環(huán)境法治視角下的環(huán)境行政罰款制度之完善

鄭文樂

(寧波大學(xué) 法學(xué)院,浙江 寧波 315211)

2021年8月,家住上海市松江區(qū)的李某因?yàn)椤靶藜簟弊约杭以苑N的香樟樹而被罰款。這株香樟樹是李某于2002年花費(fèi)1.1萬元自行購(gòu)買的,當(dāng)時(shí)栽種在自家的庭院內(nèi)。伴隨著時(shí)間的流逝,該香樟樹愈長(zhǎng)愈高而影響了李某房屋的采光,于是李某將其移植到院外。但是多年之后,該香樟樹的生長(zhǎng)又影響了院內(nèi)其他植物的采光,最終在2021年1月份,李某請(qǐng)工人將該香樟樹的分枝部分全部砍除,僅剩下2米多高的主干部分。但是,李某卻因擅自砍伐樹木而遭致居民舉報(bào)至城管部門,城管部門根據(jù)《上海市綠化條例》第四十三條第二款和《上海市綠化補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》,并考慮到李某認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰態(tài)度良好,向李某處以最低五倍罰款即人民幣14.42萬元的行政處罰。而李某認(rèn)為該香樟樹是自己購(gòu)買和種植的,自己有權(quán)雇人進(jìn)行“修剪”。香樟樹成為“賠錢樹”事件引發(fā)了社會(huì)民眾的廣泛關(guān)注,許多市民認(rèn)為處罰過于嚴(yán)重了。①諸如此類案件透露了環(huán)境行政罰款制度存在哪些問題?對(duì)于諸如此類問題,域外不同法系國(guó)家又是如何進(jìn)行立法探索和實(shí)務(wù)處理的?我國(guó)又該如何規(guī)范行使環(huán)境行政處罰裁量權(quán)使其過罰相當(dāng)、自由適度?本文通過研究?jī)纱蠓ㄏ档挠蛲鈬?guó)家相關(guān)法治情況與經(jīng)驗(yàn),以期為我國(guó)環(huán)境行政罰款制度的功能完善和作用發(fā)揮提供借鑒。

1 我國(guó)環(huán)境行政處罰制度存在的問題

對(duì)于企業(yè)違法排放污染物或公民破壞公共環(huán)境等違法活動(dòng),環(huán)境行政罰款能夠切實(shí)提高環(huán)境行政執(zhí)法的效度。作為諸多環(huán)境行政處罰措施中適用頻率最高、范圍最廣、牽涉相對(duì)人最多的行政處罰措施,環(huán)境行政罰款在程序簡(jiǎn)便、損失彌補(bǔ)、秩序修復(fù)、正義維護(hù)方面具有優(yōu)勢(shì),但在運(yùn)行過程中也存在諸多問題。

1.1 罰教結(jié)合程度不足

1.1.1 教育方式的直接忽視

處罰與教育相結(jié)合原則是《行政處罰法》之一項(xiàng)極為重要的法定原則。具言之,其要求在實(shí)施環(huán)境等行政處罰時(shí),應(yīng)當(dāng)將鼓勵(lì)、批評(píng)、引導(dǎo)等柔性教育手段與處罰法定方式、依據(jù)、程序等剛性規(guī)定有機(jī)結(jié)合起來。簡(jiǎn)單來講,即在對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行處罰的同時(shí)開展教育活動(dòng)。從《行政處罰法》第六條的規(guī)定精神來看,只罰不教或有教無罰,都不符合處罰和教育相結(jié)合的要求,都不利于教育和懲戒平衡目的之追求。在當(dāng)前環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐中,仍有部分執(zhí)法人員存在一罰了之、以罰代教的觀念。在他們看來,環(huán)境行政罰款是解決環(huán)境污染的制度工具,僅需通過一定數(shù)額的財(cái)產(chǎn)罰就可達(dá)到環(huán)境保護(hù)、規(guī)范行為的行政管理目的。[1]

1.1.2 處罰與教育的割裂

除了上述情況,實(shí)踐當(dāng)中還有部分執(zhí)法人員雖然看到了處罰和教育并存的法律規(guī)定事實(shí),但是認(rèn)為罰款和教育是環(huán)境行政處罰的兩項(xiàng)獨(dú)立工作,它們之間并無必然關(guān)聯(lián)。這種錯(cuò)誤理解致使執(zhí)法人員在實(shí)際工作中僅將環(huán)境行政罰款作為本職工作,而將教育排除在外。[2]特別是在2015年,我國(guó)從域外引入了按日處罰制度,受法律導(dǎo)向的影響多數(shù)行政執(zhí)法人員更加偏向處罰,教育則逐漸趨向邊緣。如前文所述案件中,城管部門依據(jù)《上海市綠化條例》作出行政罰款,城管工作人員并未對(duì)李某開展教育。從中央層面的《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》來看,雖然其第三條規(guī)定了實(shí)施按日連續(xù)處罰應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則,但并無處罰與教育相結(jié)合的具體制度設(shè)計(jì)。上述兩部規(guī)范性文件都側(cè)重于按日處罰制度的操作方法,而并無處罰教育制度的具體規(guī)定?；厮葜贫缺旧?行政處罰本身所具有的懲戒性,意味著“懲處過去的錯(cuò)誤,警戒未來的行為”。②因此,作為環(huán)境行政處罰的具體執(zhí)行者未盡到其所負(fù)有的教育職責(zé)而一味地徑行適用強(qiáng)力處罰,不僅違背了處罰與教育相結(jié)合的現(xiàn)代行政處罰基本原則,還可能激化受罰者與行政主體之間的矛盾,導(dǎo)致?lián)p害行政執(zhí)法公信力的同時(shí)又加劇行政罰款制度適用的阻力。

1.2 過罰不當(dāng)問題突出

1.2.1 數(shù)值設(shè)定模式之不足

數(shù)值設(shè)定模式,即以數(shù)值上限或下限的方式為行政主體和行政相對(duì)人提供可預(yù)期的法律效果指引,這為自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行了一定程度的限制,其簡(jiǎn)潔明朗的運(yùn)作方式既便于實(shí)務(wù)操作也提升了行政效率。但是,罰款數(shù)值的事先設(shè)定也可能割裂了環(huán)境違法行為情節(jié)與行政罰款本身的內(nèi)在聯(lián)系,其機(jī)械呆板的數(shù)值定額模式難以適應(yīng)社會(huì)物價(jià)和消費(fèi)因素的動(dòng)態(tài)變化,由此難以實(shí)現(xiàn)公平公正的行政法治價(jià)值取向,并且可能導(dǎo)致環(huán)境行政罰款功能的失效。尤其是在罰款數(shù)額較低的情況下,對(duì)于高利潤(rùn)的環(huán)境違法企業(yè)而言,實(shí)際執(zhí)法罰款數(shù)額實(shí)在偏低,更難有效打擊環(huán)境違法行為。

1.2.2 倍率設(shè)定模式之不足

倍率設(shè)定模式,即在特定基數(shù)的基礎(chǔ)上設(shè)定環(huán)境行政罰款倍數(shù),使行政罰款具有較強(qiáng)彈性和靈活度。環(huán)境行政罰款數(shù)額的確定,應(yīng)遵循法律執(zhí)行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo),即以盡可能小的成本去實(shí)現(xiàn)最優(yōu)目標(biāo)。倍率設(shè)定模式與傳統(tǒng)理論觀點(diǎn)(處罰額度越高,對(duì)行政違法行為抑制程度越高)有所不同,當(dāng)目標(biāo)水平超過必要限度時(shí),可能產(chǎn)生過度懲處、非法利益和極端威懾問題,既會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成不利益負(fù)擔(dān)和違法侵害,又會(huì)損害行政主體的尊嚴(yán)與形象,降低行政管理的正義性和權(quán)威性。

1.2.3 概括設(shè)定模式之不足

概括設(shè)定模式,即僅規(guī)定了予以行政罰款但并未明確具體的行政罰款標(biāo)準(zhǔn)或數(shù)額,能夠普遍適用于多種差異明顯的環(huán)境行政違法行為。但因其具有極大的不確定性而使得行政主體的自由裁量權(quán)得以肆意擴(kuò)大,由此產(chǎn)生過罰不當(dāng)?shù)膯栴}。該模式的運(yùn)作,需要著重考慮行政處罰裁量權(quán)行使成本的問題:環(huán)境行政罰款的數(shù)額應(yīng)當(dāng)高于或至少不低于執(zhí)行行政罰款本身所需的必要成本。換言之,實(shí)施環(huán)境行政罰款需要一定的執(zhí)法成本,這其中也包括了行政處罰裁量權(quán)行使成本,而環(huán)境行政罰款本身又是以補(bǔ)救環(huán)境違法行為所造成的社會(huì)損害為目的之一的。[3]現(xiàn)實(shí)中發(fā)生過環(huán)境罰款執(zhí)法成本高于罰款本身所能消除的社會(huì)凈損害的現(xiàn)象,例如被國(guó)務(wù)院認(rèn)定為特別重大污染事故的松花江水污染事件,黑龍江省特別撥出1 000萬元專項(xiàng)資金進(jìn)行應(yīng)急處理,卻只能依法作出100萬元的罰款決定,而這已經(jīng)是法定罰款數(shù)額的上限。

1.3 罰款裁量自由度過大

在環(huán)境行政處罰執(zhí)法過程中存在著裁量自由度過大的問題。從規(guī)范的角度來看,《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)的基本法未對(duì)環(huán)境行政罰款數(shù)額進(jìn)行具體明確規(guī)定,而是將該項(xiàng)立法任務(wù)交付給其統(tǒng)領(lǐng)下的各類單行法[4]?，F(xiàn)實(shí)中,自由裁量權(quán)的賦予與行使并未能實(shí)現(xiàn)法治效果。例如,《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第九十九條規(guī)定超過大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的,處十萬元以上一百萬元以下的罰款;《中華人民共和國(guó)森林法》第七十六條規(guī)定盜伐林木的,處價(jià)值五倍以上十倍以下的罰款;《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百一十五條規(guī)定經(jīng)我國(guó)過境轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的,由海關(guān)責(zé)令退運(yùn)該危險(xiǎn)廢物,處五十萬元以上五百萬元以下的罰款。這些規(guī)定,表明行政主體在確定環(huán)境行政罰款數(shù)額時(shí)享有較多自由裁量權(quán),也反映出了環(huán)境行政罰款裁量自由度過大的問題?！吨腥A人民共和國(guó)水污染防治法》規(guī)定了一萬元以上十萬元以下等多種不同罰款幅度,其差距由幾倍到幾十倍。前文所述案件依據(jù)的《上海市綠化條例》亦存在兩千元至兩萬元、三至五倍、五至十倍等罰款幅度,在確定對(duì)行政相對(duì)人的罰款數(shù)額時(shí),基本完全依靠行政主體的自由裁量。雖然在環(huán)境行政治理領(lǐng)域如此處理存在特殊考量,但不能否認(rèn)的是,自由裁量權(quán)過大所引發(fā)的法治公正損害是完全可能的,前文所述案例處罰結(jié)果難以服眾即為例證。環(huán)境罰款裁量自由度過大,一方面可能引導(dǎo)環(huán)境違法者從環(huán)境執(zhí)法嚴(yán)格區(qū)域遷往環(huán)境執(zhí)法寬松區(qū)域而繼續(xù)實(shí)施環(huán)境違法行為,另一方面也可能導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法者進(jìn)行權(quán)力尋租,這對(duì)于日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題而言絕非益事。[5]

2 域外環(huán)境行政罰款制度的考察

對(duì)兩大法系典型國(guó)家的法律配置和制度安排的考察,既是檢視域內(nèi)本制度發(fā)展的一個(gè)重要視角,也可以為推進(jìn)我國(guó)環(huán)境行政罰款制度研究、借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以求完善環(huán)境行政罰款制度提供幫助和引導(dǎo)。

2.1 英美法系國(guó)家

2.1.1 加拿大環(huán)境行政罰款制度

從具體內(nèi)容來看,加拿大環(huán)境行政罰款制度主要包括以下三個(gè)方面:首先,在環(huán)境行政罰款適用范圍上,需要根據(jù)《加拿大環(huán)境保護(hù)法》及其配套的行政法規(guī)所規(guī)定的違法行為進(jìn)行認(rèn)定,而非所有的環(huán)境違法行為都需要適用環(huán)境行政罰款制度。其次,在環(huán)境行政罰款規(guī)則的制定原則上,違法行為人的“應(yīng)注意”情況不能作為環(huán)境行政罰款的抗辯理由,亦即違法行為人不能憑借自己已經(jīng)盡到了應(yīng)注意的謹(jǐn)慎義務(wù)的證明而免責(zé),這說明加拿大環(huán)境行政罰款制度堅(jiān)持的是絕對(duì)責(zé)任原則。最后,在環(huán)境行政罰款數(shù)額上,具體罰款數(shù)額會(huì)因環(huán)境違法者的具體違法行為而有所不同,這將由相應(yīng)的行政法規(guī)進(jìn)行設(shè)置和規(guī)范。同時(shí)法律又對(duì)違法者為個(gè)人的行政罰款設(shè)置了最高限額,以避免環(huán)境執(zhí)法部門的職權(quán)濫用。[6]需要指出的是,加拿大環(huán)境行政罰款制度因所貫徹的絕對(duì)責(zé)任原則與其他法律中行政罰款的歸責(zé)原則相沖突而飽受批評(píng)。例如傳統(tǒng)的嚴(yán)格責(zé)任(Strict Liability),即沒有盡到合理注意義務(wù)而須承擔(dān)責(zé)任的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn),與絕對(duì)責(zé)任(Absolute Liability)不論當(dāng)事人是否盡了注意義務(wù)、預(yù)防義務(wù)均須承擔(dān)責(zé)任之間存在明顯差異。

2.1.2 美國(guó)環(huán)境行政罰款制度

針對(duì)環(huán)境違法行為,美國(guó)建立了執(zhí)行與保障并濟(jì)的環(huán)境行政治理體制。一方面,在執(zhí)行層面,美國(guó)確立不同層級(jí)構(gòu)成的環(huán)境行政立法體系,既有聯(lián)邦層面的立法,如《聯(lián)邦大氣污染控制法》,也有各州層面的立法,如《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》,總體呈現(xiàn)出龐雜但完善的特點(diǎn)。在各級(jí)法律法規(guī)中,皆對(duì)環(huán)境違法行政罰款進(jìn)行了明確規(guī)定,為美國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供了充分的法理依據(jù)。例如《清潔空氣法》中就規(guī)定了處以環(huán)境行政罰款時(shí),需要考慮違法行為的具體情節(jié)、過往犯罪記錄、致?lián)p后果危害程度、行為人主觀態(tài)度和賠償能力、社會(huì)公眾的反饋評(píng)價(jià)、同類行為的處罰情況等眾多裁量因素。在執(zhí)行彈性方面,法律賦予環(huán)境行政罰款征收主體——環(huán)保局以一定的裁量權(quán)和協(xié)商權(quán),可以根據(jù)前述因素在20%的范圍內(nèi)酌情調(diào)整罰款數(shù)額,如果超過該范圍則需要進(jìn)行解釋;同時(shí)環(huán)保局為了減少訴訟,還會(huì)與環(huán)境違法者進(jìn)行罰款金額的協(xié)商。此外,執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)違法者的違法所得和守法成本之間的差額確定行政罰款,有利于克服單次罰款數(shù)額畸低的問題。[7]另一方面,在保障層面,美國(guó)政府在環(huán)境行政執(zhí)法中確立了有關(guān)制度用以保障環(huán)境執(zhí)法的質(zhì)量和效度。相較于嚴(yán)厲的罰款等懲戒性措施,政府也會(huì)通過開展促進(jìn)守法的項(xiàng)目來鼓勵(lì)公民、企業(yè)或組織主動(dòng)地遵守環(huán)境行政法律。例如行政獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目、守法教育項(xiàng)目、技術(shù)援助項(xiàng)目、資金補(bǔ)助項(xiàng)目、環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目等,在科以懲罰的同時(shí)又兼顧指引,將事后整治與事前預(yù)防結(jié)合起來,并通過對(duì)公眾和企業(yè)的吸納得以有效擴(kuò)大環(huán)境行政治理的人員隊(duì)伍,提高環(huán)境行政治理的接受程度。

2.2 大陸法系國(guó)家

2.2.1 德國(guó)環(huán)境行政罰款制度

在德國(guó),關(guān)于環(huán)境行政罰款制度主要見之于《違反秩序法》,以及各環(huán)境單行法律如《有害物質(zhì)排放法》《聯(lián)邦水管理法》《植物保護(hù)法》等。首先,《違反秩序法》的一般規(guī)定——第一編“總則”第三章“罰款”中對(duì)行政罰款數(shù)額進(jìn)行了統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定,這與前述國(guó)家的相應(yīng)規(guī)定大同小異。而其中所特別規(guī)定的“不法利益之窮盡追繳”則頗具德國(guó)特色:行政罰款不僅對(duì)違法行為具有制裁功能,還具備剝奪違法者因違法行為所獲經(jīng)濟(jì)利益的功能,倘若違法者所獲經(jīng)濟(jì)利益超過了法定行政罰款最高限額,則可以突破該限額束縛科處行政罰款以滿足行政秩序維護(hù)的需要。[8]其次,在具體環(huán)境領(lǐng)域的各部單行法中,也對(duì)環(huán)境行政罰款制度作了一般性規(guī)定,主要是對(duì)最高額度進(jìn)行限制。例如,德國(guó)《聯(lián)邦環(huán)水管理法》第一百零三條就規(guī)定了對(duì)不同違法行為分別處以最高五萬歐元或一萬歐元的罰款。但特別之處在于,法律僅規(guī)定了最高行政罰款額,而具體的罰款裁量則由德國(guó)聯(lián)邦各州以環(huán)境罰款目錄的形式進(jìn)行確定。概言之,在德國(guó)關(guān)于環(huán)境行政罰款的法律制度中,環(huán)境行政罰款承載著對(duì)違法行為的強(qiáng)力制裁和對(duì)不法經(jīng)濟(jì)利益的正義追回之雙重任務(wù),既可以評(píng)價(jià)和震懾環(huán)境違法者的主觀惡性,又以獨(dú)具特色的環(huán)境行政法治理念與措施在事后規(guī)制與事前預(yù)防中求取平衡,有助于營(yíng)造出良好的環(huán)境法治社會(huì)氛圍。

2.2.2 日本環(huán)境行政罰款制度

日本在《環(huán)境基本法》統(tǒng)領(lǐng)之下,制定有數(shù)十部具體環(huán)境污染違法規(guī)制的法律法規(guī),主要包括三大類:一是關(guān)于防止公害事件發(fā)生的,例如《化學(xué)物質(zhì)排放法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等,這些規(guī)定汲取了歷史上日本發(fā)生的數(shù)次公害的教訓(xùn),如1965 年的熊本水俁病等;二是促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的,如《廢物處理法》《建立健全循環(huán)型社會(huì)基本法》《促進(jìn)資源有效利用法》等;三是著眼地球環(huán)境保護(hù)的,例如《節(jié)能法》《全球變暖對(duì)策推進(jìn)法》等。在諸多單行法律法規(guī)中設(shè)定了個(gè)人和企業(yè)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任,不遵守規(guī)定或履行義務(wù)時(shí)將面臨環(huán)境處罰。以海洋環(huán)境違法治理領(lǐng)域?yàn)槔?日本已經(jīng)建立起以《海洋基本法》為統(tǒng)率、以《海洋污染與海上災(zāi)害防治法》為主干、以《廢棄物清掃處理法》《海上保安廳法》等法律法規(guī)為補(bǔ)充的海洋環(huán)境治理法律體系。[9]例如,《海洋污染防治法》就指定海域的管理工作創(chuàng)設(shè)了備案制度,沒有向環(huán)境大臣備案或虛假備案的,則將受到二十萬日元以下罰款的行政處罰;而對(duì)于違反廢棄物傾倒備案制度的,則處以十萬日元以下的行政罰款。

3 我國(guó)環(huán)境行政罰款制度的法治完善

3.1 加大罰款和教育的結(jié)合力度

3.1.1 在行政立法上構(gòu)建罰教結(jié)合制度

作為行政處罰的基本原則,過罰相當(dāng)原則已深植于行政執(zhí)法活動(dòng)中,但罰教結(jié)合原則卻不盡然,甚至鮮為人知。教育在環(huán)境保護(hù)中所具有其獨(dú)特的價(jià)值和意義,能夠助推行政罰款制度實(shí)現(xiàn)其威懾、救濟(jì)、預(yù)防的作用,因此應(yīng)當(dāng)在行政立法層面構(gòu)建起罰教結(jié)合制度。首先,在定位層面,應(yīng)當(dāng)在行政立法中確立罰款和教育的同等地位,對(duì)其進(jìn)行細(xì)化規(guī)定而非原則性提倡,這是立法上構(gòu)建罰教結(jié)合制度的基礎(chǔ),也是提高社會(huì)共識(shí)的必然選擇。其次,在環(huán)節(jié)層面,參照美國(guó)式環(huán)境行政治理體制經(jīng)驗(yàn),一方面,在環(huán)境違法行為萌芽或?qū)嵭须A段,通過事前警示、告知說明、提醒注意等方式,將危害后果和違法責(zé)任通知到相對(duì)人,督促相對(duì)人遵紀(jì)守法;另一方面,健全環(huán)境行政罰款與教育的配套制度,例如將社會(huì)信用、行政獎(jiǎng)勵(lì)、政策優(yōu)惠等納入處罰的內(nèi)容之中,據(jù)此引導(dǎo)相對(duì)人共同維護(hù)環(huán)境治理的行政法治秩序,將立法與保障統(tǒng)一起來。最后,在形式層面,應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同類型的環(huán)境違法者——企業(yè)單位、社會(huì)組織或公民個(gè)人,對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)形式的教育。例如對(duì)于企業(yè)而言,需要將環(huán)境法治教育與經(jīng)濟(jì)因素協(xié)同考量,而對(duì)于社會(huì)公眾而言則應(yīng)轉(zhuǎn)向公共利益與國(guó)家法治方面,量體裁衣式的針對(duì)性教育更便于因材施教。此外,對(duì)于可以當(dāng)場(chǎng)糾正的違法行為,可采取口頭教育形式;而對(duì)于其他情形則應(yīng)當(dāng)通過書面形式進(jìn)行教育,這要求環(huán)境執(zhí)法部門妥善選擇。[10]教育措施的重視和加入,增加了行政罰款的溫度,在以其溫和性消解行政當(dāng)事人之間的緊張對(duì)立之余,又能夠以其柔性規(guī)制增強(qiáng)理解和信服,提升各方當(dāng)事人的主觀接受程度,展現(xiàn)出一種對(duì)環(huán)境違法行為予以改正糾錯(cuò)的包容立場(chǎng)和積極期待。③

3.1.2 行政執(zhí)法上強(qiáng)化罰教結(jié)合觀念

對(duì)于罰教結(jié)合觀念的強(qiáng)化,應(yīng)當(dāng)從行政執(zhí)法人員和社會(huì)公眾兩個(gè)維度進(jìn)行。在行政執(zhí)法人員方面,不同于社會(huì)治安領(lǐng)域的行政執(zhí)法更側(cè)重于事后對(duì)違法者的制裁懲罰,環(huán)境行政罰款制度與國(guó)家衛(wèi)生領(lǐng)域、食品安全領(lǐng)域行政執(zhí)法相似,更注重全過程的貫穿性,既要關(guān)注到環(huán)境違法前端——預(yù)防端,也要兼顧到環(huán)境違法的中端——控制端和末端——懲罰端。行政執(zhí)法人員僅是著重把握行政罰款而忽視或割裂罰款和教育的關(guān)系,只聚焦于環(huán)境違法末端的樣態(tài),則無法滿足全鏈條做好環(huán)境保護(hù)的工作目標(biāo)。因此,行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)牢牢樹立罰教結(jié)合的執(zhí)法原則與觀念,既重視嚴(yán)格依法進(jìn)行行政罰款,也要注意對(duì)環(huán)境違法者施以指導(dǎo)、教誨等教育矯治活動(dòng)。[11]進(jìn)一步講,行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)克服“為罰而罰”的觀念,要圍繞行政權(quán)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)行政相對(duì)人發(fā)展的任務(wù)目標(biāo),在避免相對(duì)人產(chǎn)生抵觸、反抗等不滿情緒的前提下,以談話訓(xùn)誡等言辭類教育或是以糾正彌補(bǔ)等活動(dòng)類教育有效地化解對(duì)抗、增進(jìn)感悟、保障法治。在社會(huì)公眾方面,從環(huán)境治理的本質(zhì)屬性來看,因其與社會(huì)公眾的生活緊密關(guān)聯(lián)而牽涉公共利益,故而要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在相關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上,對(duì)適宜公布的環(huán)境行政罰款實(shí)例進(jìn)行公布,在數(shù)字時(shí)代的當(dāng)下這已無技術(shù)障礙。同時(shí),行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還須將行政罰款的數(shù)額計(jì)算、裁量理由、社會(huì)影響等進(jìn)行明示,在遵循行政公開原則下以警示和教育潛在的環(huán)境違法者。憑借社會(huì)公眾的介入和評(píng)價(jià),不僅能夠消弭單純處罰體現(xiàn)出來的排斥、貶低、差異等消極色彩,還能提升公眾的整體素質(zhì)和法治氛圍,以一種關(guān)懷、保護(hù)的人本立場(chǎng)培養(yǎng)更高素質(zhì)的公民群體。

3.2 優(yōu)化環(huán)境行政罰款方式

從客觀上講,并不存在一種具有普遍適用的環(huán)境行政罰款設(shè)定方式。前文分析了我國(guó)現(xiàn)行法律中所規(guī)定的三種主要設(shè)定方式的優(yōu)缺點(diǎn),這就需要我們針對(duì)不同的環(huán)境違法行為,創(chuàng)制出特定的罰款標(biāo)準(zhǔn)。在標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容上,前述域外國(guó)家提供兩個(gè)方面的借鑒:一是所要選擇的設(shè)定方式是應(yīng)當(dāng)能夠容納違法情節(jié)的行政罰款和基于違法所得收益的。例如德國(guó)關(guān)于環(huán)境行政罰款的制度實(shí)踐中,環(huán)境行政罰款既對(duì)違法行為進(jìn)行制裁,又同時(shí)對(duì)不法經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行追回,能夠較好地實(shí)現(xiàn)填補(bǔ)損害和懲罰違法的雙重目標(biāo)。二是所要選擇的設(shè)定方式須充分考量環(huán)境行政罰款的相關(guān)因素。違法情節(jié)、前科記錄、危害后果、主觀過錯(cuò)、支付能力等眾多裁量因素都應(yīng)當(dāng)納入其中,力求使環(huán)境行政罰款公正科學(xué)、全面客觀。

具體到環(huán)境行政罰款實(shí)踐中,概括設(shè)定模式模糊性強(qiáng),可操作弱,難以滿足上述標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)盡量減少采用;而數(shù)值設(shè)定模式和倍率設(shè)定模式能夠令執(zhí)法者根據(jù)不同的環(huán)境違法情形進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,同時(shí)行政處罰裁量權(quán)也能受到一定的制約,宜盡量采用。[12]但需要注意的是,參照美國(guó)實(shí)踐中的具體操作,數(shù)值設(shè)定模式一般附隨罰款上下限度。為了避免出現(xiàn)罰款上限額低于違法收益額或社會(huì)損失額的問題,該方式應(yīng)當(dāng)適用于確定性強(qiáng)且可預(yù)期的違法情節(jié)中,在設(shè)定最低罰款額時(shí)不得低于環(huán)境行政執(zhí)法成本。④而倍率設(shè)定模式則可適用于確定性弱、預(yù)期難的環(huán)境違法行為。應(yīng)提升倍率設(shè)定模式的科學(xué)性和精準(zhǔn)性,對(duì)同類環(huán)境違法行為的罰款倍率或數(shù)值應(yīng)當(dāng)保持一致。例如,在排污單位拒報(bào)或謊報(bào)污染物排放申報(bào)事項(xiàng)的處罰上,《大氣污染防治法》第四十六條規(guī)定了五萬元的罰款額度,《水污染防治法》第七十二條規(guī)定了一萬元以上十萬元以下的罰款區(qū)間,《排放污染物申報(bào)登記管理規(guī)定》第十五條規(guī)定了三百元以上三千元以下的罰款數(shù)額。這些規(guī)定說明立法者并未意識(shí)到環(huán)境行政罰款需要具有協(xié)調(diào)性。[13]在行刑銜接方面,可以參考日本經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)環(huán)境罰款的倍率與刑事罰金良好銜接。在日本,具體的銜接方式是以刑事罰金作為主要手段,輔之以行政罰款的區(qū)分處理。我國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持罰金下限額一般不低于罰款的上限額的銜接原則,因?yàn)樾姓P款針對(duì)的是尚未構(gòu)成犯罪的違法行為,行政罰款的數(shù)額理應(yīng)低于刑事罰金數(shù)額,在防止二者輕重失衡和錯(cuò)位的前提下實(shí)現(xiàn)順暢銜接。⑤此外,考慮到實(shí)踐中環(huán)境違法行為的復(fù)雜性,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持具體問題具體分析,不能僅局限于某一種設(shè)定方式,而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)組合和系統(tǒng)優(yōu)化,在精準(zhǔn)選擇的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)。

3.3 強(qiáng)化罰款自由裁量權(quán)的制約

3.3.1 內(nèi)部限制:明確裁量因素

行政罰款裁量權(quán)過于自由,會(huì)對(duì)執(zhí)法公信力造成負(fù)面影響。參考域外立法經(jīng)驗(yàn),例如德國(guó)《違法秩序法》第十條、第十七條就對(duì)故意違法行為和過失違法行為的行政罰款數(shù)額進(jìn)行了區(qū)分處理,后者最高可以科處前者的一半額度;又如美國(guó)于20世紀(jì)90年代通過的《聯(lián)邦民事罰款通貨膨脹調(diào)整法》,創(chuàng)造性地確立了民事款數(shù)額與通貨膨脹相適應(yīng)的計(jì)算機(jī)制。兩國(guó)的環(huán)境法治均對(duì)行政罰款裁量進(jìn)行了法定限制,雖然各國(guó)考慮的因素各有側(cè)重,但均不是僅著眼于單一要素。因此,對(duì)環(huán)境行政罰款裁量權(quán)的限制,首要的就是對(duì)影響裁量的因素進(jìn)行認(rèn)定,這可以從以下三個(gè)方面展開:第一,環(huán)境違法者的主觀方面,包括故意、過失、動(dòng)機(jī)和目的等。從更加微觀的視角而言,還可以根據(jù)實(shí)施違法行為的頻次、是否存在拒不改正或預(yù)期不改的情節(jié)、是否屬于無正當(dāng)理由違背守法承諾、過錯(cuò)的嚴(yán)重程度、改正的措施情況、初犯還是再犯、偶犯還是慣犯等因素對(duì)其主觀因素進(jìn)行綜合認(rèn)定。第二,環(huán)境違法行為的后果及社會(huì)危害性程度。這是裁量因素中的客觀要件,需要環(huán)境執(zhí)法部門通過行政調(diào)查獲取;同時(shí)還應(yīng)當(dāng)聽取社會(huì)公眾、專家學(xué)者、政府部門的意見。第三,環(huán)境違法行為后果的消除成本。此因素為行政罰款裁量權(quán)的行使進(jìn)行兜底,即環(huán)境罰款數(shù)額至少不能低于該標(biāo)準(zhǔn)。無論是前述德國(guó)經(jīng)驗(yàn)還是美國(guó)經(jīng)驗(yàn),都考慮到了違法成本和罰款數(shù)額之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系,是故該因素?zé)o論在環(huán)境法治還是經(jīng)濟(jì)法學(xué)中,都不容忽略而須納入。[14]相關(guān)裁量因素越是明確,則環(huán)境行政罰款的針對(duì)性和約束性就越強(qiáng),所得出的結(jié)果信服度才能越高,行政罰款裁量權(quán)的健康運(yùn)行才能得到有效保障。

3.3.2 外部限制:加強(qiáng)公眾參與

僅憑裁量因素體系的確立對(duì)環(huán)境行政罰款裁量權(quán)進(jìn)行限制還不夠,還需要借助外部力量進(jìn)行監(jiān)督。無論是政治活動(dòng),還是法律活動(dòng),都離不開社會(huì)公眾的參與。行政罰款裁量權(quán)行使是否得當(dāng)、是否過大,也得聽取廣大民眾的意見。完善社會(huì)公眾參與環(huán)境行政罰款裁量權(quán)的監(jiān)督機(jī)制,需要做到以下兩點(diǎn):第一,搭建環(huán)境行政罰款信息公開平臺(tái)。沒有具體的實(shí)踐案例可供探討和研究,社會(huì)公眾的參與就只能是抽象的。在域外經(jīng)驗(yàn)中,社會(huì)公眾關(guān)于環(huán)境罰款的相關(guān)權(quán)利設(shè)置,諸如知情權(quán)、批評(píng)權(quán)等,亦頗有參考價(jià)值。因此,必須保障社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境行政罰款決定的知情權(quán)。在環(huán)境執(zhí)法部門平臺(tái)上推行罰款公開,并允許公眾進(jìn)行評(píng)議,才能更好地保障社會(huì)公眾實(shí)際地參與到對(duì)行政罰款裁量權(quán)的監(jiān)督中去。[15]第二,構(gòu)建社會(huì)公眾參與的程序性法律機(jī)制。如加拿大政府頒布的《環(huán)境執(zhí)行法案》,實(shí)行“公司公開違法信息”“法院公布有罪命令”“違法者公開環(huán)境違法登記”等諸項(xiàng)制度,使環(huán)境行政執(zhí)行得以公開透明地呈現(xiàn)在公眾面前。為了進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)公眾發(fā)揮其環(huán)境治理多元主體的作用,我國(guó)同樣需要在法律程序性機(jī)制上加強(qiáng)供給,依法確立行政罰款裁量權(quán)的監(jiān)督范圍、方式、程序、期限以及意見的收集和反饋等各項(xiàng)內(nèi)容,增強(qiáng)其可操作性和公開性,使公眾明白如何依法參與。同時(shí)可于立法中創(chuàng)設(shè)公司股東通知條款、公司違法記錄公開、違法者違法公共登記等規(guī)定,并在法定年限內(nèi)可明確追溯和檢索,為公眾參與提供空間,以實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理輿論化、監(jiān)督公共化。[16]

4 結(jié)語

通過對(duì)域外環(huán)境行政罰款制度的研究發(fā)現(xiàn),不論是英美法系的加拿大、美國(guó),還是大陸法系的德國(guó)、日本,環(huán)境行政罰款都是環(huán)境行政治理中的一項(xiàng)重要行政處罰方式,具有救濟(jì)、懲戒、威懾的多重功能。而當(dāng)前,我國(guó)環(huán)境行政處罰制度設(shè)計(jì)仍然存在著不足,導(dǎo)致了社會(huì)公眾的不解和困惑。上海市天價(jià)行政罰款事件的背后,反映的是我國(guó)環(huán)境行政處罰制度存在的罰教結(jié)合不足、過罰不相當(dāng)、裁量自由度過大等問題。因此,欲更加充分地發(fā)揮出環(huán)境行政罰款的作用,就必須針對(duì)域內(nèi)的問題,吸收和借鑒域外法治的成功經(jīng)驗(yàn),以推動(dòng)該項(xiàng)制度的完善,推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)在法治的軌道上健康運(yùn)行。

注釋：

①陳璽撼,戚穎璞.居民自己種的樹請(qǐng)人修剪為何被罰14.42萬元[N].解放日?qǐng)?bào),2021-8-18(A).

②辭海編輯委員會(huì).辭海[M].上海:上海辭書出版社,1979:3 653.

③[德]拉德布魯赫.法學(xué)導(dǎo)論[M].米健,譯.北京:法律出版社,2012:2-3.

④金燚.污染環(huán)境罪中的違法所得沒收:現(xiàn)實(shí)困境與路徑指引[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版),2022(9):117.

⑤呂穌.環(huán)境法典中環(huán)境污染行刑銜接路徑的規(guī)范化構(gòu)建[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2022(5):31.