類組織方式，作為出資方的企業(yè)與作為被資助方之間不存在委托、合作關(guān)系，聯(lián)合基金中的企業(yè)出資部分無法適用委托研發(fā)和合作研發(fā)。實(shí)際上，聯(lián)合基金是企業(yè)與政府部門或其直屬機(jī)構(gòu)之間建立的委托代理關(guān)系，企業(yè)的資金直接進(jìn)入聯(lián)合基金的管理機(jī)構(gòu)，而不進(jìn)入受資助單位，無法形成出資企業(yè)與項(xiàng)目承擔(dān)單位之間的委托代理關(guān)系。

二是聯(lián)合基金轉(zhuǎn)換成委托研發(fā)手續(xù)復(fù)雜。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在浙江省政府協(xié)調(diào)下，聯(lián)合基金承擔(dān)單位在與自然科學(xué)基金委簽訂合同的同時(shí)，與聯(lián)合基金出資企業(yè)簽訂補(bǔ)充協(xié)議，從而出資企業(yè)以委托研發(fā)方式享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除（浙江省的聯(lián)合基金規(guī)定成果為出資企業(yè)與承擔(dān)單位共享，也更加貼近委托研發(fā)，因此其通過簽訂補(bǔ)充協(xié)議的方式將二者關(guān)系定位為委托研發(fā)關(guān)系也有合理性）。但聯(lián)合基金出資企業(yè)及相關(guān)自然科學(xué)基金委認(rèn)為，這樣做程序相對復(fù)雜，并且在項(xiàng)目數(shù)量較多時(shí)操作成本大，造成出資企業(yè)、承擔(dān)單位額外負(fù)擔(dān)，不符合科技管理改革做“減法”的要求，也不利于未來聯(lián)合基金規(guī)模的擴(kuò)大。

三是聯(lián)合基金轉(zhuǎn)換委托研發(fā)面臨稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。理論上，聯(lián)合基金向自然科學(xué)基金委出資，自然科學(xué)基金委開具相應(yīng)票據(jù)，承擔(dān)單位獲得聯(lián)合資金資助，向自然科學(xué)基金委開具相應(yīng)票據(jù)。但是轉(zhuǎn)換成委托研發(fā)，除了需要有證明出資企業(yè)與承擔(dān)單位之間委托研發(fā)關(guān)系的補(bǔ)充協(xié)議，還需要承擔(dān)單位向出資企業(yè)提供相應(yīng)票據(jù)。事實(shí)上存在出資企業(yè)、自然科學(xué)基金委和承擔(dān)單位之間出現(xiàn)資金和票據(jù)無法對應(yīng)的問題，從而造成聯(lián)合基金轉(zhuǎn)換委托研發(fā)存在稅收風(fēng)險(xiǎn)。

四是企業(yè)出資設(shè)立聯(lián)合基金難以適用研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除操作。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自然科學(xué)基金委收到企業(yè)出資不作為應(yīng)稅收入開具收據(jù)，但如果企業(yè)出資部分適用研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策，則收到資金的自然科學(xué)基金委需要將其作為應(yīng)稅收入開具稅票。自然科學(xué)基金委反映，由于企業(yè)承諾出資與項(xiàng)目發(fā)布、立項(xiàng)之間存在時(shí)間差，通常要求發(fā)布指南前企業(yè)資金全部到位。自然科學(xué)基金委開具稅票情況下，如資金跨年支付，則需繳納企業(yè)所得稅，給自然科學(xué)基金委帶來稅收負(fù)擔(dān)。

四、企業(yè)設(shè)立聯(lián)合基金享受稅收優(yōu)惠的政策建議

國家“十四五”規(guī)劃明確指出，要對企業(yè)投入基礎(chǔ)研究實(shí)行稅收優(yōu)惠，企業(yè)對聯(lián)合基金的研發(fā)投入基本屬于基礎(chǔ)研究投入。因此，為了落實(shí)國家“十四五”規(guī)劃精神，引導(dǎo)企業(yè)增加基礎(chǔ)研究投入，對于企業(yè)與自然科學(xué)基金聯(lián)合設(shè)立的“聯(lián)合基金”企業(yè)投入部分，應(yīng)納入研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除優(yōu)惠的適用范圍。

一是將企業(yè)向省級(jí)以上（含省級(jí)）政府部門及其直屬機(jī)構(gòu)出資設(shè)立聯(lián)合基金的資金，計(jì)入可加計(jì)扣除的研究開發(fā)費(fèi)用范圍，并以政府部門或自然科學(xué)基金委開具的統(tǒng)一收據(jù)作為研發(fā)費(fèi)用歸集憑據(jù)；企業(yè)通過聯(lián)合基金資助基礎(chǔ)研究的研發(fā)費(fèi)用，參照制造業(yè)和科技型中小企業(yè)相關(guān)政策，適用100%稅前加計(jì)扣除。

二是政府部門或自然科學(xué)基金委接受的資金不作為應(yīng)稅收入。為了促進(jìn)聯(lián)合基金持續(xù)運(yùn)行，政府部門或自然科學(xué)基金委收到企業(yè)資金，允許其在三年內(nèi)完成撥付計(jì)劃，期間發(fā)生跨年結(jié)余，可不繳納企業(yè)所得稅；因特殊情況未撥付、退回的，企業(yè)應(yīng)于收到退回資金的當(dāng)年，在可加計(jì)扣除的研發(fā)費(fèi)用中減掉相應(yīng)金額。