軍隊(duì)推行預(yù)算績(jī)效管理存在問(wèn)題及對(duì)策

■劉杰寶

所謂預(yù)算績(jī)效管理，是指借鑒現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理和工商管理等理論，重塑安排和利用軍費(fèi)資源的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)需求牽引資源分配、使用和管理。當(dāng)前，軍隊(duì)預(yù)算仍沒(méi)有改變投入控制型的管理模式，主要體現(xiàn)在重預(yù)算輕管理、重投入輕績(jī)效、重支出輕考核等方面。軍隊(duì)預(yù)算引入績(jī)效管理，將使軍費(fèi)使用更加講求效益，符合深化預(yù)算改革的現(xiàn)實(shí)需求，體現(xiàn)了精細(xì)管財(cái)、科學(xué)理財(cái)?shù)陌l(fā)展方向。

一、軍隊(duì)現(xiàn)行預(yù)算管理存在的問(wèn)題

現(xiàn)行預(yù)算管理制度，主要以分類預(yù)算、零基預(yù)算、細(xì)化預(yù)算、綜合預(yù)算為主要內(nèi)容，在軍費(fèi)管控過(guò)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但較與應(yīng)對(duì)復(fù)雜條件下的備戰(zhàn)打仗需要，還有不少的差距，具體體現(xiàn)在軍費(fèi)配置統(tǒng)籌難、軍費(fèi)收支監(jiān)督制約難、軍費(fèi)管理績(jī)效評(píng)估難、軍費(fèi)管理責(zé)任追究難等方面，一定程度上造成了違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的發(fā)生，導(dǎo)致了結(jié)余經(jīng)費(fèi)的大量浪費(fèi)，給軍費(fèi)管理造成了隱患問(wèn)題。

（一）績(jī)效意識(shí)不夠濃厚

近年來(lái)，地方積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，進(jìn)一步樹(shù)立績(jī)效理念，加強(qiáng)制度建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)，不斷改革創(chuàng)新，各項(xiàng)工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。反觀軍隊(duì)預(yù)算管理，還僅僅停留在預(yù)算執(zhí)行率分析方面。各單位普遍存在預(yù)算編制不夠科學(xué)、經(jīng)費(fèi)開(kāi)支較為遲緩、經(jīng)費(fèi)結(jié)余持續(xù)走高等問(wèn)題。無(wú)論是軍委機(jī)關(guān)，還是戰(zhàn)區(qū)陸軍以下部隊(duì)，都將工作的重心放在提升預(yù)算執(zhí)行率方面，對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用效率、事業(yè)任務(wù)的完成情況關(guān)注度不夠。

（二）監(jiān)管責(zé)任不夠明確

我軍現(xiàn)行預(yù)算的管理主體為財(cái)務(wù)部門，監(jiān)督主體為審計(jì)部門。財(cái)務(wù)部門受業(yè)務(wù)限制，管理存在一定的局限性，影響了軍隊(duì)預(yù)算整體作用的發(fā)揮。審計(jì)部門由于受編制的影響，只能對(duì)重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，很難廣泛開(kāi)展經(jīng)費(fèi)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、預(yù)算績(jī)效審計(jì)。同時(shí)，由于軍隊(duì)預(yù)算特殊的保密要求，外部監(jiān)控體系的缺失也導(dǎo)致了預(yù)算配置資源功能的嚴(yán)重削弱。

（三）編制程序不夠合理

我軍預(yù)算編制主要是在既定的收支之間安排經(jīng)費(fèi)，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測(cè)，沒(méi)有很好地將預(yù)算編制與部隊(duì)建設(shè)的長(zhǎng)期規(guī)劃和軍費(fèi)配置的整體格局結(jié)合起來(lái)，一定程度上削弱了預(yù)算對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的約束力。同時(shí)，軍隊(duì)多渠道向政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，造成軍隊(duì)預(yù)算的“條塊”分割，缺乏集中統(tǒng)一，不利于軍委機(jī)關(guān)對(duì)有限的國(guó)防資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合平衡。我軍現(xiàn)行的預(yù)算編制程序在橫向上實(shí)行“兩上兩下”，但是在縱向上卻是各級(jí)自行編制，影響了預(yù)算的規(guī)范和統(tǒng)一，不利于調(diào)動(dòng)各方的積極性。

（四）論證機(jī)構(gòu)不夠健全

軍委后勤保障部每年組織預(yù)算編制審核工作，主要是依托從院校和部隊(duì)抽調(diào)的專家對(duì)預(yù)算編制情況進(jìn)行審核把關(guān)，沒(méi)有專業(yè)論證機(jī)構(gòu)參與，預(yù)算執(zhí)行、評(píng)估失管失控，預(yù)算管理中存在的矛盾問(wèn)題在新年度很難得到解決。一方面，作為預(yù)算管理主體的軍委后勤保障部財(cái)務(wù)局，人少事多，工作沖突問(wèn)題仍未根除；另一方面，院校專職能力作用發(fā)揮不夠問(wèn)題仍然存在。需成立專門機(jī)構(gòu)，對(duì)軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)管，確保經(jīng)費(fèi)保障高效進(jìn)行。

（五）監(jiān)管機(jī)制不夠嚴(yán)格

當(dāng)前，軍隊(duì)預(yù)算監(jiān)督以考核軍費(fèi)使用的“合規(guī)性”為主。但是，隨著我軍建設(shè)的跨越式發(fā)展和應(yīng)對(duì)多種安全威脅的需要，軍隊(duì)財(cái)務(wù)保障的業(yè)務(wù)范圍不斷拓展，財(cái)經(jīng)管理的標(biāo)準(zhǔn)和要求不斷提高，而立法工作往往滯后于財(cái)務(wù)實(shí)踐，用相對(duì)滯后的“合規(guī)性”監(jiān)督來(lái)考評(píng)經(jīng)費(fèi)的使用情況，不僅不能適應(yīng)當(dāng)前軍事經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且無(wú)法滿足對(duì)經(jīng)費(fèi)使用效果的客觀評(píng)價(jià)。

（六）評(píng)估指標(biāo)不夠精確

近年來(lái)，無(wú)論是軍委審計(jì)署提出的預(yù)算績(jī)效審計(jì)，還是軍內(nèi)外學(xué)者普遍研究的預(yù)算績(jī)效管理，都對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的績(jī)效評(píng)價(jià)高度重視。但是如何客觀評(píng)價(jià)分析預(yù)算績(jī)效管理情況，如何建立一套完整的評(píng)價(jià)體系，都沒(méi)有定論。去年，軍委后勤保障部組織各大單位財(cái)務(wù)部門進(jìn)行探索論證，已經(jīng)取得了初步的成果。評(píng)價(jià)指標(biāo)作為預(yù)算績(jī)效管理的最后一環(huán)，對(duì)全年預(yù)算的整體評(píng)價(jià)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，也是下年度預(yù)算編制的重要材料之一，需重點(diǎn)把握。

二、軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效管理的必要性

（一）滿足軍事變革要求

近年來(lái)，面對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，軍隊(duì)體制編制改革工作穩(wěn)步推進(jìn)，但與強(qiáng)敵相比，我軍軍事變革起點(diǎn)較低、任務(wù)繁重、裝備較差、能力欠缺等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題亟待解決。在新形勢(shì)、新要求下，軍事資源配置必須要更加注重戰(zhàn)略統(tǒng)籌，以需求為導(dǎo)向，以績(jī)效為核心，將長(zhǎng)、中、短期資源配置計(jì)劃有機(jī)結(jié)合起來(lái)，支撐規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的軍費(fèi)分配，加快以信息化為基礎(chǔ)的軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)，應(yīng)對(duì)強(qiáng)敵威脅。

（二）規(guī)范軍費(fèi)秩序需要

美軍PPBE體系中，規(guī)劃、計(jì)劃和年度預(yù)算評(píng)審工作同時(shí)進(jìn)行，有利于提升效率、精簡(jiǎn)程序，更加適應(yīng)未來(lái)作戰(zhàn)和國(guó)防建設(shè)的需求。計(jì)劃與預(yù)算評(píng)審相結(jié)合起來(lái)，有利于作戰(zhàn)需求與預(yù)算約束有機(jī)統(tǒng)一，真正做到重大項(xiàng)目決策都從需求角度考慮，做到量力而行，防止主觀臆斷情況的發(fā)生。

（三）增強(qiáng)科學(xué)理財(cái)能力

提高經(jīng)費(fèi)保障效力是貫徹軍委主席負(fù)責(zé)制的迫切要求，也是一個(gè)緊迫而重大的現(xiàn)實(shí)課題。目前，軍隊(duì)建設(shè)正處于跨越式發(fā)展的重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，需要大量的經(jīng)費(fèi)投入。為使有限的財(cái)力最大限度地轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)斗力，必須加強(qiáng)規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算的緊密銜接，創(chuàng)新預(yù)算制度，充分發(fā)揮其保證軍事變革整體有序?qū)嵤┑慕M織功能和嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)開(kāi)支使用的制約功能，防止軍費(fèi)分配、開(kāi)支過(guò)程中的隨意性和盲目性，促進(jìn)依法理財(cái)。

三、推行軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策

健全軍費(fèi)管理制度，建立需求牽引規(guī)劃、規(guī)劃主導(dǎo)資源配置機(jī)制，深化預(yù)算管理制度改革，是完善新時(shí)代軍事戰(zhàn)略方針，構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代軍事力量體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。通過(guò)借鑒美軍規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算、執(zhí)行運(yùn)行機(jī)制機(jī)理，構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和我軍軍情的軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效管理體制，通過(guò)強(qiáng)化法規(guī)意識(shí)、明確責(zé)任主體、優(yōu)化編制流程、健全論證機(jī)構(gòu)、全程評(píng)估分析、末端追責(zé)問(wèn)效，進(jìn)一步提升經(jīng)費(fèi)使用效率，實(shí)現(xiàn)軍費(fèi)精細(xì)化管理。

（一）以法制建設(shè)為依托

目前，軍隊(duì)預(yù)算管理雖有法規(guī)性質(zhì)的《條例》《規(guī)定》，但難以從法律層面規(guī)范軍隊(duì)預(yù)算活動(dòng)，尤其是對(duì)不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的行為難以追究法律責(zé)任，從而弱化了軍隊(duì)預(yù)算的約束力，影響了軍隊(duì)預(yù)算平衡的實(shí)現(xiàn)。因此，需要制定《軍隊(duì)預(yù)算法》，規(guī)范預(yù)算活動(dòng)，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，追究預(yù)算責(zé)任，增強(qiáng)預(yù)算約束。同時(shí)要對(duì)現(xiàn)行《預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定》《事業(yè)部門財(cái)務(wù)管理規(guī)定》《會(huì)計(jì)規(guī)則》等財(cái)經(jīng)法規(guī)制度進(jìn)行修訂完善，為預(yù)算改革的健康發(fā)展提供保證。

（二）以提高績(jī)效為根本

由于軍隊(duì)預(yù)算的軍事特殊性，其績(jī)效管理是通過(guò)軍隊(duì)內(nèi)部組織實(shí)施?？?jī)效管理的主體是財(cái)務(wù)部門，評(píng)價(jià)對(duì)象是單位預(yù)算項(xiàng)目。軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)軍隊(duì)預(yù)算項(xiàng)目的目標(biāo)、投入、過(guò)程及效果進(jìn)行的科學(xué)、客觀、公正的衡量和綜合評(píng)判，從內(nèi)容上劃分，主要包括軍隊(duì)預(yù)算支出過(guò)程和結(jié)果兩個(gè)方面的管理。就軍隊(duì)預(yù)算支出過(guò)程來(lái)說(shuō)，主要評(píng)價(jià)軍隊(duì)預(yù)算支出是否滿足軍事經(jīng)濟(jì)性要求，過(guò)程是否合規(guī)和合理；就軍隊(duì)預(yù)算支出結(jié)果而言，主要是評(píng)價(jià)軍事效益產(chǎn)出與軍隊(duì)預(yù)算支出相比是否有效率，是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)以及產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。

（三）以優(yōu)化結(jié)構(gòu)為要領(lǐng)

軍費(fèi)預(yù)算績(jī)效評(píng)估的復(fù)雜性、系統(tǒng)性和廣泛性，要求我們?cè)陂_(kāi)展這項(xiàng)工作時(shí)，必須注重統(tǒng)籌謀劃，加強(qiáng)評(píng)估體系建設(shè)。一是加強(qiáng)評(píng)估主體建設(shè)。建議大力加強(qiáng)軍費(fèi)預(yù)算績(jī)效第三方評(píng)估主體建設(shè)，主要開(kāi)展理論研究等準(zhǔn)備性工作，評(píng)估時(shí)在軍委機(jī)關(guān)指導(dǎo)下，獨(dú)立開(kāi)展軍費(fèi)預(yù)算績(jī)效評(píng)估。二是加強(qiáng)評(píng)估專家隊(duì)伍建設(shè)?？捎绍娢瘷C(jī)關(guān)有關(guān)部門牽頭，建立軍費(fèi)預(yù)算績(jī)效評(píng)估專家?guī)欤贫ㄜ娰M(fèi)預(yù)算績(jī)效評(píng)估專門人才培養(yǎng)規(guī)劃和計(jì)劃，打造專業(yè)的軍費(fèi)預(yù)算績(jī)效評(píng)估專家隊(duì)伍。三是優(yōu)化軍費(fèi)預(yù)算績(jī)效評(píng)估工作程序。應(yīng)遵循軍費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理的客觀規(guī)律，搞好程序的分級(jí)設(shè)計(jì)和模塊化設(shè)計(jì)，注重程序的實(shí)用性和適用性，解決實(shí)踐中程序缺乏和程序混亂等問(wèn)題。

（四）以全程問(wèn)效為保證

一是預(yù)算編制階段設(shè)置績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)。納入預(yù)算績(jī)效管理范圍的項(xiàng)目，由預(yù)算單位組織開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，制定績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)。二是預(yù)算執(zhí)行階段加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)控。各級(jí)行業(yè)部門構(gòu)建完善績(jī)效監(jiān)控機(jī)制，指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施單位圍繞績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)施“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)糾偏。三是驗(yàn)收考核階段開(kāi)展單位自評(píng)和行業(yè)評(píng)價(jià)。項(xiàng)目實(shí)施單位和行業(yè)部門結(jié)合項(xiàng)目驗(yàn)收考核或規(guī)劃計(jì)劃執(zhí)行評(píng)估，組織開(kāi)展單位自評(píng)和行業(yè)評(píng)價(jià)。設(shè)置“優(yōu)、良、中、差”四個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果為“優(yōu)”和“良”的重點(diǎn)保障，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果為“中”的督導(dǎo)改進(jìn)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果為“差”的削減或取消預(yù)算，對(duì)長(zhǎng)期沉淀的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)按規(guī)定收回。