PPP在城市園林綠化垃圾再利用項(xiàng)目中的應(yīng)用

王玉芳，曹娟娟，江越

(1.上海電機(jī)學(xué)院 商學(xué)院，上海 201306；2.北京師范大學(xué) 城市綠色發(fā)展科技戰(zhàn)略研究北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100875)

生態(tài)文明建設(shè)的深入實(shí)施使城市化建設(shè)越來越重視生態(tài)化、綠色化、低碳化。自2004年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部啟動(dòng)實(shí)施國(guó)家生態(tài)園林城市創(chuàng)建工作以來，中國(guó)城市園林綠化建設(shè)的規(guī)模和速度達(dá)到了前所未有的程度。[1-2]在城市園林綠化面積與質(zhì)量不斷增加的同時(shí)，養(yǎng)護(hù)管理中產(chǎn)生的剪枝、落葉、草屑等園林綠化垃圾的數(shù)量也越來越多[2-3]。如果大量的園林綠化垃圾得不到有效處理，將對(duì)城市的綠色發(fā)展帶來嚴(yán)重負(fù)面影響。園林綠化垃圾的再利用，具有較高的生態(tài)價(jià)值及經(jīng)濟(jì)價(jià)值[4-5]。國(guó)外對(duì)城市園林綠化垃圾資源化利用的理論研究與實(shí)踐發(fā)展均起步較早，重視程度也高，特別是尤為重視園林綠化垃圾的技術(shù)性處理與再利用等問題，對(duì)園林綠化垃圾的堆肥及其生物質(zhì)燃料利用方式與利用技術(shù)等方面的理論與實(shí)踐重視較高。例如大部分園林綠化垃圾可通過生物降解的方式用作堆肥，不僅能夠用于植物生長(zhǎng)[6]，而且能夠緩解土壤中的鉛污染[7]；一些學(xué)者利用動(dòng)力學(xué)模型將餐余垃圾與園林垃圾混合，用厭氧消化技術(shù)生產(chǎn)甲烷，并注重研究該過程中的能量平衡問題[8]。對(duì)于園林垃圾降解技術(shù)，相關(guān)學(xué)者采用層次分析法評(píng)價(jià)了不同園林垃圾處理技術(shù)[9]、園林綠化垃圾堆肥發(fā)酵的影響因素[10]以及綠化垃圾堆肥過程中的廢水處理技術(shù)[11]。此外，園林綠化垃圾處置的技術(shù)經(jīng)濟(jì)效益等問題[12]也得到一些學(xué)者的關(guān)注。中國(guó)園林綠化垃圾資源化利用在實(shí)踐層面上起步較晚，專家學(xué)者們?cè)诮梃b國(guó)外研究與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，在園林綠化垃圾資源化利用的現(xiàn)狀及其技術(shù)工藝等方面進(jìn)行了大量研究，包括以枯枝落葉進(jìn)行堆肥、土壤改良劑栽培植物[13-15]、園林綠化垃圾高值化利用技術(shù)及其應(yīng)用等一系列技術(shù)問題[15-16]，以及綠化垃圾的生物質(zhì)利用潛力[17]、園林綠化垃圾堆肥體系中外源添加物對(duì)產(chǎn)品品質(zhì)的影響[18]等。此外，一些學(xué)者對(duì)園林綠化垃圾資源化利用產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)[19]、生態(tài)[1]及其它效益[2-3]問題也進(jìn)行了研究，分析其產(chǎn)生的可能性。綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者們對(duì)園林綠化垃圾資源化利用的研究問題較廣，主要圍繞園林綠化垃圾資源化利用現(xiàn)狀、利用方式、利用的工藝技術(shù)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)及其社會(huì)效益等方面展開研究。這些都為中國(guó)園林綠化垃圾資源化利用提供了一定參考。與一般生活垃圾相比，園林綠化垃圾的產(chǎn)生具有一定的生產(chǎn)周期性、體積大，運(yùn)輸與存儲(chǔ)難等特殊性，不論是將其作為原料利用還是作為能源利用，都需要進(jìn)行有效的收集和運(yùn)輸。園林綠化垃圾資源化利用的首要關(guān)鍵在于原料的穩(wěn)定供給及其科學(xué)有效利用。中國(guó)生態(tài)綠色一體化建設(shè)進(jìn)程中，如何科學(xué)、有效地處理和利用城市園林綠化垃圾，推進(jìn)園林綠化垃圾循環(huán)再利用，對(duì)深入推進(jìn)垃圾分類的全面有效實(shí)施，對(duì)中國(guó)城市的生態(tài)化、綠色化、低碳化發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，在現(xiàn)實(shí)的城市綠化垃圾資源化利用過程中，存在著處理主體不明確，處理與再利用過程缺乏系統(tǒng)化等問題。因此，以中國(guó)城市綠化垃圾資源化再利用為研究對(duì)象，通過分析PPP在城市園林綠化垃圾再利用項(xiàng)目中的應(yīng)用，結(jié)合外部性原理，深入探討PPP項(xiàng)目模式在城市的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，以推動(dòng)城市園林綠化垃圾資源化利用的有效實(shí)施，促進(jìn)城市綠色低碳發(fā)展。

1 城市園林綠化垃圾再利用概況

中國(guó)各大中城市發(fā)展過程中越來越注重園林綠化垃圾資源化利用問題。早在2002年廣州市就開始建立園林基質(zhì)廠，將枯枝、落葉等園林廢棄物變?yōu)橹参锷L(zhǎng)基質(zhì)土壤；2006年北京市頒布政策，在各區(qū)縣建立園林廢棄物集中消納基地，在全國(guó)率先開展了園林廢棄物堆腐研究，探索研究出多種成熟的資源再利用產(chǎn)品；2008年上海市將園林廢棄物納入城市有機(jī)廢棄物系列，給予政策支持；2013年天津?yàn)I海新區(qū)園林綠植垃圾處理項(xiàng)目主要處理對(duì)象為枯枝敗葉；2015年杭州市園林文物局提出杭州市城區(qū)園林綠化垃圾資源化利用指導(dǎo)意見，要求園林綠化垃圾資源化利用的主要利用方式為板材制作、有機(jī)覆蓋物、有機(jī)肥料、生物質(zhì)燃料等；2017年江蘇省對(duì)園林綠化垃圾資源化利用實(shí)行激勵(lì)機(jī)制，設(shè)立省級(jí)專項(xiàng)資金進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼；2018年長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)建立湖南首個(gè)園林廢棄物處理運(yùn)營(yíng)中心；2019年蘇州市園林局頒布了《蘇州市城市園林綠化垃圾分類處置工作實(shí)施辦法(試行)》的通知；2021年北京市西城區(qū)設(shè)置11個(gè)點(diǎn)位布設(shè)了園林綠化垃圾小型處理站。盡管如此，城市綠化垃圾資源化利用的完整產(chǎn)業(yè)鏈條尚未成型，還需進(jìn)一步探索出適合各城市發(fā)展特點(diǎn)的有效的利用與處理模式。根據(jù)對(duì)北京、上海、深圳等城市園林綠化垃圾再利用狀況的調(diào)查了解，同時(shí)查閱相關(guān)研究文獻(xiàn)[10，20-21]，對(duì)城市園林綠化垃圾資源化再利用項(xiàng)目進(jìn)行具體分類(圖1)。

圖1 城市園林綠化垃圾再利用項(xiàng)目分類圖

城市園林綠化垃圾主要包括樹葉、草屑、樹枝以及灌木剪枝。城市園林綠化垃圾傳統(tǒng)處理方式主要是焚燒與填埋，而焚燒過程中會(huì)產(chǎn)生有害氣體，對(duì)環(huán)境帶來負(fù)外部性影響；填埋雖然不會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生直接的負(fù)外部性，但卻沒能將城市綠化垃圾得到最充分有效再利用；兩種傳統(tǒng)的處理方式基于成本因素考慮主要以焚燒為主。隨著科技進(jìn)步及環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，對(duì)園林綠化垃圾的利用方式也逐漸從原來帶來負(fù)外部性的焚燒處理方式轉(zhuǎn)向?yàn)楦茖W(xué)、低碳、生態(tài)化的再利用模式。對(duì)城市園林綠化垃圾再利用分為直接利用和間接利用[22-24]，直接利用方式主要為栽培基質(zhì)、土壤調(diào)理劑以及生物質(zhì)燃料[25-27]，間接利用方式主要為好氧/厭氧堆肥、制漿造紙、制造生物炭、建筑材料、藝術(shù)加工以及其他利用方式[28-30]。這些處理方式能夠有效減少對(duì)環(huán)境的負(fù)外部性，并能夠拉動(dòng)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 城市園林綠化垃圾再利用項(xiàng)目外部性分析

2.1 城市園林綠化垃圾焚燒處理的外部性分析

當(dāng)存在負(fù)外部性時(shí)，社會(huì)邊際成本大于邊際私人成本，差額就是邊際外部成本。在圖2(a)中，城市綠化垃圾處理企業(yè)利潤(rùn)最大化時(shí)的產(chǎn)量為q1，價(jià)格等于MC；有效產(chǎn)出是q*，價(jià)格等于MSC[31]。在圖2(b)中，城市綠化垃圾處理行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)出是Q1，由行業(yè)的供給MC’和需求SD的交點(diǎn)決定；有效產(chǎn)出為Q*(低于Q1)，由需求和邊際社會(huì)成本MSC’的交點(diǎn)決定，MC曲線是該行業(yè)的供給曲線。當(dāng)城市園林綠化垃圾處理采用傳統(tǒng)的焚燒方式且追求利潤(rùn)最大化時(shí)，企業(yè)產(chǎn)量為q1，該產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量為Q1；此時(shí)不論是運(yùn)營(yíng)公司還是處理產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率都處于生產(chǎn)過多的狀態(tài)，并伴隨著污染的增多。上述情況會(huì)存在過多的負(fù)外部性，即處理城市綠化垃圾數(shù)量在Q*以上時(shí)，社會(huì)損失由邊際社會(huì)成本與邊際收益(需求曲線)的差額給出，即圖2(b)中MSC’、D和產(chǎn)出Q1之間的陰影三角形[32]?？梢?，通過焚燒處理城市園林綠化垃圾會(huì)增加社會(huì)整體的負(fù)外部性。

說明：MSC為社會(huì)邊際成本，MC為邊際成本；MEC為邊際外部成本；MSC為邊際生產(chǎn)成本和邊際外部成本的總和，即MSC=MC+MEC。

2.2 綠化垃圾科學(xué)再利用方式對(duì)負(fù)外部性的矯正

針對(duì)城市綠化垃圾處理中存在著處理主體不明確，處理與再利用過程缺乏系統(tǒng)化等問題，同時(shí)考慮到傳統(tǒng)處理方式的負(fù)外部性問題，考慮到“雙碳”目標(biāo)的約束，如果完全由政府單一主體來處理城市綠化垃圾，對(duì)城市綠化垃圾再利用過程中的負(fù)外部性問題的矯正雖然有很好的保障，卻存在主體單一，力量薄弱，資金不足，社會(huì)主體的積極性難以有效調(diào)動(dòng)等問題，進(jìn)而影響城市綠化垃圾處理的長(zhǎng)期有效性。綠化垃圾處理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)治理工程，需要政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及公眾積極參與其中。基于此，提出可以將PPP模式應(yīng)用到城市園林綠化垃圾處理中，以減少負(fù)外部性的產(chǎn)生，同時(shí)還能有效提供社會(huì)福利(圖3 )。

圖3 城市園林綠化垃圾再利用與社會(huì)福利關(guān)系示意圖

3 PPP應(yīng)用到城市園林綠化垃圾再利用的運(yùn)營(yíng)模式

城市園林綠化垃圾再利用的運(yùn)營(yíng)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多主體協(xié)同合作。企業(yè)作為理性個(gè)體，以盈利為目的，在風(fēng)險(xiǎn)投資及收益不明確的情況下，其參與度不高。因此，城市園林綠化垃圾再利用的運(yùn)營(yíng)中，前期需要由政府主導(dǎo)，聯(lián)合企業(yè)及社會(huì)團(tuán)體，形成PPP模式，政府需要給予優(yōu)惠措施，激勵(lì)企業(yè)及社會(huì)團(tuán)體積極參與到城市園林綠化垃圾再利用運(yùn)營(yíng)中，并逐漸形成由政府主導(dǎo)向企業(yè)(市場(chǎng))主導(dǎo)再到市場(chǎng)主導(dǎo)的運(yùn)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變。

3.1 完善城市園林綠化垃圾再利用PPP模式的原則

城市園林綠化垃圾再利用的PPP模式的具體運(yùn)營(yíng)實(shí)施過程中，首先要區(qū)分城市綠化垃圾再利用的板塊運(yùn)營(yíng)原則。城市園林綠化垃圾再利用運(yùn)營(yíng)不僅包括綠化垃圾處理，同時(shí)也承擔(dān)著其他社會(huì)職責(zé)。因此，如何運(yùn)用PPP的融資功能將城市園林綠化垃圾再利用經(jīng)營(yíng)中的分揀、運(yùn)輸、處理等工作內(nèi)容結(jié)合起來并將其區(qū)分具體應(yīng)用是首要關(guān)鍵。其次是分階段發(fā)展原則。PPP融入城市綠化垃圾處理項(xiàng)目中，需要由政府引導(dǎo)并逐漸演變?yōu)槠髽I(yè)主導(dǎo)的過程。同時(shí)，城市不同區(qū)域(比如公園、社區(qū)、工廠、學(xué)校、城市街區(qū)等)的綠化垃圾的產(chǎn)生、收集、處理等均不同，PPP模式很容易融入到綠化垃圾的末端處理及再利用項(xiàng)目過程中，但是對(duì)于綠化垃圾前端的收集、運(yùn)輸、粉粹等環(huán)節(jié)，由于涉及面廣、點(diǎn)多，且每次綠化垃圾產(chǎn)生量少等特點(diǎn)，導(dǎo)致在這些環(huán)節(jié)中，企業(yè)參與的利益小，因此，還沒見到有PPP模式的融入。PPP模式應(yīng)用到城市綠化垃圾處理過程中，需要一個(gè)由淺入深，逐漸融入到綠化垃圾處理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，最終形成PPP模式主導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的城市綠化垃圾處理的產(chǎn)業(yè)體系。最后是嚴(yán)格監(jiān)管原則。城市園林綠化垃圾再利用運(yùn)營(yíng)方案的設(shè)計(jì)是為了保證城市園林綠化垃圾再利用運(yùn)營(yíng)主體與政府之間能夠有效協(xié)調(diào)。因此，要使其得到全方位的運(yùn)營(yíng)，必須因地制宜，結(jié)合現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r制定各發(fā)展階段的規(guī)則以及詳細(xì)的操作規(guī)程，為后期PPP模式下城市園林綠化垃圾再利用運(yùn)營(yíng)奠定基礎(chǔ)?；谏鲜鲈瓌t，為提高城市園林綠化垃圾資源再利用率、減少焚燒城市園林綠化垃圾帶來的負(fù)外部性，對(duì)PPP模式下城市園林綠化垃圾再利用運(yùn)營(yíng)模式的基本結(jié)構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)討論。

3.2 初期城市園林綠化垃圾再利用的PPP運(yùn)營(yíng)模式

根據(jù)PPP模式特點(diǎn)，以及城市園林綠化垃圾再利用特殊性，PPP應(yīng)用到城市園林綠化垃圾再利用是一個(gè)由淺入深，逐漸融入的過程，最終形成PPP主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展演進(jìn)過程。

城市園林綠化垃圾再利用的PPP運(yùn)營(yíng)的前期發(fā)展階段，應(yīng)主要采用建設(shè)-引入-經(jīng)營(yíng)模式。該階段的重點(diǎn)是建設(shè)，即政府先主導(dǎo)建設(shè)城市綠化垃圾處理項(xiàng)目(基地/中心)，再通過優(yōu)惠政策措施引導(dǎo)、激勵(lì)企業(yè)進(jìn)入綠化垃圾處理項(xiàng)目中來，并通過生態(tài)購(gòu)買方式，向企業(yè)投入一定的前期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)資金，形成城市園林綠化垃圾再利用的PPP運(yùn)營(yíng)模式的初期階段，并通過PPP模式融資一定的社會(huì)資本。此階段的PPP模式只會(huì)涉及到綠化垃圾處理與再利用的一少部分流程，比如綠化垃圾再利用的末端環(huán)節(jié)，這個(gè)環(huán)節(jié)會(huì)比收集、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)對(duì)企業(yè)吸引力更大，更容易見效，該階段的大致運(yùn)作流程如圖4所示。

圖4 初期PPP模式下城市園林綠化垃圾再利用運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)圖

根據(jù)圖4，該階段由政府綠化垃圾再利用項(xiàng)目小組和社會(huì)資本組成特許經(jīng)營(yíng)公司，城市綠化與市容管理局通過向特許經(jīng)營(yíng)公司購(gòu)買生態(tài)服務(wù)，向綠化垃圾特許經(jīng)營(yíng)公司投入一定的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)資金，特許經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)用城市綠化與市容管理局的基礎(chǔ)資金以及社會(huì)資本的融資來實(shí)施城市園林綠化垃圾處理與再利用，并獲得一定的經(jīng)濟(jì)收益與生態(tài)及社會(huì)效益。特許經(jīng)營(yíng)公司規(guī)劃項(xiàng)目具體實(shí)施進(jìn)程、定期進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)并反饋給社會(huì)資本主體和綠化與市容管理局。

在初期運(yùn)營(yíng)模式中，綠化與市容管理局負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的評(píng)估、審查以及監(jiān)管，綠化垃圾綜合運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的績(jī)效管理，特許經(jīng)營(yíng)公司將項(xiàng)目運(yùn)行的情況定期向綠化與市容局反饋。

3.3 中期城市園林綠化垃圾再利用的PPP運(yùn)營(yíng)模式

此階段PPP模式應(yīng)用到綠化垃圾處理過程逐漸深入，隨著企業(yè)獲得的經(jīng)濟(jì)效益逐漸加大，企業(yè)參與的積極性也越來越高，PPP應(yīng)用到綠化垃圾處理過程也形成一定規(guī)模，并由初期的僅進(jìn)入某個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)展為進(jìn)入綠化垃圾處理的所有流程。這一階段的PPP運(yùn)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐平?合作-擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)的模式，其基本運(yùn)作流程如圖5所示。

圖5 中期PPP模式下城市園林綠化垃圾再利用運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)圖

根據(jù)圖5，此階段政府在初期主導(dǎo)建設(shè)的綠化垃圾處理項(xiàng)目(基地/中心)，通過與企業(yè)簽訂特定的合同或協(xié)議，移交給綠化垃圾綜合運(yùn)營(yíng)公司。由初期的政府主導(dǎo)演變?yōu)檎c綠化垃圾經(jīng)營(yíng)公司深度合作，通過PPP模式，向社會(huì)廣泛融資。PPP運(yùn)營(yíng)模式也逐漸進(jìn)入到綠化垃圾處理的收集，運(yùn)輸、粉粹等其他處理環(huán)節(jié)，并吸引更多企業(yè)進(jìn)入到綠化垃圾處理項(xiàng)目中，綠化垃圾經(jīng)營(yíng)公司與其他企業(yè)的合作關(guān)系也越來越深，PPP模式主導(dǎo)的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制越來越明顯，經(jīng)濟(jì)效益越來越顯著，生態(tài)效益與社會(huì)效益也較初期階段更明顯。此時(shí)的綠化垃圾運(yùn)營(yíng)公司的建設(shè)還是由政府作為主導(dǎo)，和綠化與市容管理的合作關(guān)系進(jìn)一步加深。

此外，綠化垃圾運(yùn)營(yíng)公司業(yè)務(wù)也隨之細(xì)化，但是并未形成相應(yīng)的綠化垃圾處理公司。綠化垃圾運(yùn)營(yíng)公司的建設(shè)需要進(jìn)一步擴(kuò)大與發(fā)展。

3.4 后期城市園林綠化垃圾再利用PPP運(yùn)營(yíng)模式

經(jīng)過初期和中期的建設(shè)與發(fā)展，PPP模式完全進(jìn)入城市綠化垃圾再利用的全過程，以PPP模式為主導(dǎo)的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制完全建立起來。綠化垃圾綜合運(yùn)營(yíng)公司也形成完全自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧的企業(yè)，并建立起全方位合作-規(guī)模化經(jīng)營(yíng)-產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的模式，形成健全明晰的產(chǎn)業(yè)鏈，政府仍然通過生態(tài)購(gòu)買的模式，與綠化垃圾綜合運(yùn)營(yíng)公司深度合作。此階段，在通過PPP模式面向社會(huì)廣泛融資之外，還建立了面向社會(huì)通過實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，籌集運(yùn)營(yíng)資金，并深度推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，其基本運(yùn)作流程如圖6所示。

根據(jù)圖6可知，綠化垃圾綜合運(yùn)營(yíng)公司開始實(shí)施規(guī)?；?jīng)營(yíng)，按照綠化垃圾處理及再利用的流程，構(gòu)建起完整的產(chǎn)業(yè)鏈，并吸引更多公司進(jìn)入該產(chǎn)業(yè)，形成了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式。在后期PPP模式下城市園林綠化垃圾再利用運(yùn)營(yíng)中，PPP模式得到充分利用，且形成完善的運(yùn)行模式。綠化垃圾綜合運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)資本來源逐 漸多樣化，由單一政府的資金資本與勞動(dòng)力資助逐漸變?yōu)檎c社會(huì)多方資金資本與勞動(dòng)力資助。在多樣資本來源的扶持下，綠化垃圾綜合運(yùn)營(yíng)公司規(guī)模逐漸擴(kuò)大，運(yùn)營(yíng)模式趨于成熟，綠化垃圾綜合運(yùn)營(yíng)公司與綠化與市容管理局的關(guān)系發(fā)生變化，由原來隸屬關(guān)系變?yōu)楹献麝P(guān)系，并逐漸形成擁有市場(chǎng)意識(shí)的企業(yè)。綠化垃圾綜合運(yùn)營(yíng)公司原來的 業(yè)務(wù)也隨之細(xì)分，由單一的綜合業(yè)務(wù)擴(kuò)展到負(fù)責(zé)收集與分揀業(yè)務(wù)的公司1、負(fù)責(zé)運(yùn)輸業(yè)務(wù)的公司2、負(fù)責(zé)粉碎等處理業(yè)務(wù)的公司3以及負(fù)責(zé)再加工再利用業(yè)務(wù)的公司4。綠化垃圾綜合運(yùn)營(yíng)公司分公司的運(yùn)營(yíng)不僅完善了公司業(yè)務(wù)的全面性，科學(xué)合理地劃分與發(fā)展綠化垃圾運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)；而且大大提高了綠化垃圾利用效率。

隨著綠化垃圾綜合運(yùn)營(yíng)公司業(yè)務(wù)的細(xì)分，綠化垃圾處理最初帶來的生態(tài)效益也逐漸擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

4 討論

PPP模式應(yīng)用到城市綠化垃圾處理過程中，需要由淺入深，逐漸融入到綠化垃圾處理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，最終形成PPP模式主導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的城市綠化垃圾處理的產(chǎn)業(yè)體系。將PPP模式應(yīng)用到城市綠化垃圾處理過程中劃分為3個(gè)階段，分別設(shè)計(jì)了每個(gè)階段的具體運(yùn)營(yíng)模式：初期階段為建設(shè)-引入-經(jīng)營(yíng)模式、中期階段為移交-合作-擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)模式、后期階段為全方位合作-規(guī)?；?jīng)營(yíng)-產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，；分析了每個(gè)階段運(yùn)營(yíng)模式的具體運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)；建立了以PPP模式為主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制、產(chǎn)業(yè)鏈完整的城市園林綠化垃圾再利用產(chǎn)業(yè)體系。在城市園林綠化垃圾再利用的現(xiàn)實(shí)狀況下，要加快PPP模式在城市園林綠化垃圾再利用項(xiàng)目中的有效應(yīng)用，還需要從多方面入手進(jìn)行有效推動(dòng)。

第一，激發(fā)政府與企業(yè)在推動(dòng)PPP模式與城市園林綠化垃圾再利用產(chǎn)業(yè)深度融合的積極性。PPP模式在城市園林綠化垃圾再利用領(lǐng)域有著廣泛的應(yīng)用場(chǎng)景，但只有將PPP模式因地制宜地嵌入城市園林綠化垃圾再利用全過程，實(shí)現(xiàn)兩者深度融合，才會(huì)成為城市園林綠化垃圾再利用的核心動(dòng)力。因此，必須充分調(diào)動(dòng)政府與企業(yè)的積極性，加速推動(dòng)PPP模式在城市園林綠化垃圾再利用的融合應(yīng)用，依托PPP模式不斷探索城市園林綠化垃圾再利用產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，大力推進(jìn)業(yè)務(wù)分類，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的融合互促?？蓞⒄罩袊?guó)臺(tái)灣省的資源回收四合一系統(tǒng)，該系統(tǒng)由民眾、回收商和處理企業(yè)、地方行政部門、信托基金四部分組成。其以資金流為主線，通過將從制造企業(yè)征收的費(fèi)用補(bǔ)貼給回收商和處理企業(yè)，形成一個(gè)以經(jīng)濟(jì)刺激為導(dǎo)向的回收系統(tǒng)，為政府與企業(yè)PPP合作模式提供新思路。

第二，完善城市園林綠化垃圾再利用PPP項(xiàng)目合同條款以及相關(guān)的法律法規(guī)。中國(guó)還沒有出臺(tái)一套有效的關(guān)于PPP項(xiàng)目的合同規(guī)范指南，僅有財(cái)政部在2014年頒布的《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》。中國(guó)缺乏城市園林綠化垃圾再利用PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)，尤其在PPP項(xiàng)目物有所值以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題上，中國(guó)嚴(yán)重缺少相應(yīng)的法律法規(guī)，不健全的法律會(huì)增加私人公司參與PPP市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，這勢(shì)必會(huì)阻礙PPP模式在中國(guó)城市園林綠化垃圾再利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而明確的法律制度框架為項(xiàng)目參與方提供了相應(yīng)的法律保護(hù)。相關(guān)法律制定可參照歐盟頒布的《可持續(xù)利用城市有機(jī)廢棄物指導(dǎo)原則》和《可持續(xù)利用城市有機(jī)廢棄物法律框架》，為中國(guó)制定總體園林綠化垃圾處理框架提供統(tǒng)一的指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)依據(jù)。在上述的基礎(chǔ)上，可參照美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局(EPA)對(duì)園林綠化廢棄物的相關(guān)法規(guī)制定和指導(dǎo)，如《園林綠化廢棄物處理法》和《土壤改良品制造質(zhì)量控制計(jì)劃》等。有針對(duì)性地對(duì)具體的園林綠化垃圾處理方式進(jìn)行法律與制度的制定，不斷完善園林綠化垃圾處理模式，為園林綠化垃圾處理公司運(yùn)營(yíng)提供可靠的法律規(guī)范和完善的制度保障。

第三，提高公眾對(duì)城市園林綠化垃圾再利用PPP項(xiàng)目的參與度。在PPP模式的規(guī)劃、招標(biāo)和承包階段缺乏公眾參與，會(huì)將更多風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人合作伙伴。在公眾參與下，PPP項(xiàng)目可以最大限度地降低與關(guān)鍵利益相關(guān)者發(fā)生沖突的風(fēng)險(xiǎn)。因此需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，可參照日本政府引導(dǎo)成立非官方行業(yè)組織，充分發(fā)揮第三方非盈利組織的作用，可降低企業(yè)對(duì)園林綠化廢棄物處理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)；此外，政府通過自己公信力加大對(duì)園林綠化垃圾資源化利用的宣傳力度(宣傳方式可參照中國(guó)防詐騙模式，比如微信、短視頻等渠道)，進(jìn)而提高公眾的參與度，提高園林綠化垃圾資源化利用的社會(huì)知曉度，為園林綠化垃圾處理公司的運(yùn)營(yíng)營(yíng)造良好的社會(huì)輿論氛圍。