棚戶區(qū)改造中的補(bǔ)償問題反思及應(yīng)對研究

文／劉一薄 鄂爾多斯市東勝區(qū)房屋征收服務(wù)中心 內(nèi)蒙古鄂爾多斯 017000

1.研究背景和意義

1.1 研究背景

住房問題是最大的民生問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程正在不斷推進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化的核心就是以人民群眾為根本，讓廣大人民群眾共享改革的成果。因此，如何推進(jìn)我國棚戶區(qū)改造已經(jīng)成為一大重要課題。棚戶區(qū)一般是城市周邊比較老舊的地區(qū)，一般建筑密度較大，存在諸多的安全隱患，同時在配套設(shè)施方面也存在很多不完善的地方。棚戶區(qū)作為城市發(fā)展中的遺留問題，會給城市的建設(shè)與發(fā)展、居民的生活環(huán)境帶來嚴(yán)重的影響。近些年，黨中央以及國務(wù)院開始重視困難家庭住房條件改造，并通過一系列決策措施與戰(zhàn)略部署推動棚戶區(qū)改造，以改善人民群眾的生活條件[1]。但由于棚戶區(qū)的改造規(guī)模較大，改造難度較高，這就給棚戶區(qū)改造帶來一定的難度。在棚戶區(qū)改造過程中，其工程會涉及社會保障、棚戶區(qū)居民的基本生活以及拆遷補(bǔ)償問題。其中，棚戶區(qū)拆遷補(bǔ)償?shù)碾y度較大，安置補(bǔ)償存在很多不合理的地方，如果實施不到位，會損害相關(guān)區(qū)域居民的合法權(quán)益?；诖?，本文將針對棚戶區(qū)改造過程中的補(bǔ)償?shù)膯栴}進(jìn)行深入探討。

1.2 研究目的

從2005年開始，眾多學(xué)者與專家開始研究棚戶區(qū)改造工作的課題，而安置補(bǔ)償問題是研究的核心。在棚戶區(qū)改造工作中，會涉及各種利益關(guān)系，與棚戶區(qū)居民利益息息相關(guān)，這也是本文將要進(jìn)行研究的目的所在。

1.3 研究意義

1.3.1 有利于保障與改善民生

棚戶區(qū)的居民一般是收入水平較低的階層，存在生活處境困難，對改善生活質(zhì)量與住房條件有著極高的愿景。特別是棚戶區(qū)居民中的一些特困戶、低保戶等，這類群體一般依靠自身的力量很難擺脫目前的困境。而推進(jìn)棚戶區(qū)改造可以有效改善這類群體的生活質(zhì)量，同時也能夠幫助其共享發(fā)展成果。并且對于生活在棚戶區(qū)當(dāng)中的民眾而言，提升自身的生活水平是關(guān)鍵的追求與重要的生活目標(biāo)。然而由于自身的收入等因素影響，使自身的生活水平難以獲得有效的提升。因此關(guān)于棚戶區(qū)的改造，能夠幫助在棚戶區(qū)當(dāng)中的居民提升自身的生活水平與生活質(zhì)量，使生活當(dāng)中居住等基本問題能夠獲得有效解決。

1.3.2 有利于提升城市形象

棚戶區(qū)的改造有助于積極拓展的拓展城市發(fā)展空間，進(jìn)一步提升城市總體規(guī)劃水平，從而促進(jìn)城市土地集約利用，有助于完善城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)用，以此增強(qiáng)城市的發(fā)展動力，不僅可以樹立良好的城市口碑與形象，同時也能促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。并且關(guān)于城市的現(xiàn)代化建設(shè)而言，也不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，實際關(guān)于困難群體的生活關(guān)注與幫扶，更是促進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容。因此城市形象也不僅體現(xiàn)在外形方面，實際更是直接由城市居民的生活來反映，所以棚戶區(qū)的改造與升級，是對生活在其中居民生活的幫助，居民生活水平提升，城市形象自然建立。

1.3.3 有利于促進(jìn)社會和諧

棚戶區(qū)的居住條件與生存環(huán)境比較差，容易滋生犯罪、抑郁等，是影響社會安全穩(wěn)定的重大阻礙。而通過棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償不僅可以為棚戶區(qū)的居民帶來良好的居住條件與居住質(zhì)量，同時也能激發(fā)棚戶區(qū)域的居民奮發(fā)向上的斗志，有助于贏得人民的擁護(hù)與支持，從而促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展[2]。尤其社會發(fā)展過程中不斷追求貧富差距的縮小，因此對棚戶區(qū)進(jìn)行改造，不僅為縮小貧富差距提供了支持和幫助，也實際能夠在改善相關(guān)居民生活環(huán)境的同時，使該部分民眾有更加積極的生活信心，進(jìn)而參與到工作與社會發(fā)展當(dāng)中，貢獻(xiàn)自身力量的同時，也更是發(fā)揮自身的價值，促進(jìn)社會的和諧。以及在改善生活條件，以及引導(dǎo)相關(guān)民眾進(jìn)行積極生活的同時，也就能夠有效減少這部分居民當(dāng)中的犯罪率、抑郁率，提升居民整體的幸福指數(shù)。

2.理論與研究

2.1 理論基礎(chǔ)

2.1.1 社會保障理論

社會保障理論是指國家借助分配手段以促進(jìn)社會安定的基本制度，其包括社會福利、社會保險、社會救濟(jì)等。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，適合保障理論可以有效解決是社會的效率與公平。因此，解決棚戶區(qū)居民的社會保障問題，消除他們的后顧之憂是棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)。有了穩(wěn)定的社會保障，能夠使社會居民整體生活水平獲得較大的提升，尤其在基本生活需求方面有困難的群體，獲得社會方面提供的保障與生活支持，提升自身的生活質(zhì)量與生活水平，對于未來的生活會更有信心，并且也更是能夠根據(jù)自身的需求參與到社會發(fā)展當(dāng)中，使社會保障體系更加健全完善的同時，也能夠借助社會保障工作的實施，在一定程度上幫助弱勢群體改善生活，進(jìn)而能夠使相關(guān)弱勢群體更加積極的參與到生活奮斗當(dāng)中。

“當(dāng)思想方法成為教學(xué)目標(biāo)的時候，發(fā)現(xiàn)上節(jié)課也這樣，下節(jié)課也這樣．更痛苦的是，實在不知道這節(jié)課的情感態(tài)度價值觀與上節(jié)課有何不同……就這樣迷茫了，在迷茫中努力地教學(xué)……”

2.1.2 可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展理論是指在不對社會環(huán)境造成影響的前提下，基于社會的可持續(xù)發(fā)展，制訂棚戶區(qū)改造工作的實施方案。在棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償?shù)墓ぷ髦?，可持續(xù)發(fā)展理論起到至關(guān)重要的作用。可持續(xù)發(fā)展理論主要強(qiáng)調(diào)公平、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。因此，在進(jìn)行棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償?shù)倪^程中，應(yīng)從長遠(yuǎn)的角度出發(fā)，制訂科學(xué)、可持續(xù)的棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償規(guī)劃，以此促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。與此同時，關(guān)于社會的可持續(xù)發(fā)展，也實際體現(xiàn)在諸多方面，不僅包含社會居民自身的生活穩(wěn)定，也更是包含居民方面對社會發(fā)展的認(rèn)識與理解，尤其對城市建設(shè)方面的認(rèn)可，在此基礎(chǔ)上，城市建設(shè)過程中加強(qiáng)對棚戶區(qū)的改造與升級，使居住在其中的民眾的生活水平獲得提升，進(jìn)而也就能夠使居民生活水平獲得明顯的提升，為這部分居民未來的生活提供一定的支持與幫助，使社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.1.3 社會公正理論

社會公正理論是棚戶區(qū)改造的基本理論之一，其核心內(nèi)容包括兩點(diǎn)：一是保障棚戶區(qū)居民的基本權(quán)利，比如自由職業(yè)權(quán)利、自由獲得收入的權(quán)利等；二是當(dāng)社會成員無法實現(xiàn)基本權(quán)利時，應(yīng)給予相應(yīng)的物質(zhì)幫助。社會公正理論可能涉及社會全體成員的權(quán)利、財富、機(jī)會等，有助于保障人民群眾合法權(quán)利。有關(guān)社會公平而言，社會福利的公平是關(guān)鍵部分，尤其關(guān)于對弱勢群體提供的社會福利，更是需要重視加強(qiáng)公平方面的管理，使社會公平獲得體現(xiàn)與提升，使社會民眾能夠在感受到公平的過程中更加積極的參與到基本的生活當(dāng)中。所以，根據(jù)社會公平理論做好棚戶區(qū)的改造與有效的補(bǔ)償，會使其中民眾生活體驗獲得提升，感受到社會公平待遇。

2.2 國內(nèi)外研究狀況

2.2.1 國內(nèi)研究

在國內(nèi)的安置補(bǔ)償中，征地安置補(bǔ)償?shù)姆绞蕉喾N多樣，總體分為貨幣化和非貨幣化兩種。從長期來看，我國一般采用不完全貨幣化，即貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)置換與其它安置補(bǔ)償相結(jié)合。但隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)一般會以貨幣補(bǔ)償為主的安置補(bǔ)償方式，同時也會引入其他的補(bǔ)償方式相互配合?？傊鞯匕仓醚a(bǔ)償方式一般會基于地區(qū)實際情況進(jìn)行確定，我國今后的安置補(bǔ)償方式將會采用完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，以此擴(kuò)大安置補(bǔ)償?shù)姆秶?，有助于保障棚戶區(qū)居民的合法權(quán)益。

2.2.2 國外研究

在各國征地制度中，有公用征收說、公共負(fù)擔(dān)說、社會職務(wù)說以及特別犧牲說等。其中，特別犧牲比較有說服力，已經(jīng)在世界各地被廣泛采用。目前，征地安置補(bǔ)償一般是以相當(dāng)補(bǔ)償、不完全補(bǔ)償以及完全補(bǔ)償?shù)热N原則為主補(bǔ)償方式，一般會采用現(xiàn)金補(bǔ)償、事物補(bǔ)償?shù)葘φ鞯匕仓眠M(jìn)行補(bǔ)償。

3.棚戶區(qū)改造中的補(bǔ)償問題

3.1 住戶安置補(bǔ)償預(yù)期過高

雖然近幾年棚戶區(qū)改革取得一定的成效，但從整體來看依舊存在一些問題。棚戶區(qū)改造主要是為了提高棚戶區(qū)居民的居住水平，從實際情況來看，存在很多棚戶區(qū)居民會認(rèn)為棚戶區(qū)改造后相應(yīng)的環(huán)境會越來越好的想法，但從一些數(shù)據(jù)可以看出，實際的安置補(bǔ)償措施棚戶區(qū)居民的補(bǔ)償預(yù)期存在一定的差距，同時也有一些棚戶區(qū)家庭會認(rèn)為棚戶區(qū)改造后不如改造前。導(dǎo)致棚戶區(qū)居民在棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償中的滿意度偏低的實際情況一般是由兩個方面的因素造成的。一方面，由于棚戶區(qū)改造是一項投資金額較大的民生工程，但由于受到相關(guān)政策以及地方財政的影響，導(dǎo)致棚戶區(qū)改造的安置補(bǔ)償水平無法滿足時代的發(fā)展需要，存在一定的差距，這也是導(dǎo)致棚戶區(qū)居民的滿意度較低的原因之一。另一方面，由于一些棚戶區(qū)改造的居民的預(yù)期較高，甚至?xí)霈F(xiàn)個人利益主張過度的情況，這就會導(dǎo)致政府會與棚戶區(qū)居民出現(xiàn)對立的情況，從而影響棚戶區(qū)改造工作順利進(jìn)行。

3.2 棚戶區(qū)改造滿意度不高

棚戶區(qū)安置補(bǔ)償中，存在很多居民不滿意的情況。首先，由于一些補(bǔ)償安置無法有效落實，這就會導(dǎo)致棚戶區(qū)改造的居民會出現(xiàn)對棚戶區(qū)改造不滿意的情況。其次，在進(jìn)行棚戶區(qū)改造的過程中，存在安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況，這就會導(dǎo)致一些棚戶區(qū)改造居民心生不滿，從而導(dǎo)致對棚戶區(qū)改造滿意度不高[3]。

3.3 工作人員工作方法不當(dāng)

在棚戶區(qū)改造的過程中，相關(guān)改造工作比較重、環(huán)節(jié)較多，同時也存在很多矛盾，比如：從事棚戶區(qū)改造工作的人員在素質(zhì)方面較差，工作能力欠妥，以及缺乏對相關(guān)政策的宣傳與講解，特別是一些多次上訪、強(qiáng)詞奪理的住戶，如果缺乏用政策、法律法規(guī)對其進(jìn)行耐心地說服，就會導(dǎo)致相關(guān)住戶心生不滿，可能會影響棚戶改造工作順利進(jìn)行。

3.4 棚戶區(qū)改造政策及方案制定不夠科學(xué)合理、宣傳不夠

棚戶區(qū)改造會涉及棚戶區(qū)居民的切身利益的，如果居民對棚戶區(qū)改造方案、政策以及標(biāo)準(zhǔn)了解清楚，有助于提升棚戶區(qū)居民的工作積極性，從而保障棚戶區(qū)改造工作順利進(jìn)行。但在很多棚戶區(qū)改造工作中，相關(guān)部門由于缺乏棚戶區(qū)改造的宣傳，缺乏正向輿論的引導(dǎo)，這就會導(dǎo)致相關(guān)居民無法真正認(rèn)識到棚戶區(qū)改造的好處，從而還會導(dǎo)致在實際改造工作面臨眾多問題，從而會影響棚戶區(qū)改造工作順利進(jìn)行。

4.棚戶區(qū)改造補(bǔ)償問題的解決辦法

4.1 堅持以民為本

由于棚戶區(qū)居民的家庭存在差異的情況，“一刀切”的工作方式已經(jīng)無法滿足當(dāng)前時代的需求。因此，在進(jìn)行棚戶區(qū)改造的過程中，必須堅持以人為本，基于棚戶區(qū)居民的實際需求出發(fā)，制訂多樣化、有針對性安置補(bǔ)償方式，以提升棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償?shù)乃剑瑥亩畲蟪潭壬细纳泼裆?/p>

4.1.1 做好摸底工作

在棚戶區(qū)改造之前，相關(guān)部門應(yīng)該做好問卷調(diào)查以及入戶走訪的工作，弄清楚棚戶區(qū)居民在住房面積、家庭人口以及經(jīng)濟(jì)條件等情況，同時也應(yīng)重視調(diào)查棚戶區(qū)居民的安置意愿以及補(bǔ)償需求，并基于居民的實際需求制訂科學(xué)、合理的安置補(bǔ)償措施，從而提升對棚戶區(qū)居民對改造安置補(bǔ)償?shù)臐M意度。同時，也應(yīng)積極發(fā)揮出基層黨組織的作用，積極征詢?nèi)嗣袢罕姷囊庠?，并針對其中存在的一些安置補(bǔ)償?shù)膯栴}進(jìn)行分析，并結(jié)合棚戶區(qū)居民的意見與建議制定相應(yīng)的解決措施，以保障棚戶區(qū)改造工作順利進(jìn)行[4]。

4.1.2 做好安置補(bǔ)償工作

在棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償中，應(yīng)該依據(jù)棚戶區(qū)居民的實際情況提供貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換等安置方式，不能進(jìn)行“一刀切”，從而保障棚戶區(qū)居民在安置上能夠具有選擇權(quán)。比如：對于中心城區(qū)，一般會以貨幣化安置方式為主，以為城市的發(fā)展提供廣闊的空間；對于一些城區(qū)周邊等土地市場價值較低的地區(qū)，可以采用產(chǎn)權(quán)置換的方式，以改善棚戶區(qū)居民的生活質(zhì)量。同時，也應(yīng)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)需求，科學(xué)合理地把握補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，比如，現(xiàn)金補(bǔ)償，包括征收房屋的基本補(bǔ)償款、扶困救助金等，還包括購房稅收優(yōu)惠、購房款減免等；實物補(bǔ)償，應(yīng)基于棚戶區(qū)居民的角度，基于生活、教育、交通等方面，妥善安排房源。

4.2 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

房屋征收與安置是棚戶區(qū)改造的重要環(huán)節(jié)，會對棚戶區(qū)居民的利益造成一定的影響。但由于棚戶區(qū)居民在文化程度方面普遍不高，同時，在安置的過程中會比較追求個人利益最大化，從而會導(dǎo)致對棚戶區(qū)改造工作認(rèn)識不足，會影響棚戶區(qū)改造順利進(jìn)行。因此，應(yīng)該重視政策宣傳與輿論引導(dǎo)，以此提高棚戶區(qū)居民對棚戶區(qū)改造的全新認(rèn)識，不僅可以解決棚戶區(qū)居民由于認(rèn)識不足而產(chǎn)生不滿的情況，還能保障相關(guān)工作順利推進(jìn)，有助于地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

4.3 強(qiáng)化工作規(guī)范

首先，在棚戶區(qū)改造的過程中，應(yīng)規(guī)范政策執(zhí)行，并堅持統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，保障棚戶區(qū)改造安置過程公平公正，杜絕暗箱操作的情況，同時也要注重相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行一致性、穩(wěn)定性已經(jīng)嚴(yán)肅。其次，相關(guān)部門應(yīng)該重視對人員培訓(xùn)教育工作，以提升相關(guān)人員的行政水平，同時也能加強(qiáng)相關(guān)人員廉潔教育和紀(jì)律約束有助于提升相關(guān)工作的規(guī)范性，從而保障棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償工作公平公正。再次，應(yīng)該建立有責(zé)任感的自治改造組織，從而引導(dǎo)居民能夠在棚戶區(qū)安置補(bǔ)償過程中積極主動，參與到房屋監(jiān)督、房屋評估、后期管理等環(huán)節(jié)中，以確保棚戶區(qū)居民的利益不會受到損害。另外，應(yīng)該加強(qiáng)棚戶區(qū)改造資金的監(jiān)管，強(qiáng)化資金審核控制，從而保障相關(guān)資金的使用能夠真實有效。同時，在資金管理方面，應(yīng)加強(qiáng)對資金的跟蹤管理，提升財政監(jiān)督水平。如果發(fā)現(xiàn)一些弄虛作假、挪用、擠占等情況，必須嚴(yán)肅查處，以保障棚戶區(qū)改造工作順利進(jìn)行。

4.4 完善改造補(bǔ)償

4.4.1 國有土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)明確國有土地房屋被征收的主體補(bǔ)償。一是，征收房屋所造成的搬遷以及臨時安置補(bǔ)償。比如：應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制訂一些營業(yè)性房屋停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在搬遷補(bǔ)償費(fèi)方面，除了考慮居民的實際搬遷需求外，還對有關(guān)空調(diào)、寬帶網(wǎng)絡(luò)等方面進(jìn)行評估補(bǔ)償。二是，除經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，應(yīng)該對一些違法增加房屋面積的情形，應(yīng)基于地區(qū)實際情況設(shè)計房屋面積置換程序，從而為棚戶區(qū)居民提供靈活選擇補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

4.4.2 集體土地房屋拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對于集體土地房屋拆遷來說，應(yīng)構(gòu)建集體土地房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如：可以依法重新劃撥新住宅。對于一些不符合規(guī)劃的村民住宅，可以采用多種安置方式：第一，貨幣補(bǔ)償安置。對于一些符合條件的棚戶區(qū)居民，應(yīng)基于放棄的房屋面積部分按面積給予補(bǔ)貼。第二，房屋置換安置。對于一些符合安置條件的居民，應(yīng)根據(jù)人口的數(shù)量，予以居住用房和養(yǎng)老實物補(bǔ)貼用房安置[5]。

結(jié)語：

通過以上論述可以得知，棚戶區(qū)作為城市發(fā)展中的遺留問題，會給城市的建設(shè)與發(fā)展、居民的生活環(huán)境帶來嚴(yán)重的影響。因此，相關(guān)部門必須重視棚戶區(qū)改造工作中安置補(bǔ)償?shù)膯栴}，制訂相應(yīng)的解決手段，以提升棚戶區(qū)居民的生活質(zhì)量。比如：必須堅持以人為本，基于棚戶區(qū)居民的實際需求出發(fā)，制訂多樣化、有針對性安置補(bǔ)償方式；應(yīng)該重視政策宣傳與輿論引導(dǎo)，以此提高棚戶區(qū)居民對棚戶區(qū)改造的全新認(rèn)識；加強(qiáng)棚戶區(qū)改造資金的監(jiān)管，強(qiáng)化資金審核控制；應(yīng)基于地區(qū)實際情況設(shè)計房屋面積置換程序，從而為棚戶區(qū)居民提供靈活選擇補(bǔ)償?shù)姆绞?。通過這些措施可以有效解決棚戶區(qū)改造工作中的安置補(bǔ)償問題，有助于提升棚戶區(qū)居民的生活質(zhì)量，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。